Banco de México: 25 años de autonomía, transparencia y confianza1
Alejandro Díaz de León, Gobernador del Banco de México
Introducción
Hace 25 años, el 1 de abril de 1994, entró en vigor la reforma al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante la cual se otorgó autonomía al Banco de México y el mandato prioritario de mantener el poder adquisitivo de la moneda nacional. En nuestro país, la creación de un banco central que dotara de moneda a la economía nacional y que en esa función procurara la estabilidad de su poder adquisitivo constituye una añeja aspiración. Desde la Constitución de 1917 se establecía que, para terminar con la pluralidad y los problemas asociados a las emisiones privadas, era necesaria la emisión de moneda nacional como una función exclusiva del Estado, que se delegaría en un banco central.
Puede hablarse de distintas etapas en el diseño institucional del Banco de México y en sus márgenes de independencia: una primera, que se situaría desde su fundación en 1925 a 1938, en la cual los estatutos garantizaban cierta autonomía; una segunda, que alcanza hasta 1970, en la que, pese a la ausencia de un marco legal propicio, por varios lustros se ejerció una independencia efectiva basada en la claridad en torno a los límites y potenciales de la política monetaria entre las autoridades monetarias y hacendarias y una tercera en las que se decidió transitar hacia la plena institucionalización y que, a partir de 1994, está basada en una autonomía constitucional clara. A continuación, se realiza una breve reflexión sobre la historia y el contexto de la autonomía del Banco de México.
La banca central y la autonomía
Un repaso de la evolución de la banca central muestra el papel que la confianza del público ha tenido, y cada vez más, en el funcionamiento de la política monetaria. El dinero fiduciario (del latín fiducia que significa confianza), que consiste en instrumentos de pago sin valor intrínseco, constituye una innovación revolucionaria en la historia económica que conlleva significativos beneficios para la realización de transacciones comerciales y financieras, y mejora las condiciones para la actividad económica.2 La utilidad del dinero fiduciario, como su nombre lo indica, radica en la confianza que la población tiene en que su emisor garantice su efectividad como medio de pago y sus propiedades como resguardo de valor.3
Así, al contar con la facultad exclusiva de emitir y colocar billetes y monedas, los bancos centrales cobran una importancia fundamental en la economía moderna y sus tareas deben realizarse con una enorme responsabilidad y prudencia. Sin embargo, y como lo demuestran las lecciones del pasado, cuando un banco central está sujeto a las directrices de los gobiernos en turno, y no se cuentan con límites y objetivos claros y verificables para su accionar, sus facultades han llegado a ser mal utilizadas, lo que ha derivado en episodios de crisis muy costosos para las sociedades.
A lo largo del siglo XX, varios países experimentaron graves crisis macroeconómicas, desencadenadas o amplificadas por una dominancia de las necesidades fiscales sobre la conducción de la política monetaria. Diversos gobiernos, tanto de países emergentes como desarrollados, pretendieron sin éxito estimular la actividad económica y el empleo presionando al banco central a adoptar una política monetaria expansiva orientada a financiar el gasto público. Esta utilización de la política monetaria, aunada a otros desequilibrios, generó distorsiones y, en muchos casos, provocó crisis de gran magnitud.
La experiencia traumática de muchas naciones, y el creciente consenso teórico en torno a los auténticos límites y posibilidades de la política monetaria, dio lugar a un consenso respecto a la conveniencia de que los bancos centrales, como instituciones del Estado se concentraran en mantener de manera permanente una inflación baja, propiciando de este modo un entorno de estabilidad, indispensable para el crecimiento económico.4 Así, en las últimas décadas del siglo pasado, numerosos países otorgaron autonomía a sus bancos centrales, garantizándoles una sana independencia de las necesidades fiscales de los gobiernos y del ciclo político. Con la autonomía de la banca central, la confianza tiende a quedar cimentada en mandatos institucionales sólidos.
La autonomía del Banco de México
En México, el arraigo de la confianza en el dinero fiduciario ha sido un proceso largo y complejo, el cual dio sus primeros pasos firmes con el establecimiento del Banco de México en 1925. Dada la inestabilidad política que vivió el país durante la mayor parte del siglo XIX y principios del XX, no fue posible generar confianza en el dinero fiduciario. De hecho, en un entorno de conflicto bélico continuo, en el que las distintas facciones en pugna emitían dinero fiduciario indiscriminadamente era natural que éste perdiera la confianza de la población y fuera rechazado como medio de pago, generando incertidumbre, obstaculizando las operaciones económicas y obligando, en ocasiones, a retroceder a viejas modalidades de intercambio como el trueque.
Así, después de la experiencia de la caótica emisión y circulación de dinero durante la Revolución, en la Exposición de Motivos de la reforma al Artículo 28 de la Constitución de 1917 se incorporó la creación de un banco central con el monopolio de la emisión de dinero controlado por el gobierno federal.5 En su iniciativa, Rafael Nieto –el diputado que en aquella época la propuso— señalaba que su principal beneficio consistía en que, al disponerse de una única y sólida instancia emisora y al eliminar otras emisiones dudosas, sería posible reparar la confianza en el papel moneda. Con esta iniciativa se sentaron las bases para la consolidación del dinero fiduciario en México, el cual vendría a sustituir los anteriores medios de pago, menos prácticos y confiables, en la economía.
Tanto el Artículo 28 Constitucional, como la Ley Constitutiva con la que se creó al Banco de México en 1925, incorporaban cierta independencia entre el Banco y el gobierno federal para evitar que preponderaran los intereses políticos de coyuntura sobre los nacionales de largo plazo. Con la finalidad de salvaguardar la independencia de la institución, se estableció, entre otros aspectos, que los miembros del consejo de administración en ningún caso podrían ser funcionarios o empleados públicos y que el financiamiento del Banco al gobierno no podía exceder el 10% del capital pagado de la Institución.
En 1938 y 1941 se reformó la Ley Orgánica del Banco Central y las restricciones para emitir billetes y dar apoyo financiero al gobierno se relajaron. Con la nueva normativa, se abrió la puerta a un eventual abuso del financiamiento del Banco Central al Gobierno Federal. Todo lo anterior se acentuó dado que el gobierno estaba facultado para nombrar y remover discrecionalmente a los miembros de su consejo de administración.
Si bien durante las décadas conocidas como el desarrollo estabilizador se mantuvieron políticas fiscales y monetarias coordinadas y prudentes que permitieron un crecimiento sostenido con baja inflación, en los años setenta y ochenta la economía experimentó una etapa turbulenta, que se originó en la aplicación de políticas excesivamente expansivas, así como en la obligación que se impuso al Banco Central de extender crédito para financiar los déficit fiscales en los que se incurría. Esto condujo al deterioro de la estabilidad de los precios, generando inflaciones agudas, prolongadas y profundamente perjudiciales para la sociedad –las cuales alcanzaron niveles que rebasaron el 100% entre 1982 y 1988 (Banco de México, 2017).6
Tras estos periodos de una profunda erosión del poder adquisitivo del dinero y pérdida de bienestar social, resultó clara la necesidad de separar de manera definitiva la función de crear dinero, de otras tareas del Estado en las que se enfrentan continuas demandas para aumentar el gasto. Por ello, se planteó cambiar la naturaleza jurídica del Banco de México, brindándole autonomía y otorgándole la finalidad prioritaria de procurar la estabilidad de precios con un compromiso de largo plazo.
La reforma de 1993 al Artículo 28 de la Constitución concedió al Banco de México plena autonomía y le asignó el objetivo principal de combatir la inflación señalando que “[...] El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.” (DOF, 1993).7
El criterio prioritario conforme al cual el Banco debe operar ofrece al público una medida clara para evaluar su desempeño, la trayectoria de la inflación, lo cual hace a la política monetaria más predecible, disminuyendo la incertidumbre y facilitando las decisiones de los agentes económicos. La Ley otorga al Banco dos finalidades adicionales, estrechamente relacionadas con el objetivo primordial, que son promover el sano desarrollo del sistema financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.
La autonomía de gestión del Banco que contempla la Ley se sustenta en la conformación de un órgano colegiado para la toma de decisiones, la Junta de Gobierno, integrada por cinco miembros que tienen las condiciones para actuar con total independencia.8
En cuanto a la conducción de la política monetaria, y en línea con una robusta evidencia académica, en los años noventa surgió un nuevo paradigma internacional, el régimen denominado de metas de inflación, el cual basa su efectividad, en gran parte, en la comunicación clara de las metas, la divulgación de métodos y procedimientos para alcanzarlas y la estricta rendición de cuentas sobre los resultados. Desde la segunda mitad de los años noventa el Banco de México fue incorporando gradualmente diversos elementos de dicho régimen hasta que lo adoptó formalmente a partir del año 2001.
Licenciado Miguel Mancera Aguayo, primer Gobernador del Banco de México.
Autonomía, confianza y transparencia
Desde abril de 1994, cuando entró en vigor la autonomía del Banco, se ha consolidado una clara conciencia de que la transparencia y la rendición de cuentas son prácticas que van de la mano con una mayor independencia y que son necesarias para consolidar la credibilidad y mejorar la eficacia y el impacto de las políticas de la Institución. Desde esos años, las tareas de difusión y comunicación con el público se multiplicaron, se adoptó una nueva política de información a fin de que los agentes económicos pudieran dar mejor seguimiento a las acciones del Banco Central, y se comenzaron a utilizar las nuevas tecnologías, como Internet, para difundir datos públicos. Adicionalmente la Ley del Banco de México contempla una puntual rendición de cuentas de la Institución con el Congreso.
Actualmente, el Banco de México aparte de las obligaciones que le marca la Ley, promueve una activa política de apertura informativa y transparencia. De manera cotidiana el Banco de México pone a disposición del público abundante información cuantitativa en materia económica y financiera, así como trabajos de análisis. Igualmente, se informa sobre el procedimiento y pormenores de la toma de decisiones. Ello permite una mejor comprensión, seguimiento y evaluación de las acciones del banco central. En particular, a lo largo de 2018 se adoptaron medidas adicionales de transparencia.
Para que el público tenga una referencia explícita de los efectos esperados de la aplicación de la política monetaria y pueda prever los movimientos del banco y evaluar su política, desde febrero del 2018 se publican en cada informe periódico los pronósticos puntuales para la inflación promedio trimestral de los próximos ocho trimestres.
Igualmente, para que se conozca con mayor detalle del procedimiento de toma de decisiones, desde mayo del año pasado, las minutas de las decisiones de política monetaria incluyen la identidad de los votantes y, en caso de que exista algún disentimiento, añaden una explicación de las razones de dicho disentimiento.
Para contribuir a la narrativa histórica sobre la economía mexicana y una adecuada rendición de cuentas, las transcripciones íntegras de las reuniones de la Junta de Gobierno en las que se adopta la decisión de política monetaria estarán disponibles al público, tres años después de la reunión correspondiente, plazo menor al utilizado por la mayoría de bancos centrales.
Adicionalmente, para propiciar una discusión más amplia sobre la normatividad en materia financiera que emite el Banco de México, se adoptó un mecanismo de consultas públicas, abiertas, homogéneas y transparentes, en la que todos los agentes conocen, con la misma oportunidad, los borradores de disposiciones y pueden comentarlos, bajo un proceso público. Ello favorece la participación y enriquece el criterio de la autoridad en la generación de normas, bajo un principio de “piso parejo”.
Resultados de la autonomía
La autonomía del Banco de México es un diseño institucional que ha funcionado: la inflación ha descendido de los niveles de dos, y hasta tres dígitos que llegó a alcanzar, a niveles de un digito cada vez más cercanos a la meta permanente.
La autonomía en la conducción de la política monetaria no sólo ha propiciado una menor persistencia de la inflación, sino un anclaje de las expectativas de mediano y largo plazo en niveles próximos a la meta, y un menor traspaso a la inflación de las modificaciones de precios relativos, en especial de las fluctuaciones cambiarias. Esto conlleva beneficios para la sociedad, pues, a lo largo del tiempo, ha permitido enfrentar diversos y severos choques externos con menores afectaciones a la actividad económica.
La evolución histórica del Banco de México reafirma la importancia que tiene la autonomía para que la institución logre eficazmente su mandato prioritario de contar con una inflación baja y estable. Paralelamente a su autonomía, la creciente apertura informativa y rendición de cuentas del Banco de México, ha permitido reforzar su principal patrimonio: la credibilidad y la confianza del público.
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- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 28 - Exposición de Motivos
- Ley del Banco de México - Exposición de Motivos
1/ Este texto está basado en el artículo “Importancia de la transparencia y el acceso a la información pública en las tareas del banco central” de Alejandro Díaz de León, incluido en Esquivel, Gerardo (coord.), La Relevancia de la Información Pública para la Toma de Decisiones Económico-Sociales, México, INAI, 2018.
2/ La confianza es fundamental en las sociedades modernas, que se caracterizan por el intercambio impersonal y la utilización de medios de pago. Así, es considerada como un capital social que mejora la calidad de vida de una colectividad. “Cuando existe confianza, las interacciones humanas son más fluidas, dado que, en ese marco, las personas tienen menos motivos para vigilar a sus pares y están más dispuestas a apoyar a los demás, lo que redunda en la producción de una mayor riqueza” Véase Bergman, M. y Rosenkrantz, C., (2009),”La confianza y el derecho en América Latina: aproximaciones conceptuales” en Confianza y derecho en América Latina, México, Fondo de Cultura Económica-Centro de Investigación y Docencia Económica.
3/ “El poder liberatorio de billetes y monedas metálicas significa que nos permiten liberarnos de obligaciones hasta por el monto de su valor facial. Desde el punto de vista jurídico, la moneda (billetes y monedas metálicas) es el conjunto de cosas que por disposición del Estado representan fracciones, equivalencias o múltiplos de la unidad del sistema monetario, mismas que tienen el poder liberatorio que el mismo Estado les asigna para solventar obligaciones de efectivo, motivo por el cual el acreedor está obligado a recibirlas en pago”. Ver: (http://www.banxico.org.mx/footer-es/preguntas-frecuentes-dudas-ba.html).
4/ La inflación consiste en un incremento constante y desordenado de los precios. Este fenómeno afecta la economía de numerosas formas: deteriora el poder adquisitivo de la moneda y propicia una distribución del ingreso más desigual; distorsiona la asignación de recursos de la economía; disminuye la capacidad de planeación de los agentes económicos; eleva el costo real del crédito, puede inducir un proceso de desintermediación financiera y puede afectar la estabilidad del sistema financiero. Para abundar al respecto ver: Banco de México, Programa Monetario 2019, (http://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-prensa/programas-de-politica-monetaria/{869C449E-6AC5-0AF3-986D-F7520DEF8867}.pdf).
5/ Un antecedente de este artículo se encuentra en la Constitución Política de 1857, en su Artículo 28, que establece que “[...] No habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni prohibiciones a título de protección a la industria. Exceptúense únicamente los relativos a la acuñación de moneda, a los correos, a los privilegios que, por tiempo limitado, conceda la ley a los inventores o perfeccionadores de alguna mejora”, ver Constitución de 1857, Artículo 28, (http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/1857.pdf).
6/ Banco de México, “Semblanza histórica”, (http://www.banxico.org.mx/conociendo-banxico/semblanza-historica-historia-.html).
7/ DOF, “Decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, (http://dof.gob.mx/website/nota_to_imagen_fs.php?cod_diario=205650&pagina=1&seccion=0).
8/ Los miembros de la Junta de Gobierno deben cumplir con requisitos de formación y experiencia en el ámbito económico y monetario; sirven un periodo fijo y no pueden ser removidos más que por causa grave; gozan de estabilidad; son nombrados por el Presidente y aprobados por el Senado, y responden a nombramientos escalonados, por lo que ningún gobierno puede designar a la totalidad de la Junta.