Tomo I: Antecedentes, fundación y despegue
I. Antecedentes y fundación

 

3. El fin del principio

 

3.1 El impasse del Banco Único

El periodo que se extiende de agosto de 1920 hasta septiembre de 1923 es una etapa sui generis en cuanto a los antecedentes del banco central en México. En el ámbito interno, este lapso contempla un impasse en la evolución hacia el establecimiento de dicho instituto. Ello se determina en primer lugar porque resultó imposible avanzar un ápice en el requisito fundamental de dicha tarea, que era el de reunir los fondos para integrar el capital del banco. Por otro lado, como indica Manero, los proyectos surgidos en esa época se ven frustrados por un Poder Legislativo dotado de una notable hipertrofia de combate e independencia respecto de las iniciativas emanadas del Ejecutivo.

Además, el panorama se ve influido por voces e intereses provenientes del exterior. El convulso desenvolvimiento de las relaciones externas —diplomáticas e internacionales— del país, principalmente durante el régimen del general Obregón, tiende a atrapar inexorablemente en sus garras el asunto del banco único de emisión. Las accidentadas negociaciones de los petroleros y los banqueros con el gobierno de México y de éste con el de los Estados Unidos enredan al proyecto del banco central en una madeja complicadísima de intereses creados y de forcejeos diplomáticos. Lo anterior se conjuga con las excitativas internacionales que convocan al establecimiento de tal empresa.

A partir de 1920, el proyecto de fundar el banco único de emisión recibe un considerable impulso del exterior. El concepto de banca central ha cobrado forma más o menos discernible en la doctrina bancaria y el establecimiento de dicha empresa se transforma en un imperativo para aquellos países que carecen de tal institución. Antes del siglo xx todavía no existía en el mundo un arquetipo definitivo de lo que hoy es un banco central. La idea se gesta en el transcurso de un largo periodo y como resultado de una evolución gradual y paralela en la que, como contrapunto, por un lado se desarrollan los bancos comerciales y por el otro las instituciones nacionales o centrales. Para 1900 ya las principales naciones de Europa cuentan con un banco único de emisión con facultades para desempeñar la función de banquero del Estado o la gestión de prestamista de último recurso.[1] El periodo de transición se localiza en la segunda mitad del siglo xix y en las primeras dos décadas del xx. El Banco de Rusia, por ejemplo, obtiene el monopolio de emisión en 1860, el Banco de España en 1873, y el Reichsbank dos años después, al fundarse el gran imperio alemán, mientras que el Riksbank de Suecia, el banco central más antiguo, lo consigue hasta 1897. Para esas fechas el Banco de Inglaterra ya posee casi el perfil de un banco central moderno.[2]

La fundación del Sistema de la Reserva Federal en los Estados Unidos resulta un instante fundamental en la consolidación del monopolio de emisión y del arquetipo contemporáneo:

El pánico financiero de 1907 atrajo tanta atención hacia la debilidad evidente del sistema bancario descentralizado de Estados Unidos que se designó una comisión especial que hiciera una investigación completa de los sistemas monetario y bancario de los países más antiguos. El resultado fue el establecimiento en 1914 de un sistema de banca central bajo la forma de doce bancos de la Reserva Federal...[3]

Hacia 1920, la polémica entre la libre concurrencia y el monopolio de emisión ya es asunto arcaico. El mundo ha contemplado la evolución de un sistema de pluralidad de emisiones a otro de concurrencia reglamentada, para saltar de ahí al modelo de emisión única controlado por el Estado.[4] Ya no se discute la necesidad de que el gobierno intervenga en la expedición de moneda fiduciaria y en la regulación del crédito; y lo mismo sucede con otras funciones que han venido a convertirse en atributos exclusivos de los bancos nacionales. El único aspecto que aún se encuentra sujeto a indeterminación es el de la injerencia del Estado en la propiedad de su banco central. Esta indeterminación, que a la postre ha sido de consecuencias inocuas, resultó tener una marcada influencia en la evolución de los antecedentes del banco único en México. Desde las deliberaciones en el Congreso Constituyente surgió la controversia sobre la intervención gubernamental en la capitalización y manejo del deseado banco. Éste fue también el elemento que marcó la recepción legislativa brindada a las iniciativas de Carranza en 1918.

La Conferencia Financiera Internacional de la Sociedad de las Naciones, celebrada en Bruselas en 1920, fue determinante para el fortalecimiento de dicha tendencia. La asamblea recomendó que todos los países que no habían creado un banco central procedieran a fundarlo; que tal establecimiento era esencial para el equilibrio de sus respectivos sistemas monetario y bancario.[5]

Los ecos del exterior estimulan muy pronto a los proyectistas oriundos. En septiembre de 1922, a sólo cinco meses de asumir Adolfo de la Huerta la Presidencia de la República, el diputado Antonio Manero somete a la consideración del Congreso otro proyecto de ley para la constitución del banco central.[6] En realidad, las actividades habían arrancado desde algunos meses atrás, pero las desavenencias políticas y doctrinales coartaron dichos esfuerzos:

En julio de 1920, apenas habiéndose hecho cargo de la Presidencia, el Sr. De la Huerta designó una comisión compuesta por don Carlos Zetina, don Juan Zubarán Capmany y don Antonio Manero para estudiar el problema bancario y algunos otros de Hacienda, pero la divergencia de puntos de vista con el Secretario de Hacienda, general Salvador Alvarado, hizo renunciar a la comisión y sólo un proyecto para la organización del Banco de Emisión fue entregado por la comisión al presidente provisional sin que la situación del país y la transitoria del Sr. De la Huerta hubieran permitido hacer nada definitivo.[7]

La exposición de motivos de Manero, confirmaba el consenso doctrinal que se estaba gestando en el mundo alrededor de la materia. Gran parte de la argumentación “justificaba la tirada”, con base en el desarrollo de los bancos centrales en Europa y Norteamérica y también en cuidadosas consideraciones de legislación comparada. El proyecto de Manero demuestra cierta evolución respecto a su antecedente inmediato, que fue la iniciativa de Carranza de 1917. El plan de 1920 era, en general, más detallado y minucioso que su antecesor; la iniciativa de Manero, por ejemplo, daba mayor latitud a las operaciones comerciales del banco e incluía también la función de clearing house o cámara de compensaciones. La distancia fundamental entre los dos proyectos se marcó en relación a la propiedad del banco y a los principios de su capitalización. Mientras que el proyecto de Carranza proponía un banco de Estado, el plan de Manero sugería el establecimiento de un instituto con participación privada, tanto en el capital como en la administración.[8]

El cambio de enfoque muestra cómo la evolución dialéctica de los principios doctrinales y la propia experiencia de los países pioneros ayudan a consolidar los lineamientos del banco único en México. Manero debió estar atento al dictamen legislativo del proyecto carrancista. Quizás para evitar un desenlace parecido, adoptó en su propuesta la modalidad de una institución “mixta”. Los principales bancos centrales de Europa y Norteamérica se habían organizado con participación privada en la integración del capital y en su dirección. Se citaban los casos de Inglaterra, Francia, Holanda, Bélgica, España, Suiza y la Reserva Federal en los Estados Unidos.[9]

La contrapropuesta a la iniciativa de Manero no tarda en surgir de las propias filas de colaboradores del presidente De la Huerta. El secretario de Hacienda, Salvador Alvarado, y el subsecretario, Manuel Padrés, con la asesoría de Pedro Solís Cámara, Fernando González Roa y Alfonso Caso, someten al Congreso una reforma en la que la Ley de Instituciones de Crédito y la ley del banco único se presentaban integradas en un solo estatuto.[10] En rigor, no existía gran diferencia entre el proyecto de Alvarado (et al.) y aquel presentado por Manero tres meses atrás. La única discrepancia era que este último le señalaba al banco un capital de 10 millones de pesos, en lugar de la cifra de 100 millones que apuntaba el de Manero.

Las cámaras retuvieron el proyecto de Manero por casi tres meses, en espera de que el Ejecutivo provisional, ocupado por De la Huerta, presentase, según lo había anunciado, su propia iniciativa. Esto se hizo, según los legisladores, para que con tres proyectos alternativos se ilustrara aún “más ampliamente el debate sobre la materia”. El dictamen favoreció la iniciativa de Manero, la cual agotaba:

...muy ampliamente no sólo las necesidades impuestas por el precepto constitucional, sino también las más hondas necesidades económicas del país, y desde luego resiste al análisis más minucioso de la legislación comparada, con los mejores ejemplos de bancos que han desarrollado con fortuna sus operaciones en los principales pueblos de Europa y Sudamérica...[11]

Con todo, el proyecto de Manero al igual que el de Alvarado (et al.) resulta archivado en las cámaras, sin que en el transcurso se vuelvan a reactivar los trámites para hacerlos realidad.[12]

No es sino hasta febrero de 1921 cuando llega al Legislativo una nueva iniciativa para el banco único. El plan aludido, producto de la inspiración del presidente Álvaro Obregón, sugería el establecimiento de un sistema plural de bancos emisores regionales que podrían elevarse en número hasta ocho.[13] Para ese fin, Obregón enviaba al Congreso una iniciativa de reforma al artículo 28 constitucional, que contenía los lineamientos fundamentales del nuevo esquema, y que probablemente estaba inspirado en el modelo de banca central de los Estados Unidos corporizado en el Sistema de la Reserva Federal.

La exposición de motivos explicaba con detalle las razones de la iniciativa. Se argüía no desconocer las exigencias de la República para el establecimiento del banco único, pero mientras subsistieran los impedimentos para tal fundación, se podría crear transitoriamente un sistema emisor sobre la base de ocho bancos regionales. Los obstáculos para la constitución del banco único eran muchos; se citaba “la situación general del país”, que apenas convalecía de diez años de revolución y “la crisis financiera mundial”. Pero el impedimento esencial era el de la integración de sus fondos. Todos los proyectos recibidos se enfrentaban al inconveniente fundamental: “la falta del capital necesario para crear el banco y de medios oportunos, prácticos y eficaces para allegarse ese capital...”.[14]

El banco único estaba llamado a fundarse cuando mejoraran las condiciones económicas del país; dicha institución debería ser “de producción espontánea” y brotar de la “misma vitalidad” mercantil de la nación. “De otro modo, violentando las circunstancias, no se produciría sino un aborto bancario”, tal vez ridículo y perjudicial. Con todo, la actividad productiva nacional demandaba el ensanchamiento del sistema fiduciario y crediticio; ¿qué mejor manera de lograr ese fin que por la fundación de ocho bancos regionales con capacidad para la expedición de billetes? El establecimiento de dichos bancos podía ser “un hecho próximo de fácil realización”, ya que existían los fondos y los capitalistas dispuestos a emprender tales empresas.

El presidente Obregón había manifestado a la prensa que se habían recibido nueve aseveraciones de distintos grupos de banqueros nacionales, los cuales “ofrecían el dinero” para los “bancos regionales”.[15]

La iniciativa de Obregón fue recibida con grandes manifestaciones de antagonismo por los miembros del Congreso. Rafael Nieto, promotor del artículo 28 constitucional y a la sazón embajador en Italia, escribió algunos artículos en contra del proyecto obregonista.[16] En uno de ellos, Nieto argumentaba la irracionalidad que significaría el haber destruido un sistema basado en la pluralidad de emisores, para constituir otro semejante.[17] En otro artículo, Nieto señalaba la falacia medular: que existieran fondos para ocho bancos regionales de emisión, pero no para establecer el banco único como lo señalaba la Constitución. Los bancos regionales requerirían como mínimo 64 millones de pesos, suma que ni remotamente existía en disponibilidad dentro del país para tales fundaciones. Los fondos tendrían que provenir del extranjero, lo cual se contraponía con los planteamientos de Obregón, que señalaban que, por razones de soberanía nacional, los ocho bancos regionales deberían constituirse con capital mexicano.[18]

El diputado Antonio Manero, que en el momento de surgir el proyecto era presidente de las comisiones de Hacienda y Crédito Público, se entrevistó con el jefe del Ejecutivo para intentar disuadirlo de presentar la iniciativa. Sin embargo, a decir de Manero, Obregón se mostró insensible a los argumentos expuestos, y no se pudo obtener la conciliación con el Legislativo.

El dictamen de las comisiones, ratificado después por las propias cámaras, incluía los argumentos de Nieto y algunas otras razones de peso para rechazar la iniciativa. Tanto doctrinaria como empíricamente, el monopolio de la emisión se había manifestado como un sistema superior al de la libre concurrencia. La “mayoría de los pueblos más civilizados y mejor organizados de la tierra”, habían ensayado y adoptado “con los mejores resultados” dicho modelo. La fundación de los bancos regionales, posponiendo “la creación del banco único hasta por diez años”, generaría nuevos intereses creados que dificultarían aún más el establecimiento del órgano central, y convertirían una dificultad meramente de coyuntura en un problema estructural. En la realidad, todos los países que habían fundado un banco central lo habían hecho en condiciones tan difíciles, o aún más adversas, que la experimentada por México en esa época; si, en rigor, el gobierno se lo proponía, podría, en corto tiempo, allegarse los fondos para constituir, aunque fuera parcialmente, el capital del banco.[19]

Antonio Manero hace un análisis sobre el desenlace legislativo de las iniciativas obregonistas:

Fue verdaderamente sensible para el periodo del Presidente Obregón la falta de unidad de pensamiento y acción que existió entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Un curioso fenómeno político, mostró que el Partido Liberal Constitucionalista, que con mejor organización y mayor poder luchó en las elecciones presidenciales y contribuyó con la mayor votación para el triunfo del Presidente Obregón, no dio realmente su apoyo al general Obregón en la Presidencia.

La mayoría Legislativa estuvo integrada por ese partido y por la agregación de algunos miembros independientes del Congreso, durante casi todo el periodo presidencial, hasta que el secretario de Hacienda De la Huerta, formó una mayoría congresional con el nombre de Partido Cooperatista; a pesar de ello, el Ejecutivo no encontró cooperación ni el Legislativo unidad de propósitos con el Ejecutivo durante la existencia de tal mayoría. De ahí resultó que la mayor parte de las iniciativas en materia bancaria nacidas de algún miembro del Legislativo fueran invariablemente entorpecidas por el secretario De la Huerta y que las iniciativas, no sólo bancarias, sino petroleras, agrarias, etc., del Ejecutivo no fuesen recibidas en las Cámaras con un espíritu de cooperación.[20]

La carencia de unidad y colaboración no sólo se manifestó en los poderes Ejecutivo y Legislativo; la desintegración surgió incluso entre los propios miembros del gabinete del presidente Obregón. El secretario de Hacienda, Adolfo de la Huerta, manifestó a las comisiones del Congreso, en relación al proyecto de los bancos regionales, que él nunca se había hecho solidario de tal iniciativa. Su criterio era el de “fundar el banco de emisión de Estado en el que el capital, la administración y aun los empleados estuvieran considerados como servidores del Estado y designados por el ejecutivo”.[21]

En contraposición con el proyecto de Obregón, De la Huerta, en febrero de ese año, presenta su propio plan para el banco.[22] Sorprende al observador la escasa consistencia doctrinal de don Adolfo, ya que a pesar de la abrupta confesión dirigida a las comisiones del Congreso, su reciente esquema planteaba al órgano central como una institución con participación privada en el capital y en la administración.

La oposición al bosquejo de De la Huerta no se hace esperar y ésta se materializa en el plan de un altruista ciudadano de nombre Tomás Cerón Camargo, proyecto que avalan y hacen suyo algunos diputados, entre los que se encontraba el conocido obregonista Aurelio Manrique.[23] El proyecto de Cerón, que sugería “al Poder Ejecutivo la manera científica eficaz de crear el banco nacional para la administración del monopolio de la emisión de billetes”, demandaba que ese privilegio fuera ejercido por una sola institución controlada por el gobierno y de propiedad estatal. La capitalización de la sociedad sería efectuada sobre el “crédito interno de la nación” y para ello debería colocarse una emisión de bonos gubernamentales por la suma de 3 mil millones de pesos (cuando las demás iniciativas sólo señalaban a lo máximo un capital de 200 millones).

Para mediados de 1921 eran ya varios los proyectos que había conocido el Congreso, a pesar de lo cual, en rigor, difícilmente se había avanzado en la definición del asunto del banco único. Ni siquiera en el ámbito doctrinal se habían esclarecido los postulados centrales, como aquel de la propiedad del banco o el carácter jurídico de los billetes que emitiera. Buscando una evolución, el diputado Antonio Manero sugiere en el seno del Legislativo, que se engloben en un solo dictamen todas las iniciativas surgidas hasta ese momento, con el fin de conseguir algún consenso en los renglones fundamentales de tan delicada cuestión. La moción es votada favorablemente en la sesión del 14 de marzo y el dictamen general es sometido a la asamblea del 7 de julio de ese mismo año.[24] Las primeras páginas hacían un extenso análisis de la libre concurrencia, en contraposición con el monopolio, para concluir que el sistema basado en la unicidad era el recomendable para nuestro país. En cuanto a los aspectos fundamentales de la institución el dictamen proponía:

Autonomía del banco; control eficaz del gobierno; administración directamente emanada de los accionistas; garantías positivas de la emisión; circulación voluntaria de los billetes; concentración en el banco de todos los asuntos hacendarios, relacionados con los servicios públicos; reciprocidad de servicios entre el gobierno y el banco; eliminación de funciones propias de los bancos de otra índole; equidad en la distribución de utilidades entre el Estado y los accionistas; limitación rigurosa de la acción política y administrativa del Ejecutivo de la Nación sobre el banco, y libertad completa de acción a los elementos económicos que deben concurrir para el establecimiento y desarrollo de la institución.[25]

Los trabajos del dictamen global vieron surgir en el seno de las comisiones dos proyectos más para el banco único. Antonio Manero presentó un anteproyecto inspirado en aquel de 1920; y en oposición el diputado cooperativista Francisco Trejo elaboró su propio contraproyecto. Al final, la comisión dictaminadora del Congreso aprobó, junto con el dictamen expuesto, una iniciativa que presentaba al banco como una sociedad anónima con participación del capital privado.[26]

La fundación del banco único trascendió el ámbito interno de la vida nacional y se enredó con las accidentadas relaciones externas del país durante ese crítico arranque del periodo de reconstrucción. Las relaciones se presentaban en un cuadro complejo dentro del cual predominaban la deuda externa y el conflicto petrolero.

Al terminar la Revolución, en 1921, los acreedores internacionales de México se habían asociado en el llamado Comité Internacional de Banqueros. La finalidad era la de negociar con el gobierno mexicano la reanudación de los pagos sobre el adeudo exterior. Aunque en general los integrantes del comité compartían un interés común, que era el reinicio de los pagos, existían entre sus miembros diferencias de enfoque y ambición. Uno de los integrantes:

Sir William Wisseman, por ejemplo, estaba interesado en la fundación del banco único de emisión de México, tal y como estaba previsto en el artículo 28 de la Constitución del 17, pero aprovechando para ello la estructura ya existente de un banco privado en donde tenían fuertes intereses: el Banco Nacional de México. Proponía la reorganización del Banco Nacional con capital anglo-franco-méxico-norteamericano y un consejo de administración en donde los últimos tuviesen mayoría. En una entrevista... sostenida con él... Wisseman había llegado a formular una amenaza velada para el caso de que el gobierno se mantuviera firme en la idea de hacer depender al banco, mayoritariamente del Estado.[27]

Según los banqueros del comité, y quizás también para los “sonorenses en el poder”, la reanudación del servicio de la deuda sería el paso clave para el reconocimiento oficial del gobierno obregonista en Washington. Con ese fin, las autoridades mexicanas discurrieron un plan que recaudaría los fondos para cubrir las cuentas del comité. Los trabajos desembocaron en un novedoso impuesto que se aplicaría a las exportaciones de hidrocarburos. Con ello se afectaban, por un lado, los intereses de las compañías petroleras, pero en cambio se beneficiaba a los banqueros del Comité Internacional.

La reacción de los perjudicados no se hizo esperar; las influencias de los petroleros con el señor Harding, presidente de Estados Unidos, eran aún mayores que aquellas de los propios banqueros. La primera medida fue suspender los embarques de crudo y después se despidió a 20 mil empleados mexicanos que laboraban en esas empresas. También, no por casualidad, aparecieron frente a la costa de Tampico algunos buques de la marina norteamericana de guerra.[28]

El incidente ocasionó una verdadera crisis en los círculos de gobierno de México. Desde ese momento, los esfuerzos de las autoridades obregonistas se dirigen a solucionar el llamado conflicto petrolero. Lo anterior ocasionó que se “diera carpetazo” al asunto del banco único, y ello abrió un paréntesis de casi un año en los trabajos encaminados a la fundación del órgano central.

La cuestión no renace sino hasta finales de 1922, cuando el ministro de Hacienda, Adolfo de la Huerta, firma el tratado que reanudaba el servicio de la deuda externa. Ese acontecimiento reverdece de inmediato los esfuerzos relacionados con el banco único. En el Congreso de la Unión, Antonio Manero y otros diputados solicitan infructuosamente que se reinicie la discusión del dictamen global de junio de 1921. Pero De la Huerta, que dominaba la mayoría cooperatista en el seno de las cámaras, tenía planes personales para el asunto. El convenio De la Huerta-Lamont se había firmado bajo la palabra de que los propios banqueros del comité proporcionarían los fondos para el capital del banco.

De la Huerta llegó a considerar al convenio como un gran triunfo diplomático del cual necesariamente habría de provenir también la fundación del instituto. En abril de 1923 telegrafiaba a Obregón: “Según últimas noticias asunto del banco único es un hecho”; y sólo 22 días después se recibía en la Presidencia la siguiente misiva: “Sr. Cocharane de Morgan y Cía. manifestome hoy que señor Lamont habíale telegrafiado de París indicándole que gestiones fundar Banco de México progresaban favorablemente y pidiéndole ayuda a resolver algunos puntos relacionados con él aquí. No quiso ser más explícito”.[29]

Sin embargo, con el tiempo se fue haciendo evidente que los acreedores internacionales de México nunca habían tenido la consigna honesta de cumplir con ese pacto verbal.

Con la firma del tratado, don Adolfo entró en inmediata acción legislativa consiguiendo del Congreso la autorización que facultaba al Ejecutivo para establecer el banco único. Esta moción, que propició el surgimiento de otra iniciativa que planteaba al banco como una empresa “mixta”, tuvo al menos la dudosa virtud de eliminar la injerencia del Legislativo, influencia que tantos problemas había ocasionado en el pasado.[30]

Se cuenta que durante los últimos meses, poco antes de renunciar a la cartera de Hacienda, don Adolfo realizó los postreros esfuerzos para obtener el citado empréstito, pero que aquello, en resumen, desembocó en frustraciones. Este fracaso agudizó la pugna y el distanciamiento que existía desde algún tiempo atrás entre Obregón y De la Huerta, que cristalizó en la renuncia de este último y en su eventual levantamiento armado.[31]

El año de 1923 vio renacer el entusiasmo respecto del banco único. Aunados a la ofensiva de De la Huerta, surgieron del sector privado dos proyectos para la fundación del citado instituto. Uno de ellos, resultado de los desvelos de Agustín Legorreta —conspicuo financiero mexicano—, venía gestándose desde principios de 1923, gracias a las negociaciones emprendidas con un grupo de banqueros en París para conseguir los fondos requeridos.[32] Legorreta sometió su proyecto cuando De la Huerta estaba aún en Hacienda, pero don Adolfo, que tenía sus propios planes, rechazó el esquema porque, según él, los lineamientos discrepaban con la concepción de banca central que lentamente había ganado consenso en los altos círculos del gobierno.[33] Pero Legorreta no se arredró, y ya después de sofocada la revuelta delahuertista insistió con su proyecto ante Pani.

En el mismo periodo surge otro plan para la fundación del banco. Un banquero norteamericano de nombre John B. Glenn, que había sido gerente en México de la sucursal del Equitable Trust Co. (institución de crédito estadounidense), ofreció al gobierno obtener 15 millones de dólares para integrar el capital de la empresa. El proyecto de Glenn tampoco cristalizó, pero en algún momento se llegó a tener tanta confianza en el éxito de sus gestiones que incluso se avisó que el director del banco sería “otro banquero extranjero radicado en México” (Elías S.A. de Lima), además de que el propio Glenn formaría parte del Consejo de Administración.[34]

Regresar al principio