Tomo III: El gran reto regulatorio
I. Atracción fatal

 

1. Síntesis doctrinaria y nueva legislación

 

1.2 Debate: Gómez Morin y Palacios Macedo

La crítica a la legislación de 1941 no tardó en surgir cuando se conoció el pormenor de las leyes emanadas del matraz legislativo de Wiechers y Sacristán. La oposición más combativa provino de los principales ponentes de aquellas leyes que los nuevos ordenamientos derogarían: Manuel Gómez Morin y Miguel Palacios Macedo. La ley orgánica del banco de 1941, se ha dicho ya, derogaría a su estatuto precedente de 1936 y la nueva ley bancaria a su similar de 1932.

Las impugnaciones de Gómez Morin fueron dirigidas exclusivamente en contra de este último ordenamiento, mientras que las críticas de Palacios Macedo se orientaron en oposición del paquete legislativo completo que comprendía a las dos leyes citadas. La impugnación de Gómez Morin se materializó epistolarmente en unas misivas enviadas al presidente de la Asociación de Banqueros de esa época, que era el señor Adolfo Desentis. La razón para elegir dicho conducto estaba expresada un tanto crípticamente en el memorándum de Gómez Morin, y provenía de que “el poder público” le había brindado a esa asociación “la oportunidad de intervenir en el asunto”, a través de las juntas celebradas en el Banco de México, en donde el proyecto de ley bancaria había sido sometido a la consideración de los banqueros.

Gómez Morin iniciaba su crítica con aquella precisión quirúrgica que siempre le caracterizó:

El proyecto (de Ley Bancaria), a mi ver, adolece de graves deficiencias en cuanto a criterio rector general, en cuanto a conocimiento de la estructura económico-jurídica de nuestra sociedad y sus necesidades peculiares, en cuanto a conocimiento de la tradición del Derecho Bancario mexicano y de las prácticas de operación de nuestro país, en cuanto a la técnica legislativa y a la estructuración íntima de sus disposiciones, en cuanto a la liga y conexión de esas disposiciones con otros preceptos legales, en cuanto al sentido y alcance técnicos de las instituciones y de las operaciones que reglamentan o de las que consideradas en la ley actual, deja excluidas el proyecto nuevo.[23]

Desgraciadamente, en el conciso documento que se cita, Gómez Morin se vio impedido de incluir “la fundamentación detallada de cada una de las consideraciones” hechas en el párrafo anterior, y las cuales estaba dispuesto a “substanciar con todo detenimiento” en caso necesario; ocasión que nunca llegó a disfrutar.

Gómez Morin agregó a las consideraciones ya expuestas otro argumento de peso para que según su opinión se suspendiera la promulgación del comentado proyecto de ley bancaria: no existía razón alguna de fondo que justificara en esos momentos “un cambio completo del sistema legal de crédito”, mientras que, en contraste, había muchas y muy importantes razones que se oponían a esa reforma. Una revisión total de dicho encuadre jurídico sería sólo aconsejable en un momento de crisis bancaria y crediticia generalizada en el país, situación que ni remotamente se vislumbraba en esa época. Al contrario, “pocas veces en la historia de México” habían “sido más evidentes el equilibrio y la solvencia generales del sistema”.

Además, el advenimiento de una era de transición que ya se anunciaba hacía aconsejable la suspensión de cualquier reforma en espera del asentamiento de los acontecimientos históricos. Esto es, esperar a que terminase el periodo de guerra mundial entonces prevaleciente. Ello a fin de poder lograr en verdad, cuando fuera aconsejable, el aprovechamiento de una coyuntura permanente. El alegato remataba arguyendo que: “...pretender ahora una modificación total del sistema, es gravemente peligroso e inconveniente. Lo es, desde luego, como lo son siempre todos los actos innecesarios, arbitrarios y caprichosos”.[24]

Lo anterior, en el plano general. En un nivel concreto de argumentación, las críticas de Gómez Morin se orientaron en impugnación de la reglamentación que se planteaba en la nueva ley de las instituciones financieras y de sus operaciones. Aunque la ley bancaria de 1932 estaba estructurada en función de las operaciones de crédito, y no de las instituciones, sus normas planteaban una clasificación de estas últimas que, al menos nominalmente, coincidía con la propuesta por su ordenamiento similar de 1941. Éste consideraba como “instituciones de inversión” a las siguientes: sociedades financieras, sociedades de crédito hipotecario, sociedades de capitalización e instituciones fiduciarias. Según Gómez Morin, la nueva clasificación quitaba la tipicidad y especificidad que la ley de 1932 había dado a las instituciones de inversión y hacía de su definición un asunto confuso y nebuloso. La ley de 1932 había planteado con todo rigor el criterio a seguir para clasificar a las instituciones de crédito, “el del origen de los fondos ajenos que las instituciones pueden invertir”:

No se ve una clara razón de ese cambio, especialmente cuando al hacerlo ni se simplifica de modo considerable el cuadro de instituciones, ni, menos aún, se enriquece ese cuadro. Podría haber sido simplificado estableciéndose una distinción entre las instituciones que reciben fondos del público a virtud de contrato personal directo, como al depósito en sus diversas formas, y las que reciben esos fondos a virtud de colocación de valores. Podría haberse enriquecido el cuadro actual de Instituciones, especificando y diferenciando más aún ese cuadro con plena separación, por ejemplo, de los depósitos a la vista y de todos los demás depósitos, y con la prohibición de acumular en una misma Institución concesiones para dos o más formas pasivas de operación de crédito. Podría haberse hecho un cambio de criterio clasificando abiertamente a las Instituciones por sus operaciones activas, en Instituciones comerciales o de crédito activo a plazo corto, en instituciones de crédito intermedio y en instituciones a plazo largo, subdividiendo estas categorías para conservar la especificación de instituciones como las hipotecarias y como las de capitalización, y todavía agregando la categoría complementaria de Instituciones de Fideicomiso. Nada de eso se hizo.[25]

La argumentación de Miguel Palacios Macedo difiere sensiblemente de aquella formulada por Gómez Morin. Esto no sólo porque eventualmente puede ser colocada en tela de duda la autoría de los documentos que la contienen, sino porque la cobertura de la discusión y la extensión de la misma resultan mucho más amplias.[26] Mientras Gómez Morin enfocó sus baterías exclusivamente en contra del proyecto de ley bancaria, Palacios Macedo incluyó en su crítica a los dos proyectos que estaban por promulgarse, tanto el del ordenamiento anterior como el referido a la ley orgánica del Banco de México.

El texto de Palacios Macedo es, hasta cierto punto, evocador de las polémicas de 1937-1938 en donde se enfrentaron, como se recordará, dos posiciones doctrinales antagónicas. Por un lado, la concepción ortodoxa de la política económica que hacía hincapié en la validez inmutable de los postulados de la ciencia económica: no son “los principios los que deben adaptarse a las realidades concretas sino las realidades concretas a los principios”.[27] Por el contrario, en la nueva legislación que estaba por expedirse se manifestaba el espíritu ecléctico, empírico y flexible que había tipificado a la posición doctrinal triunfante; al “sano pragmatismo que ha guiado a la política mexicana de los últimos años”, según lo expresara Carrillo Flores en 1974.[28]

No es este el lugar para reproducir in toto la argumentación de Palacios Macedo, que se incluye en un largo ensayo de 71 páginas, y en el que se manifiesta no sólo un polemista brillante y un gran conocedor de los economistas que pudiéramos llamar prekeynesianos —Cassel, Wicksell, Bendixen, Hawtrey, Von Mises, Sayers, etc.—, sino sobre todo del Keynes del Treatise on Money, libro del cual emanó en una evolución la Teoría general del año de 1936.[29] El texto a continuación es un esfuerzo de síntesis sobre los alegatos de Palacios Macedo en contra de la legislación bancaria de 1941.

El punto medular de la disertación descansaba en el carácter supuestamente inflacionario que las iniciativas, en especial la referida a la ley del Banco de México, parecían contener.

Contra lo que se asegura en su Exposición de Motivos, el Ordenamiento propuesto “deja de contener aquellas precauciones que son fundamentales al sistema de un Banco Central, y de acotar con claridad de términos el campo del mercado de dinero”. La verdadera finalidad de la reforma es esa y sólo esa: destruir la armazón de precauciones establecida en la Ley actual, a manera de dique puesto para impedir que la actividad concreta del Banco se desvíe de su objeto principal, que es hacer que el país tenga una moneda sana y un sólido sistema bancario. No es otra la significación real del anuncio que se hace en la Exposición de Motivos de que en la nueva Ley Orgánica “se ha prescindido de la regulación excesiva sobre los diferentes modos en que el Banco de México puede operar en el terreno propio de su competencia, que eran las características de la Ley que se reforma”.

Por ello, concluía Palacios Macedo, “el camino así trazado a la actividad del Banco de México” sólo podrá conducir “a un desastre nacional, porque no es capaz de engendrar sino la inflación más desenfrenada”.[30]

En opinión del polemista, una de las motivaciones “inconfesadas” de los nuevos ordenamientos, era la de legalizar las prácticas “viciosas”, fuera de la ley, que tanto el Banco de México como los banqueros privados habían venido realizando de tiempo atrás. Respecto a las razones invocadas por los autores de los proyectos, se apuntaba que éstas eran del todo “imaginarias por no decir falsas” y que la “única novedad digna de mención” que las iniciativas contenían provenía de que en ellas se erigía “en norma y se presentaba como paradigma de perfección técnica”, lo que la legislación de 1932 y de 1936 tenía “por corruptela o abuso inaceptables”. El autor del memorándum dudaba de la eficacia potencial atribuida a la ley orgánica en proyecto, ya que no era la primera vez que se reformaba la ley vigente del banco “con la mira de facilitar la obediencia de sus disposiciones...”, “...y el resultado de las reformas anteriores fue nulo, al extremo de hacerse necesarias otras reformas para legalizar nuevas violaciones”.[31]

Según el memorándum, la consecuencia del carácter inflacionario de la nueva legislación sería la congelación paulatina y continua de los activos bancarios y, por ende, la iliquidez definitiva de las instituciones de depósito. Se argumentaba para ello que los proyectos extendían peligrosamente los plazos de los documentos y créditos con los cuales podrían operar tanto el banco central como los bancos comerciales. El término máximo de vencimiento que las leyes de 1932 y 1936 marcaban “para los créditos concedidos y los documentos mercantiles descontados o adquiridos por el Banco de México y los Bancos Comerciales”, en contrapartida de los depósitos a la vista o de la emisión de billetes, era de 270 días, mientras que los proyectos aludidos ampliaban hasta un año “dicho plazo máximo”.

Mas no sólo eso, las iniciativas relajaban las normas referentes a la renovación de créditos y documentos. La ley bancaria de 1932, atendiendo a la historia crediticia de México que subrayaba “el hábito inveterado” de los banqueros de conceder cuanta renovación o prórroga solicitara el cliente, prohibía terminantemente tales procedimientos, mientras que la iniciativa de ley discutida admitía “sin ambages la renovación por más de una vez de las operaciones efectuadas por los Bancos de Depósito” y aún de aquéllas que se celebraban a plazo de un año. Criterio semejante se incorporaba en el proyecto de ley para el Banco de México. La ley orgánica de 1936 sólo autorizaba “la renovación o prórroga” de los créditos “en casos excepcionales, por una sola vez” y con aprobación del Consejo de Administración, requiriéndose el voto favorable de al menos siete de los consejeros.[32] Por todo lo anterior, Palacios Macedo se permitía rematar con la siguiente conclusión:

Y si el objeto de los Proyectos de Ley que comentamos es, como se asegura en sus Exposiciones de Motivos, hacer del Banco de México un “regulador eficaz” de “las condiciones generales de la circulación y del crédito”, o “del volumen de la expansión crediticia”, deben ser modificados de manera que sólo quepan negocios líquidos y sanos en las carteras bancarias, comenzando por la del Instituto Emisor, pues sólo así se encontrará éste capacitado para cumplir sus tareas esenciales, tomando en consideración las circunstancias en que su actividad se desarrolla. De no hacerse esto, habrá que confesar que la reforma legislativa en proyecto tiene otras finalidades, y mayor trascendencia de la que se señala en las Exposiciones de Motivos aludidas; que el Estado abdica de la potestad que hasta ahora había reclamado y ejercido constantemente en la materia, renunciando de hecho, en beneficio de los administradores y accionistas de los Bancos de Depósito, a regular y vigilar de manera efectiva las operaciones de éstos, con mengua de la autoridad del Banco Central, de la estabilidad del sistema bancario y del valor de la moneda.[33]

Las exposiciones de motivos de las nuevas leyes insistían en que uno de los objetivos de esos ordenamientos era el de “distinguir a la banca propiamente dicha, o de depósito, de las sociedades o instituciones de inversión” y deslindar con toda claridad el campo del mercado de dinero de aquel pertinente al mercado de capitales, aseveración que Palacios Macedo refutaba con energía. La nueva ley bancaria, en lugar de separar el ámbito del mercado de dinero de aquel del mercado de capitales, lo confundía al permitir que las instituciones características de cada uno de esos campos realizaran operaciones pertenecientes al opuesto. En ese orden de ideas, los bancos comerciales podrían “recoger el dinero de ahorro mediante la emisión de Bonos de Caja y conceder crédito” de largo plazo, mientras que todas las instituciones de inversión contempladas por la ley tendrían la facultad para efectuar operaciones propias de los bancos de depósito.[34]

Después de afirmar que las nuevas leyes no acotaban con precisión el territorio del mercado dinerario, el ensayo transitaba al análisis del mercado de capitales. Es en este aspecto en donde la disertación de Palacios Macedo se vuelve más crítica:

Tampoco han comprendido bien los autores de aquellos proyectos, la posición peculiarísima que el Banco Central ocupa con relación al mercado financiero o de capitales. Aplicando a contrapelo las teorías de Keynes —el escritor que con más víctimas cuenta entre los economistas aficionados— tales personas pretenden atribuir al Banco de México el control del mercado de inversiones a largo plazo, a través de las llamadas operaciones de compra y venta de valores en el mercado abierto. Las personas aludidas ignoran o han querido olvidar muchas cosas acerca del objeto y la técnica de estas operaciones. Haciendo una caricatura de las ideas de Keynes, convierten dichos negocios en instrumento independiente de una intervención directa y cotidiana del Banco de México en la Bolsa de Valores, cuando conforme al pensamiento de ese autor, la acción normal del Banco Central sobre el mercado financiero o de capitales ha de responder siempre a un propósito preciso, y ejercerse sólo en la medida en que lo requiera el logro de éste. Tal propósito consiste en mantener la estabilidad del nivel general de los precios, o sea el poder adquisitivo del dinero, mediante el equilibrio del ahorro y el valor de la capitalización.[35]

De ahí Palacios Macedo lleva su reflexión a la antigua polémica sostenida en Inglaterra entre “banqueros y herejes monetarios” y que Keynes inmortalizara en su ya citado libro Treatise on Money. El objetivo: atraer a ambas facciones a “la buena causa de la estabilización de la moneda”.

El “ejército de herejes y maniáticos, cuyo número y entusiasmo son extraordinarios” estaba formado por aquellos “reformadores monetarios” que suponen que los bancos “pueden suministrar sin límite todo el crédito que necesite la industria y el comercio sin costo real para ninguno”. En el bando contrario, los conservadores banqueros argüían que los coeficientes tradicionales entre el crédito y las reservas de caja de los bancos debían ser respetados a toda costa y que sólo era posible extender los préstamos hasta alcanzar dichos límites:

Y a modo de recapitulación, Keynes resume como sigue los términos de su controversia con “herejes” y “banqueros”: “Los Bancos fijan la cantidad que prestarán, según lo que importen sus reservas (práctica que, naturalmente —hay que reconocerlo— les es impuesta por los sistemas monetarios en vigor). En cambio, los herejes querrían que la fijaran de acuerdo con la suma de los factores de la producción disponibles a los que puede darse empleo. Pero ni los unos ni los otros hablan de fijarla con relación al equilibrio de la capitalización y el ahorro, que sin embargo es el único medio de mantener la estabilidad de los precios.[36]

Keynes era un convencido de que “herejes y banqueros” eran enemigos irreconciliables, pero había llegado a la conclusión de que si se refutara a unos y a otros podría buscarse una “reconciliación en un terreno de común entendimiento”. Esta moción

...seguramente se justificaba en Inglaterra, donde los “herejes” y “banqueros” deben ser auténticos; pero resulta por demás cómica en México, ahora que están por dictarse medidas de reforma con las que comulgan por igual “herejes” y “banqueros”. Es el único camino de “reconciliación” que Keynes no había previsto: que los “banqueros” se volvieran “herejes”: y los “herejes” se metieran a “banqueros”.

Y más adelante se agregaba:

Si hemos de atenernos al parecer del citado autor —insospechable y decisivo, por las razones expuestas— y nos servimos de su feliz terminología, debemos concluir que en los Proyectos de ley a discusión se trata de hermanar cosas que Keynes considera opuestas y difícilmente compatibles, a saber: los desvaríos inflacionistas del “hereje” y la miopía rutinaria del “banquero”; lo cual confirma nuestra aseveración de que tales proyectos son obra de “herejes” fantaseadores que quieren pasar por “banqueros”, hecha con el concurso activo y el aplauso de algunos “banqueros herejes”.[37]

La razón invocada por Palacios Macedo para el anterior razonamiento partía de la aparente falta de decisión en la elaboración de las normas que incorporaban las leyes criticadas. Según la exposición de motivos de la nueva ley bancaria, la reglamentación del ordenamiento se había construido siguiendo tres principios que cualquier “banquero intransigente” (definido en el sentido de Keynes) aprobaría sin discusión. El primero de ellos señalaba la voluntad de “trazar el plan de las Instituciones de Crédito sobre la base de distinguir” a la banca de depósito de la banca de inversión. El segundo consistía en la fijación de un límite máximo de 2% “del pasivo exigible para las inversiones en títulos y valores”, debiendo tener estos ciertas características de calidad y “ser activos de fácil liquidación”. Tercero, “un porcentaje mínimo del 30 por ciento del total del balance” como reservas de caja, a integrarse por “el crédito del banco central, esto es, monedas circulantes y saldos” a la vista en el propio banco central, y las inversiones que provienen “de compraventa de mercancías efectivamente realizadas y a plazo no superior de noventa días”.

Sin embargo, la ley no se decidía “a afirmar rotundamente ninguno de los tres principios enunciados”, sino que intentaba “mitigarlos” para hacer más flexible su cumplimiento. Así, según el memorialista, esa mitigación constituía precisamente la oportunidad de los legisladores para incorporar en la ley aludida todas las operaciones inflacionarias avaladas por los “herejes”.

Es obvio que tras de cada una de las “reformas” citadas está la idea que Keynes señala como elemento común y distintivo de todas las “herejías” monetarias, a saber la suposición de que los bancos pueden de un modo u otro suministrar todos los recursos reales que razonablemente necesiten la industria y el comercio [...] Por esto y no por el deseo de “mitigarlos” en cierto modo para hacer más flexible su aplicación, es que los autores no se han decidido a afirmar rotundamente ninguno de los tres principios enunciados [...] Además es fácil ver que en el Proyecto de nueva Ley General de Instituciones de Crédito no se ha procurado mitigarlos..., sino torcerlos e infringirlos posponiéndolos al propósito real de la “reforma” que ya arriba pusimos en claro.[38]


[23] Manuel Gómez Morin a Adolfo Desentis, 24 de enero de 1941, en Heliodoro Dueñes, Los bancos y la Revolución, México, Ed. Cultura, 1945, pp. 251-252.

[24] Martínez Ostos, op. cit. p. 253.

[25] Ibid., pp. 259-260.

[26] Antonio Armendáriz y Raúl Valdés Villarreal, Observaciones de la Barra Mexicana a la reforma bancaria: Por qué es inconveniente y peligrosa la nueva legislación, Jus, núms. 33 y 34, pp. 223-255 y 403-443. Aunque el anterior memorándum fuera publicado por Armendáriz y Valdés Villarreal, generalmente su autoría se atribuye a Miguel Palacios Macedo, tal como él mismo nos lo manifestó en diversas entrevistas efectuadas entre enero y agosto de 1980. Nosotros, que hemos estudiado concienzudamente sus diversas obras, distinguimos en el anterior memorándum tanto su estilo literario como su forma de argumentación y presentación formal del trabajo. Véase para ello la “Exposición de motivos de la Ley Orgánica del Banco de México”, agosto de 1936, y los artículos siguientes: Miguel Palacios Macedo, “Dos documentos de política hacendaria”, Problemas Agrícolas e Industriales de México, vol. V, núm. 1, enero-marzo de 1953, y Miguel Palacios Macedo, “Dos documentos de política hacendaria mexicana”, Revista del Instituto Tecnológico Autónomo de México, núm. 7, verano de 1975, pp. 8-29.

[27] Armendáriz y Valdés Villarreal, Observaciones de la Barra..., op. cit., párr. 11, p. 238.

[28] Carrillo Flores, “Acontecimientos sobresalientes...”, op. cit., p. 40.

[29] John M. Keynes, A Treatise on Money, Londres, Mac Millan, 1930.

[30] Armendáriz y Valdés Villarreal, Observaciones de la Barra..., op. cit., párr. 6, p. 227.

[31] Ibid., párrs. 3 y 5, pp. 224, 226-227.

[32] Ibid., párrs. 13-15, pp. 239-243.

[33] Ibid., párr. 15, pp. 243-243.

[34] Ibid., párrs. 35-39, pp. 428-441.

[35] Ibid., párr. 18, pp. 247-248.

[36] Ibid., párr. 31, p. 423.

[37] Ibid., párrs. 29 y 32, pp. 416 y 423.

[38] Ibid., párr. 34, pp. 427 y 428.

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