CC.
SECRETARIOS DE LA
CAMARA
DE SENADORES DEL
H.
CONGRESO DE LA UNION
P
R E S E N T E S.
La
globalización y la creciente complejidad de las transacciones comerciales
y financieras han hecho indispensable que los países cuenten con
instrumentos, procedimientos bancarios y mecanismos de transferencias de
fondos y valores, conocidos comúnmente como sistemas de pagos, a través
de los cuales los agentes económicos puedan liquidar dichas transacciones
por conducto de las instituciones financieras autorizadas.
Un
sistema de pagos implica, en consecuencia, la existencia de un convenio
entre un grupo determinado de instituciones financieras denominadas
participantes y una entidad que administre el sistema, con el fin de
especificar las reglas y los procedimientos relacionados con la forma en
que se llevará a cabo la transmisión de fondos y valores que realicen
los referidos participantes.
Los
mencionados sistemas de pagos facilitan la actividad económica de un país
y contribuyen a su desarrollo, toda vez que permiten liquidar operaciones
comerciales y financieras en forma expedita y segura, sin los costos y
riesgos que implica manejar grandes cantidades de efectivo. Por su parte, las instituciones financieras dependen de los
sistemas de pagos para liquidar las operaciones que celebran y de esta
forma brindar un mejor servicio a sus clientes.
En
los últimos años, los sistemas de pagos han tenido un amplio desarrollo
a la par de los mercados financieros.
El número y monto de las transferencias electrónicas de dinero y
valores han aumentado significativamente y la operación segura y
eficiente de los sistemas de pagos se ha convertido en una condición
indispensable para la estabilidad del sistema financiero y el
fortalecimiento de la economía.
Para
preservar dicha estabilidad, resulta de suma importancia proteger a los
sistemas de pagos de los diversos riesgos a que están expuestos.
En especial, del riesgo sistémico, el cual se produce cuando el
incumplimiento de las obligaciones de un participante en un sistema de
pagos da lugar a que otros participantes incumplan, a su vez, con sus
respectivas obligaciones. Tratándose
de sistemas de pagos con un alto monto de operación, si dicho riesgo se
materializa, podría afectar seriamente al sistema financiero.
Algunos
de los sistemas mencionados utilizan la técnica de compensación de
pagos, en la que un gran número de transacciones que generan derechos y
obligaciones entre los participantes de un sistema se transforman, al término
de un periodo, en un solo derecho o en una sola obligación para cada
participante, circunstancia que les permite mantener menos recursos para
liquidar sus operaciones. Los
sistemas de este tipo se encuentran particularmente expuestos al referido
riesgo sistémico, toda vez que los riesgos pueden materializarse en el
momento en que deben liquidarse las obligaciones, lo cual ocurre
generalmente al cierre de los mercados financieros, cuando ya no hay
liquidez.
En
virtud de lo anterior, las autoridades financieras de los países con
mercados financieros desarrollados han manifestado un interés especial en
propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos y controlar el
referido riesgo sistémico. A
este respecto, han planteado la necesidad de contar con las disposiciones
jurídicas necesarias para asegurar que la compensación y liquidación de
las órdenes de transferencia cursadas a través de los sistemas de pagos,
sean definitivas.
Los
objetivos que persiguen tales disposiciones son reducir los riesgos jurídicos
que implica la participación en los sistemas de pagos, estableciendo
reglas precisas sobre la validez legal de la compensación y liquidación,
así como la exigibilidad jurídica de las garantías aportadas por los
participantes para el cumplimiento de sus obligaciones, minimizando las
perturbaciones financieras que pudieran ocasionarse por no contar con los
instrumentos jurídicos adecuados, sobre todo en casos de insolvencia y
por lo tanto, garantizar que puedan efectuarse pagos en forma segura y
eficiente a través de dichos sistemas.
Cabe
señalar que actualmente existen en México tres sistemas de pagos de los
que depende la adecuada operación de las instituciones financieras y la
liquidación de un alto porcentaje de las obligaciones pecuniarias y de
las operaciones con valores que se realizan en nuestro país.
Dichos
sistemas de pagos son el Sistema Interactivo para el Depósito de Valores
(SIDV), administrado por la S.D. Indeval, S.A. de C.V, Institución para
el Depósito de Valores, a través del cual se realizan transferencias de
recursos y valores en tiempo real por más de seiscientos cincuenta mil
millones de pesos diarios en promedio; el Sistema de Pagos Electrónicos
de Uso Ampliado (SPEUA), administrado por el Banco de México, que permite
realizar pagos electrónicos de alto valor entre instituciones de crédito
e involucra transferencias por más de doscientos cincuenta mil millones
de pesos diarios en promedio, y el Sistema de Atención a Cuentahabientes
del Banco de México (SIAC-BANXICO), administrado también por el Banco de
México, el que permite efectuar cargos y abonos en las cuentas que las
instituciones de crédito tienen en el propio Instituto Central con motivo
de las operaciones que celebran, por más de ciento veinticinco mil
millones de pesos diarios en promedio.
Los
tres sistemas de pagos mencionados liquidan en su conjunto,
aproximadamente cada cinco días, un monto equivalente al Producto Interno
Bruto (PIB) anual de nuestro país, por lo que dada la importancia que su
adecuado funcionamiento representa, un trastorno grave en su operación
podría tener un serio impacto en la economía.
Es
en este contexto que, con el fin de propiciar el buen funcionamiento de
los sistemas de pagos en nuestro país y en particular de los tres
sistemas antes mencionados, protegiendo con ello a la economía nacional,
al sistema financiero y a los usuarios de los servicios que se prestan a
través de los propios sistemas de pagos, se propone emitir la Ley de
Sistemas de Pagos la cual establece, entre otros, los instrumentos jurídicos
necesarios para alcanzar los objetivos antes mencionados. La citada Ley,
de orden público e interés social, se expediría con fundamento en las
fracciones X y XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, siendo reglamentaria del párrafo séptimo del
artículo 28 de dicha Constitución Política, en lo relativo a las
facultades del Banco de México en materia de regulación de la
intermediación y de los servicios financieros.
La
iniciativa de Ley consta de cinco capítulos, en los que se contienen las
disposiciones necesarias para dotar de mayor seguridad jurídica a los
sistemas de pagos y con ello reducir en gran medida la probabilidad de que
se materialice el riesgo sistémico.
En
el Capítulo I se determinan el objeto y ámbito de aplicación.
Respecto al objeto de la iniciativa de Ley, en aras de minimizar la
exposición a un riesgo sistémico de los sistemas de pagos que cumplan
con los requisitos establecidos en la propia Ley, se establece el carácter
definitivo e irrevocable de las órdenes de transferencia de dinero y
valores aceptadas en dichos sistemas, así como de la compensación y
liquidación de las obligaciones de pago derivadas de ellas.
Por
lo que se refiere al ámbito de aplicación, la Ley regirá a los sistemas
de pagos administrados por el Banco de México, así como a aquéllos que
por su monto de operación y por tener como participantes a por lo menos
tres instituciones financieras, se encuentran expuestos a riesgo sistémico.
El Banco de México publicará anualmente en el Diario Oficial de
la Federación la denominación de los sistemas de pagos que cumplan con
los requisitos mencionados, los cuales se encontrarán sujetos a las
disposiciones de la Ley a partir del día siguiente a la referida
publicación. Para determinar
el cumplimiento del requisito relativo al monto de operación, el Banco de
México llevará a cabo el cálculo respectivo con base en la información
que para tal efecto deberán proporcionarle las entidades que administren
sistemas de pagos en los que participen por lo menos tres instituciones
financieras.
Adicionalmente,
la Ley será aplicable, en los términos que más adelante se indican, a
las operaciones con valores que el Banco Central realiza y a los
financiamientos que otorga, para propiciar el buen funcionamiento de los
sistemas de pagos.
El
Capítulo II de esta iniciativa que se presenta a esa H. Cámara de
Senadores del Congreso de la Unión, desarrolla las consecuencias del carácter
definitivo e irrevocable de las órdenes de transferencia de fondos y
valores aceptadas en un sistema de pagos, así como de su compensación y
liquidación, estableciendo que éstas serán firmes, irrevocables,
exigibles y oponibles frente a terceros.
Con ello se reduce en gran medida la probabilidad de que se
materialice el riesgo sistémico.
No
obstante lo anterior, se reconocen y dejan a salvo los derechos de los órganos
concursales y de cualquier acreedor o tercero con interés jurídico para
exigir, a través del ejercicio de las acciones legales que correspondan,
las prestaciones, indemnizaciones y responsabilidades que procedan
conforme a derecho en caso de fraude o error, entre otros supuestos, de
quienes hayan cometido dichos actos o de quienes se hayan beneficiado
indebidamente con las órdenes de transferencia.
Por
lo que se refiere a las resoluciones judiciales o administrativas dictadas
en procedimientos de naturaleza concursal, en cualquier otro que implique
la disolución o liquidación de un participante en los sistemas de pagos
regulados por la Ley o que tengan por objeto prohibir o limitar los pagos
que deba realizar dicho participante, la iniciativa prevé que las citadas
resoluciones serán ejecutables a partir del día hábil bancario
siguiente a aquél en que sean notificadas al administrador del sistema de
pagos respectivo. Por tanto,
las órdenes de transferencia aceptadas en los mencionados sistemas de
pagos con anterioridad a la fecha señalada, podrán compensarse y
liquidarse en términos de las normas internas de tales sistemas de pagos.
En
el Capítulo III de la iniciativa, relacionado con la necesidad de dotar
de seguridad a las operaciones que se realicen a través de los sistemas
de pagos y de minimizar con ello el riesgo sistémico, se establece que
los bienes que en términos de las normas internas de los sistemas se
encuentren afectos al cumplimiento de las órdenes de transferencia y de
la compensación y liquidación que resulten de éstas, serán
inembargables, en tanto garanticen dicho cumplimiento.
Asimismo
y considerando que el buen funcionamiento de los sistemas de pagos y
particularmente la adecuada liquidación de las operaciones que se
realizan a través de ellos, requieren financiamiento por parte del Banco
de México, ya sea mediante la adquisición de valores o del otorgamiento
de créditos, se da preferencia a éste para obtener el pago de tales
financiamientos con los recursos derivados de la ejecución que llegue a
efectuarse de las garantías constituidas a su favor.
Por
otra parte, la iniciativa reconoce la importancia que para la operación
de los sistemas de pagos revisten las cuentas que las instituciones de crédito
están obligadas a mantener en el Banco de México, las cuales tienen como
función primordial liquidar las operaciones celebradas por ellas a través
de los sistemas de pagos y cuya afectación para fines distintos podría
alterar el correcto funcionamiento de éstos, perjudicando con ello a los
clientes de dichas instituciones. En
congruencia con lo anterior, se establece que tanto las garantías citadas
en el párrafo precedente como las cuentas mencionadas serán
inembargables, evitando con ello que el Banco de México realice
operaciones que al ser incumplidas requieran de recursos fiscales y
dotando de mayor seguridad a los sistemas de pagos.
Adicionalmente,
se establece que las resoluciones judiciales o administrativas no impedirán
que las obligaciones de pago derivadas de las órdenes de transferencia
aceptadas, se liquiden en
caso de ser necesario, con cargo a las garantías constituidas para tal
efecto, las cuales se ejecutarán de conformidad con las normas internas
del sistema de que se trate y las disposiciones aplicables al acto jurídico
mediante el cual se constituyeron, logrando con ello el expedito
cumplimiento de las referidas obligaciones.
Resulta
importante mencionar que las excepciones previstas en la presente
iniciativa a la aplicación de las normas concursales y de otras
disposiciones procesales, deben entenderse atendiendo al objetivo de
proteger a la economía nacional en su conjunto y en particular a todos
aquellos usuarios del sistema bancario y financiero, preservando con ello
intereses generales por encima de intereses particulares, al contar en los
sistemas de pagos con instrumentos jurídicos para evitar el denominado
riesgo sistémico y con ello propiciar su buen funcionamiento y coadyuvar
al sano desarrollo del sistema financiero.
El
Capítulo IV de la iniciativa establece las facultades que corresponden al
Banco Central respecto de los sistemas de pagos que cumplan con los
requisitos previstos en la Ley. Como
ha quedado asentado anteriormente, los sistemas de pagos en los que
participan instituciones financieras, constituyen un elemento esencial del
sistema financiero nacional y deben contar con mecanismos para controlar
sus riesgos, por lo que es indispensable que tengan una adecuada supervisión.
A
este respecto, la iniciativa establece que el Banco Central estará
facultado para ejercer funciones de supervisión y vigilancia de los
referidos sistemas de pagos, así como de sus administradores, a fin de
procurar su correcto funcionamiento, para lo cual, tales administradores
estarán obligados a suministrar al Banco de México la información que
éste les requiera con el propósito de verificar el cumplimiento de la
Ley y de las disposiciones emitidas con fundamento en ella, así como para
sancionarlos en caso de incumplimiento.
Lo anterior, sin perjuicio de las facultades que en esta materia
tiene la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
Dentro
de las facultades otorgadas al Banco Central en la iniciativa que nos
ocupa, es importante resaltar la de diseñar e implementar programas de
ajuste de cumplimiento forzoso para los administradores de los sistemas de
pagos regulados por la Ley. Este
esquema de programas de ajuste permitirá al Banco Central contar con las
herramientas de prevención necesarias para propiciar el buen
funcionamiento de los citados sistemas de pagos.
Por
último, en el Capítulo V se establece el procedimiento para la
substanciación del recurso de reconsideración que puede interponerse en
contra de las sanciones que el Banco de México imponga a los
administradores de los sistemas de pagos, respetando la garantía de audiencia de dichos administradores.
Por
lo anteriormente expuesto y, con fundamento en la fracción I del artículo
71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a
la consideración de esa H. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión,
la presente iniciativa de:
LEY
DE SISTEMAS DE PAGOS
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