Tomo II: Consolidación y formación de la tormenta
I. Consolidación

6. El frente bancario

6.2 La reconstrucción bancaria

Apunta su promotor, que el programa hacendario del bienio 1932-1933 fue, en gran medida, una continuación —hechos los ajustes pertinentes del de 1924-1926. El primero de ellos contempló como objetivo principal la reorganización y el desarrollo del sistema bancario de la nación. Puntos salientes de ese plan fueron la Convención Bancaria de 1924 y la propia fundación del Banco de México al año siguiente. Siete años después la tarea de reconstrucción financiera difícilmente había avanzado un ápice. Según Pani, este proyecto, al igual que el de la reforma fiscal, se dejó “en punible abandono” y durmiendo el sueño de los justos desde el año de 1927.[1]

Llamado: había que reemprender la estructuración del organismo financiero nacional. Parte importante del plan era dotarlo de un eje o corazón, lo que significaba transformar definitivamente al Banco de México en instituto central. Mas ésta no fue la única tarea; otros objetivos de urgencia eran: 1) la promulgación de una legislación bancaria moderna y congruente con la realidad financiera presente y futura del país; 2) la fundación y promoción del número de instituciones bancarias que demandaban las fuerzas productivas de la República. Existían razones de peso tanto en el orden actual como futuro para reformular el encuadre legal que regulara el ámbito bancario. Se integró una comisión formada por Eduardo Suárez, Manuel Gómez Morin y Miguel Palacios Macedo para que redactara las nuevas leyes bancarias. Por inspiración de Palacios Macedo se decidió formular dos estatutos separados, uno que regulara las instituciones bancarias y el otro para las operaciones y títulos de crédito:[2] La Ley de Instituciones de Crédito de 1932 fue elaborada en su mayor parte por Gómez Morin y examinada por algunos banqueros importantes de la confianza de Pani, entre los que estuvo Agustín Legorreta. El Ordenamiento de Títulos y Operaciones de Crédito fue diseñado por la comisión referida y contó con la colaboración de Pablo Macedo, quien contribuyó con el capítulo sobre fideicomiso.[3]

La legislación sobre las instituciones contenía una reforma central; la modificación del esquema de especialización establecido por la ley respectiva de 1926. Ese ordenamiento señalaba únicamente seis posibles giros para las instituciones de crédito: 1) depósito y descuento; 2) refaccionario; 3) hipotecario; 4) fideicomiso; 5) ahorro, y 6) almacenes generales de depósito; diferenciación que históricamente había resultado meramente nominal, ya que en la práctica nunca se logró sostener especialización tan rigurosa. La exposición de motivos de la ley de 1932 acusaba elocuentemente que:

Por este desajuste fundamental entre la procedencia de los recursos bancarios y las formas de inversión se han establecido firmemente en nuestro medio prácticas bancarias extraordinariamente defectuosas que, ni ofrecen para el depositante, ni para los bancos, la debida seguridad... En realidad, la inmensa mayoría de las operaciones de crédito revestidas de la forma de descuentos o de préstamos mercantiles a 90 días son préstamos a largo plazo, que a menudo no responden siquiera a una inversión mercantil y que acaban por originar un estado de inseguridad bancaria y una final inmovilización considerable de los recursos de los bancos.[4]

La solución propuesta por la ley resultó marcadamente realista, suspendiendo toda clasificación con base en especialidades y permitiendo que cualquier banco realizara todas las operaciones, siempre y cuando se respetara la norma que vinculaba las operaciones activas y las pasivas en función de sus plazos y de su naturaleza.

La ley de instituciones de crédito contenía otras novedades de trascendencia. En el caso de los organismos de crédito no bancarios, hacía una discriminación en favor de aquellos típicos de un sistema financiero moderno y en detrimento de los considerados como anticuados. El ordenamiento contemplaba cinco tipos de organizaciones auxiliares de crédito y a ellas dedicaba una extensa regulación: almacenes generales de depósito, cámaras de compensación, bolsas de valores, sociedades financieras y uniones o asociaciones de crédito.[5] Empero, quizás más importante resultó la elaboración de nuevas normas de vigilancia y supervisión para el sistema bancario, lo que implicó modificar y ampliar el estatuto de la Comisión Nacional Bancaria. Con ese fin, la ley incorporó, como parte importante de su texto, todo un capítulo de nuevas disposiciones sobre la quiebra y liquidación de las empresas bancarias. La crisis económica y las quiebras bancarias dejaron una secuela de desastres entre el público y, de paso, pusieron de manifiesto “la inadaptación del sistema ordinario de quiebras” al caso especial de las empresas de crédito. Ello convenció a las autoridades de la necesidad de una nueva reglamentación en esta materia. En cuanto a la Comisión Nacional Bancaria, se alegó que ésta no tenía los poderes para cumplir eficientemente con sus funciones de regulación del sistema bancario. Según la nueva ley, este organismo debería ser capaz no sólo de diagnosticar el desastre próximo y los malos manejos de una casa bancaria, sino hasta de prevenir su eventual quiebra.[6]

Sin embargo, la gran innovación provino de la Ley de Títulos y Operacionales de Crédito. En ella se planteó una nueva doctrina que no sólo cambiaba la naturaleza jurídica de los títulos, sino que ampliaba extensamente sus horizontes económicos. Esta ley consagra, desde el punto de vista del derecho, la autonomía de los títulos de crédito, “nota esencial” por cuya virtud cada uno de los sucesivos tenedores tienen un derecho propio independiente de los tenedores anteriores.[7] Las implicaciones económicas de lo anterior eran enormes:

...el crédito no seguirá restringido sólo a los casos en que pueda existir una garantía material, ni será menester que a falta de ésta, deba ser extendido sobre la base de una mera responsabilidad personal corriéndose en ambos casos, los riesgos ciertos de inmovilizar los recursos bancarios, de sustraer de la circulación o del aprovechamiento útil los bienes que sirvan de garantía y de limitar el campo de acción del crédito. Las operaciones de crédito podrán ahora insertarse en el curso mismo del proceso de producción, cualquiera que sea su etapa, sin paralizarlo ni impedirlo y teniendo, como base esencial, la garantía viva consistente en el resultado de la producción, y no la garantía muerta de bienes inmovilizados y sustraídos por ello mismo del proceso productivo.[8]

En el pasado, el crédito en la República se había desarrollado “a costillas” de sólo dos operaciones: el descuento y el préstamo. La nueva ley para ensanchar tan pobre esquema daba amplia latitud a la difusión de otros títulos y operaciones, entre los que sobresalían los bonos de caja, los certificados de depósito y los bonos de prenda de los almacenes de depósito, los bonos y cédulas hipotecarias, y las obligaciones de las sociedades financieras. Todo lo anterior constituye un antecedente importante del control cualitativo del crédito en este país. Cabe citar de nueva cuenta la exposición de motivos de la ley discutida:

Así, por ejemplo, una preferencia para el redescuento de letras de cambio sobre el redescuento de bonos de prenda, mostrará una evidente tendencia de favorecimiento al desarrollo del crédito mercantil, es decir a la más rápida distribución de los productos y a la mayor acumulación de ellos en manos del comerciante, mientras que una preferencia por el redescuento de bonos de prenda, señalará una orientación de favor para el crédito de producción...[9]

El segundo escalón del plan era la transformación del Banco de México en órgano central. Esta metamorfosis tuvo varias facetas, algunas de las cuales, como su reorganización administrativa o la liquidación del portafolio comercial, ya fueron expuestas en otras partes del libro. Pero como dice Pani:

Saneada la cartera, había que librar al Banco de México. S.A., de posibles ocasiones de reincidencia. La derogación completa de los preceptos de su Ley Constitutiva que lo facultaban para operar directamente con el público, al impedir que tales ocasiones pudieran presentarse en lo futuro, despojó al banco de su papel absurdo de privilegiado competidor de los bancos privados...[10]

La importante medida debería complementarse con la membresía en el banco central de todos los bancos comerciales. Juzgando los legisladores que la cláusula de la asociación potestativa no tenía ya razón de ser, se decide que la suscripción de las instituciones bancarias sea desde ese momento de carácter compulsivo. Parece raro que esta disposición no se incorporara desde un principio en la reforma a la ley orgánica de abril de 1932 y que se aguardara hasta mayo de ese año para expedirse en un decreto reformatorio del estatuto anterior.[11] Quizás, en ello mediaron razones de índole política o jurídica. Hay que recordar que la nueva gestión hacendaria se inicia en un ambiente de anomia política, cuando el gobierno de Pascual Ortiz Rubio zozobraba irremisiblemente. En esas circunstancias, tal vez no se consideró oportuna la promulgación de una medida abiertamente obligatoria. No obstante, es también posible que se hubiera deseado coordinar el decreto de la asociación forzosa con la promulgación de la nueva Ley de Instituciones de Crédito que se expidió a un mes escaso del anterior precepto.

La Ley de Instituciones de Crédito puntualizó que, a partir de su promulgación, las empresas bancarias del país que recibieran depósitos a la vista o a plazo menor de 30 días tomarían el término de un mes para suscribir su membresía al Banco de México. Para el resto de las instituciones la asociación permanecía potestativa, pero la administración de Pani realizó múltiples esfuerzos para su suscripción al banco central.[12] Lo anterior explica el auge en la asociación observado ese año de 1932. Los informes del Banco de México registran para el ejercicio citado un incremento de 49 instituciones asociadas, llegando este rubro a un total de 62.[13] Lo anterior incide necesariamente en el monto del capital exhibido del Banco de México, ya que por ley las casas bancarias requieren, para asociarse, de acciones de la serie B “por una cantidad no menor del seis por ciento” de su capital y reservas.[14] En efecto, el total de las acciones en poder de las instituciones asociadas creció, de un valor de 5.4 millones de pesos en diciembre de 1931, a una cifra de 23.3 millones en febrero de 1933.[15]

El decreto que ordenó la asociación obligatoria contenía otras disposiciones que en su momento resultaron indispensables para asegurar la reorganización del sistema financiero de la nación. Éstas fueron las normas para la regulación de las instituciones bancarias extranjeras que operaban en México. El decreto afirmaba que las sucursales de bancos extranjeros sólo podrían realizar operaciones de depósito y descuento, y que, además, sus transacciones activas deberían ser ejecutadas con “personas e instituciones domiciliadas en la República o con negocios en ella”. El ordenamiento concluía con una serie de reglas sobre la forma en que los bancos foráneos constituirían y mantendrían su capital y sus depósitos.

Después de muchos años de operar desreguladas, las anteriores normas resultaron excesivamente estrechas y restrictivas para muchas instituciones. El Banco de Montreal, por ejemplo, que había operado con respetable éxito durante muchos años, decidió retirarse antes que someterse a la nueva reglamentación. De 1932 a 1934, el número de bancos extranjeros que actuaban en el país se redujo en un 50%, pasando de ser seis a sólo tres casas.[16]

El último eslabón para cerrar el círculo fue la consagración de una nueva actividad para el Banco de México: la función de cámara de compensaciones. Este atributo que había sido ignorado por la primera ley orgánica se incluyó por fin en la reforma del año 1932. La legislación apuntaba que dicho servicio sería administrado por el banco en la capital de la República y en todas aquellas ciudades donde éste tuviera sucursales. La Ley de Instituciones de Crédito que se promulgaría meses después cubría las lagunas dejadas por la carta del banco al permitir y regular la formación privada de cámaras de compensación en las plazas donde el banco central no tuviera sucursal. Las estadísticas señalan que, para 1940, ya existían en la República cinco cámaras de compensación privadas, mientras que en el año de 1932 sólo existía una de tales instituciones.[17]

Con la transformación del Banco de México en instituto central y con la actualización de la legislación bancaria, el terreno quedó finalmente abonado para el desenvolvimiento financiero del país. Las cifras de la Comisión Nacional Bancaria confirman ese desarrollo (véase cuadro 13). Tanto los créditos como los depósitos del sistema bancario global se dispararon exponencialmente. De 1932, por ejemplo, periodo de máxima recesión, hasta 1935, las obligaciones a la vista se incrementaron en más de 100%. En forma semejante al crecimiento del sector financiero evolucionaron las actividades relacionadas con la función de banquero de bancos del instituto central. El cuadro 14 asienta que el monto del redescuento se superó en más de tres cuartas partes en un lapso de tres años. Es probable que en este auge haya tenido influencia una disposición del mes de febrero de 1933 que ampliaba sensiblemente esa operación.[18] Dos fueron las innovaciones introducidas; en primer término se duplicó el plazo de vencimiento de los efectos susceptibles de redescuento. La legislación anterior prohibía el redescuento de documentos con vencimiento mayor de 90 días, mientras que en el nuevo ordenamiento el plazo se ampliaba a 180 días. Además, el precepto citado permitiría ahora el redescuento de créditos de habilitación o avío, siendo que, previamente, la única actividad que gozaba de esta operación era la de giro “genuinamente comercial”. Según Palacios Macedo, esa medida fue adoptada por Pani a propuesta suya y perseguía un fin doble; por un lado, promover y darle flexibilidad al redescuento y, por otro, lograr una mayor emisión de billetes.[19] Hay que recordar que en esa época, paralelamente a la reconstrucción bancaria, se estaba librando “la batalla de la emisión”. El billete requería de un mayor caudal de redescuento para su exclaustración y su mantenimiento en circulación requería de la estabilización del cambio. Resultaba imperativo grabar en la mente del público la idea de la convertibilidad fija y permanente del billete en divisas extranjeras y que, por lo tanto, era tan confiable como la misma especie metálica.[20]

Por último, el proyecto debía promover el crecimiento del sistema financiero, lo cual fue un llamado a la fundación de nuevos bancos. Desde el periodo callista se venía gestando la idea de organizar el sistema bancario en una composición mixta, con instituciones gubernamentales y privadas que operaran en un todo armónico. En este esquema las instituciones estatales serían orientadas al financiamiento de sectores especializados de la economía.[21] Hasta el año de 1931, el país contaba con sólo tres organizaciones crediticias de naturaleza pública —el Banco de México, el Banco de Crédito Agrícola y el Nacional Monte de Piedad. La Ley de Instituciones de Crédito de 1932 recupera por fin, en forma explícita, la estrategia anterior. En ella se define el carácter de la llamada “Institución Nacional de Crédito” y se regula su funcionamiento. Para estos organismos, a diferencia de los bancos privados, se conservaba la especialización institucional contemplada en la ley de 1926.[22]

La ley del Banco de México precisaba que en el caso de empresas financieras estatales, el banco podría suscribir en firme sus acciones hasta por el 10% del capital, pero siempre y cuando la operación fuera “aprobada por voto de siete consejeros por lo menos”.[23]

La historia nos muestra los frutos de esta iniciativa empresarial del ministro Pani. Entre 1933 y 1938 se funda anualmente al menos una de tales instituciones: Banco Nacional Urbano y de Obras Públicas (1933), Nacional Financiera, S.A. (1934), Banco Nacional de Crédito Ejidal (1935), Almacenes Nacionales de Depósito (1936), Banco Nacional de Comercio Exterior (1937), Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial (1937), Unión Nacional de Productores de Azúcar (1938).[24]

En muchas de estas fundaciones el Banco de México tuvo connotada intervención. Después de lo expuesto en “Reminiscencias comerciales” parece ocioso repetir el papel del banco central en el florecimiento de Azúcar, S.A., antecedente institucional de la Unión Nacional de Productores de Azúcar (UNPASA). En cuanto al Banco de Comercio Exterior, cabe apuntar que éste se crea con base en un proyecto elaborado por el de México que suscribe sus acciones por 1.3 millones de pesos, o sea un 24% del capital exhibido inicial, que fue de 5.4 millones (el capital social se fijó en 20 millones).[25] Siguiendo el lineamiento del precepto respectivo, el banco adquirió acciones de la mayoría de las instituciones nacionales fundadas en ese periodo. Del Banco Urbano y de Obras Públicas compró papel por un millón de pesos[26] y de la Asociación Hipotecaria Mexicana, organismo creado por el banco anterior, 20 mil; después de una larga deliberación jurídica en la que tomó parte activa Manuel Gómez Morin.[27] Para decidir la aportación a la Nacional Financiera, el consejo entró en sesión el 16 de mayo de 1934. Esta decisión generaba conflicto, ya que la Financiera, creada para fraccionar y vender los inmuebles de otros bancos a fin de dar mayor liquidez al sistema, debía recibir la aportación de sus accionistas precisamente en ese tipo de activo. Incluso el gobierno federal, que sería el accionista mayoritario, haría su pago de capital parte en bienes raíces y parte en efectivo.[28] El Banco de México contaba en su haber, por aquella época, con muchas adjudicaciones hipotecarias, pero en el momento de la fundación de la Financiera, la situación legal de muchos de esos bienes no estaba “a punto” para permitir la aportación pertinente. El banco en ese tiempo estaba en posibilidad jurídica de aportar propiedades raíces por un valor aproximado de entre 6 y 7 millones de pesos, de los cuales seguramente entregó sólo 2 millones, ya que el capital exhibido inicial de la Financiera en el año de 1934 era de 20.3 millones de pesos.[29]

El intenso programa hacendario también contemplaba la promoción de bancos privados. La ley orgánica del banco central incluía una operación para ese propósito: el préstamo y el descuento sobre el capital de nuevos bancos asociados “hasta por el cincuenta por ciento del valor de dichas acciones”.[30] El ingeniero Pani explicó esta disposición arguyendo:

...la imposibilidad, para todo gobierno, de suplir, integralmente o siquiera en magnitud sustancial, las fuertes deficiencias de las empresas que la organización de todos los países democráticos civilizados reserva a la iniciativa privada y considerando el importante influjo que el desarrollo de la industria bancaria podría ejercer en el apresuramiento de la solución del problema monetario y el adelanto económico de la nación...[31]

Podría no existir una relación de causa-efecto entre la medida anterior y el brote de fundaciones bancarias que se gestó en los años de 1932-1933; sin embargo, la concomitancia entre los dos fenómenos resulta notable. El Diario Oficial revela que en el transcurso de la administración hacendaria de Pani la secretaría del ramo extendió 50 concesiones para la operación de nuevos bancos u organizaciones de crédito auxiliares.[32] El Banco de México en su informe anual anunció que, todavía en 1934, se fundaron once bancos más, con lo cual la asociación, que en diciembre de 1932 había sido de 37 instituciones, se incrementó para fines del anterior ejercicio a 68.[33]

Durante el año de 1933, el de más alta temperatura en la fiebre de fundación, el banco extiende crédito para la formación de las siguientes instituciones privadas: Almacenes Generales de Yucatán, S.A.; Banco Refaccionario y Fideicomisario de Coahuila, S.A.; Banco Algodonero Refaccionario, S.A.; Banco de Sinaloa, S.A., y el Banco Platanero de la Huasteca Veracruzana.[34] La cuenta intitulada “Préstamos sobre acciones de nuevos bancos asociados”, apuntó para ese año de 1933 un saldo de 2.1 millones de pesos que, en el ejercicio siguiente, se redujo a sólo 1.8 millones.[35]

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