Tomo VII: Los fundamentos de una política exitosa
II. ¿Cuándo empezó el Desarrollo Estabilizador?

 

5. La visión del Fondo Monetario Internacional

 

En la sesión extraordinaria del Directorio Ejecutivo del Fondo Internacional que se celebró el 11 de abril de 1954, el director ejecutivo F.A. Sauthard manifestó su sorpresa por la premura y sentido de urgencia con la que se había convocado esa reunión para analizar una propuesta de México para modificar su tipo de cambio y solicitar un apoyo stand by por parte del organismo. Mientras que en el orden diplomático el representante de México, Raúl Martínez Ostos, asumió al menos parcialmente la responsabilidad “por las presiones que se habían puesto sobre el personal del organismo para que la propuesta se pudiera presentar a la consideración del Directorio Ejecutivo tan pronto como fuera posible”, la razón para la urgencia había sido la aceleración de las fugas de capital que había sufrido el peso mexicano durante las semanas recientes. Así, el motivo de fondo para solicitar la modificación de la paridad de 8.60 pesos por dólar había sido la tendencia al desequilibrio que se había advertido en la cuenta corriente de la balanza de pagos del país. La importancia de esas deliberaciones es que del intercambio entre los representantes de México y los integrantes del Directorio Ejecutivo emanó un programa económico para el país que haría posible simultáneamente “el mantenimiento de una política de desarrollo y anticíclica moderada, en un contexto de equilibrio financiero y balance externo”.[1]

La misión de los representantes de México en aquella reunión, Raúl Martínez Ostos y Ernesto Fernández Hurtado, era oficial y también muy posiblemente cuidadosamente preparada. Respecto a lo primero, Martínez Ostos expresó durante los inicios de la sesión que contaba con “la autorización del Ministro de Finanzas y del Banco de México para presentar los puntos de vista del Gobierno Mexicano”. Dicho lo anterior, ese representante agregó que “el gobierno estaba consciente de las implicaciones”, tanto en México como en el exterior, de una “medida tan drástica” como la modificación del tipo de cambio, y a continuación reiteró la intención de que no volvieran a suscitarse en el caso del peso mexicano episodios de esa naturaleza. Anticipadamente a una posible propuesta de los integrantes del Directorio Ejecutivo para que México adoptara medidas de naturaleza autoritaria como la aplicación de un sistema de control de cambios o controles administrativos a los depósitos en el sistema financiero, Martínez Ostos afirmó que “razones políticas, sociales y económicas hacían desaconsejable la aplicación de medidas correctivas que tendieran a desincentivar la inversión privada y reducir la ya debilitada demanda para la producción local”. Un entorno fortalecido con un nuevo tipo de cambio debía “ofrecer nuevos incentivos a la inversión del sector privado a la vez de relevar al Gobierno de parte de la carga de mantener cierto nivel de actividad económica”.

En esas y en otras intervenciones subsecuentes Martínez Ostos y Fernández Hurtado confirmaron la importancia que las autoridades mexicanas asignaban a los agentes económicos, no únicamente en cuanto a la paridad de la moneda local y a la fijeza de su relación con las monedas externas sino en cuanto al papel que les correspondía en el impulso al desarrollo económico. Para que ese impulso se conservara permanentemente, sería indispensable que el nuevo tipo de cambio quedara reforzado con las protecciones indispensables. Entre esas protecciones se incluía elevar los ingresos del gobierno en un contexto de crecimiento general de la actividad económica, “en un grado que permitiera equilibrar las cuentas presupuestales del gobierno con un ritmo de expansión razonable de la inversión y el gasto público”. Una de las finalidades que se buscaban con la aplicación de un impuesto adicional a las exportaciones a consecuencia de la devaluación, sería la de “obtener los recursos necesarios para financiar el nivel corriente de la inversión y del gasto público sin resultados inflacionarios…” En suma, el nuevo tipo de cambio respondía a la finalidad de “estimular la inversión privada y contener a las importaciones al nivel de los ingresos de divisas…”.

La finalidad última de la estrategia económica que se buscaba determinar no sería la estabilidad del tipo de cambio, ni tampoco la estabilidad financiera interna o el equilibrio externo, sino impulsar el desarrollo económico del país. Así, el balance fiscal, la fijeza del tipo de cambio en un contexto de libertad de transacciones con divisas y una política monetaria prudente debían verse fundamentalmente como medidas para lograr un ritmo de progreso económico adecuado. Esa conclusión se deduce con claridad de las propuestas presentadas por los enviados mexicanos a la consideración del Directorio Ejecutivo del fmi. La cita completa es obligada.

El Gobierno [de México] está bien consciente de que una devaluación desata fuerzas expansionistas, pero intenta mantener esas fuerzas bajo control. Es firme la intención del Gobierno de aprovechar los efectos estimulantes de la devaluación sobre el empleo y la producción interna a la vez de procurar políticas fiscal y monetaria coherentes a fin de mantener esos efectos estimulantes y orientarlos en favor del desarrollo del país… El Gobierno está bien consciente de que la devaluación es un alto precio a pagar por la consecución del desarrollo económico e intentará proseguir con sus vigorosos esfuerzos para mejorar el sistema fiscal y elevar la eficiencia de la inversión pública y del gasto corriente a fin de que México no tenga que volver a recurrir a una medida tan dolorosa.

Tanto la solicitud de modificación de la paridad y de un crédito stand by como la propuesta de adecuar la política económica a la aspiración de nunca más tener que volver a devaluar fueron recibidas con escepticismo por algunos integrantes del Directorio Ejecutivo del fondo. En lo relativo a la naturaleza de la política económica que México había seguido desde el final de la Segunda Guerra Mundial y aun en periodos previos, puso la pica en Flandes el director ejecutivo P.S.N. Prasad. Haciendo uso de la palabra, insistió en su creencia de que las dificultades cambiarias y de balanza de pagos “eran la consecuencia directa de las políticas que las autoridades de México habían aplicado durante varios años”. Mediante la cita de minutas previas de ese órgano, constató la opinión del gobierno de México en cuanto a que era deseable recurrir “para fines de desarrollo económico al financiamiento de déficit aún con el costo implícito de inflación abierta y de inestabilidad monetaria”. Si la aplicación de esas políticas iba a mantenerse, “subsistirían las presiones inflacionarias y en esa situación sería difícil conservar la estabilidad del tipo de cambio sin recurrir a medidas coercitivas de tipo fiscal o a controles de carácter financiero”.

El programa de política económica que Martínez Ostos y Fernández Hurtado estaban proponiendo no se compadecía claramente con la visión que enunciaba Prasad y que había sido sostenida por administraciones anteriores. En la propuesta de política incorporada en las exposiciones de los enviados mexicanos figuraba como precondición fundamental la prudencia fiscal. En ese orden de ideas, la fijeza del tipo de cambio se requeriría por motivos de estabilidad, la libertad de cambios para afianzar la confianza de los agentes económicos y la contención monetaria para retener en el país un ahorro elevado con el cual financiar la inversión.

Por razones de viabilidad, no resultaba aplicable a México ni un esquema de flotación cambiaria ni los controles de capitales y financieros que el director ejecutivo Prasad había sugerido como posibles opciones para México. En su opinión, se ofrecían a los conductores de la política económica dos soluciones cambiarias idóneas para los países que colindaban con Estados Unidos, frente a la amenaza de tener que hacer frente a flujos de capital masivos. Un sistema de tipo de cambio flotante era una de esas opciones y la otra residía en implantar controles financieros y de cambios. Prasad se preguntaba por qué México no había considerado la posibilidad de adoptar esquemas más enérgicos de control de importaciones y de cambios. A ambas propuestas hizo frente Martínez Ostos logrando que prevaleciera el punto de vista mexicano.

Ese representante explicó al Directorio Ejecutivo que las autoridades mexicanas habían sopesado cuidadosamente la posibilidad de adoptar un esquema de control de cambios arribando a la conclusión de que no resultaría efectivo por varias razones: la diversificación de sus exportaciones, la dificultad de reducir las importaciones sin daño al aparato productivo, la importancia del turismo como fuente de divisas y la larga frontera del país con los Estados Unidos. En el orden práctico, el país carecía de experiencia en la instrumentación de esos controles. Las autoridades también habían considerado la posibilidad de recurrir a la flotación cambiaria con resultados negativos. Se argumentó al respecto que la flotación no despertaría en los empresarios confianza suficiente para que aumentase la inversión privada, además de que con ese esquema posiblemente sería muy difícil acumular reservas para que se situaran en un nivel deseable. Un nivel favorable de la reserva internacional era indispensable para el mantenimiento del tipo de cambio. Si a Canadá le había resultado de utilidad un régimen de flotación cambiaria había sido por los problemas que le causaban los ingresos masivos de capital. Las dificultades cambiarias de México no tenían ese origen y los problemas se habían presentado de preferencia por los flujos de salida.

Asimismo, los representantes mexicanos argumentaron con éxito que un ajuste del tipo de cambio de hasta 30% era indispensable porque se necesitaba una corrección de tipo estructural. La tendencia visible desde principios de la década había sido tanto a que las exportaciones se desaceleraran como a que aumentase el ritmo de crecimiento de las importaciones. Por su parte, el crédito stand by era necesario por dos razones. En primer lugar, las reservas internacionales de México se encontraban muy mermadas a causa de los problemas de balanza comercial que se habían padecido y también por la amenaza de las fugas de capital. Las autoridades mexicanas consideraban altamente conveniente contar con “una reserva de segunda línea que le diera fortaleza a la posición cambiaria” del peso mexicano. El stand by era también importante para las autoridades por su convicción de mantener irrestricta la convertibilidad cambiaria y también como elemento psicológico de gran valor para los difíciles meses que se avecinaban después de la devaluación. Este último argumento fue apoyado por el director ejecutivo, Saad, al afirmar que en lo personal “siempre había entendido que la razón principal para un crédito stand by residía en la ayuda psicológica que podía brindarle al país miembro”.

Pero estas importantes consideraciones, principalmente alrededor del stand by y de la reserva monetaria, eran de coyuntura o de corto plazo. Muy posiblemente el Directorio Ejecutivo del fondo no habría ofrecido su apoyo a la doble solicitud mexicana de no haber vislumbrado “programas positivos” para el mantenimiento de la convertibilidad. Las autoridades del organismo probablemente habrían estado menos dispuestas a considerar la solicitud mexicana si hubieran advertido en el gobierno de México “la tentación de recurrir al financiamiento de déficit con la finalidad de mantener en un mínimo a la actividad económica”. En esas circunstancias, fuera el que fuere el régimen cambiario que se adoptara las inercias alcistas llevarían “a una devaluación todavía más intensa o a una pérdida continua de reservas”. En última instancia, ése fue el resorte que llevó a que el Directorio Ejecutivo aprobara la solicitud de México: que estaba respaldada por un programa conducente al mantenimiento del tipo de cambio, de la convertibilidad y de un proceso de desarrollo viable. Fue con esa visión que finalmente el influyente director ejecutivo Southard (representante de Estados Unidos) decidió brindar su apoyo a la propuesta de México: “…en vista de las seguridades ofrecidas por el país miembro, de que procurará la aplicación de políticas fiscal y monetaria sólidas, desplegará todos los esfuerzos para conservar el equilibrio fiscal y el balance en las cuentas externas de México a la vez de estimular el empleo y la producción interna en una dirección que promueva el desarrollo de la economía mexicana”.

Como una exigencia derivada del acuerdo stand by, a principios de 1955 llegó a México una misión del Fondo Monetario Internacional con la encomienda de hacer una revisión de la economía mexicana y evaluar sus perspectivas de recuperación durante los años siguientes. Esa misión se volvió célebre en los anales del organismo por dos razones importantes. Por un lado, porque estuvo integrada por los economistas más sobresalientes del Fondo Monetario Internacional en esa época y que de los trabajos por ellos desarrollados emanó un importante documento que posteriormente se convirtió en consulta obligada para todos los especialistas interesados en el tema de la política económica de México. Así, de la pluma de J.J. Polak, que fue el jefe de aquella misión que viajó a México, y de Richard Goode, Walter Robichek, C. Finch y T. Sweney emanó el documento “Política financiera y desarrollo económico de México”, del año 1955. En términos internos del organismo, se trató simplemente de uno más de los reportes de trabajo de una misión del Fondo Monetario Internacional.

Según Francisco Suárez Dávila, otra de las facetas notables de la estrategia a que se comprometió México con el fmi a partir del stand by de 1954, fue que por primera vez se incluyó en un programa de ajuste del fondo una fórmula que se convertiría en un antecedente histórico de importancia, el llamado “enfoque monetario de la balanza de pagos”. Según ese autor, el economista mexicano Ernesto Fernández Hurtado ejerció una gran influencia para la adopción de dicha fórmula, como resultado del contacto cercano que siempre tuvo con los técnicos del fondo. La regla práctica que se derivó de la aplicación de ese enfoque fue que la oferta monetaria debería expandirse al mismo ritmo que el producto interno (pib) más la inflación objetivo. Apegándose a este principio se lograría satisfacer sin restricciones ni excesos la demanda interna de medios de pago y por esa vía contribuir a la estabilidad de precios y al mantenimiento del tipo de cambio fijo. O en palabras de Suárez Dávila, “una mayor expansión nutriría el aumento de precios y/o una mayor demanda de importaciones además de la absorción interna de exportaciones potenciales, lo cual nulificaría eventualmente los efectos de la devaluación y se alteraría el equilibrio interno y externo”.[2]

No se conoce con exactitud el tiempo que permaneció en México la misión del fondo que encabezó el economista Polak, aunque es indudable que realizó un trabajo de gran calidad técnica que se materializó en un documento de más de 100 páginas. La cobertura de temas fue prácticamente total. En particular, en el capítulo intitulado “El marco de referencia para la política financiera en México” se presenta un análisis bastante pormenorizado del sector real de la economía, con una exploración profunda sobre los factores causales del sobresaliente desarrollo económico conseguido desde el año 1939. La relevancia principal de ese documento es que contiene el pormenor de la estrategia económica que el Fondo Monetario sugería para México y que parecía coincidir con fidelidad con lo que tenían en mente en materia de política económica las más altas autoridades del país. Los pilares fundamentales para ese programa de política se encontraban en los capítulos intitulados “El tipo de cambio y el nivel de los precios”, “Política monetaria”, “Finanzas del gobierno” y “Prevención de las fugas de capital”.

Si se trataba del programa de política económica que el fondo proponía para México habría que empezar por los objetivos generales de la estrategia. Los objetivos principales del gobierno mexicano, al igual que ocurría con los gobiernos de otros países, “no eran objetivos financieros” (sic). Esos objetivos estaban orientados a la expansión de la capacidad de la economía mexicana para ofrecer a la población del país un nivel de vida creciente, al ritmo de avance más rápido posible. Las cuestiones relativas a política monetaria, cambiaria, crediticia y fiscal estaban subordinadas a la consecución de ese objetivo. De ahí que resultase fundamental establecer con la mayor precisión posible las relaciones causales de ésas y otras políticas públicas, como la salarial y comercial, con el objetivo general a perseguir. Esa subordinación causal era esencial. Por ejemplo, la razón de ser de la reserva internacional y su importancia se explicaban en la medida en que era indispensable para procurar la estabilidad del tipo de cambio, un eslabón esencial de la estrategia.

En el informe preparado por la misión que encabezó Polak se hace un recuento bastante elogioso del ritmo de crecimiento que había conseguido la economía mexicana desde 1939. Aparte del sector minero que había mostrado estancamiento, todos los demás ramos habían logrado un avance notable en ese periodo. La expansión de la capacidad productiva en los sectores petrolero y eléctrico era atribuible a las fuertes inversiones realizadas en capacidad instalada, mientras que en agricultura el factor fundamental del crecimiento se atribuía a las inversiones en obras de irrigación, aunque no podían descartarse otros factores como métodos de cultivo más eficientes, semillas mejoradas y un uso más amplio de fertilizantes. Particularmente sobresaliente había sido el crecimiento del sector manufacturero después de la guerra. Como factores de importancia para ese logro, los técnicos del fondo destacaron la ampliación de la capacidad instalada, el remplazo de maquinaria obsoleta y la introducción de avances tecnológicos para conseguir métodos más eficientes de producción.

Los integrantes de la misión destacaron en general como factor fundamental del desarrollo económico conseguido la inversión en capital y planta. Aunque había otros elementos a considerar, el incremento de capital era el factor primordial para el incremento de la producción. El cuello de botella se encontraba en la insuficiencia de ahorros para financiar de manera no inflacionaria la inversión requerida. Una de las conclusiones clave en el informe del fondo de 1955 era que “en México el capital es sumamente escaso”. De ahí que el gobierno se encontrara irremisiblemente en incapacidad de ofrecer financiamiento a todos los proyectos productivos que se le presentaron a su consideración. De ahí que fuera indispensable establecer mecanismos institucionales para revisar y seleccionar técnicamente los proyectos de inversión.

Una expresión de la escasez de capital era que las tasas de interés activas en México fueran tan elevadas. Ese hecho ayudaba a explicar que muchos proyectos de inversión que se hubieran llevado a cabo con tasas de interés más reducidas no se hubieran concretado por falta de financiamiento adecuado. Y a obstaculizar la realización de proyectos de inversión viables también habían contribuido las imperfecciones del mercado. Sabedoras de ese hecho, las autoridades mexicanas habían desarrollado el control selectivo del crédito para hacer llegar por esa vía financiamiento a ciertos sectores, como la agricultura y la construcción de vivienda de interés social, que de otra manera nunca habrían recibido apoyo. Y como una peligrosa amenaza para la política monetaria, esa escasez de capital era también causa de muchas presiones para que el banco central utilizara su crédito primario con fines de financiamiento y no de regulación monetaria.

Particular preocupación despertó en los integrantes de la misión que no hubiera en México mejores procedimientos para analizar la coherencia de los proyectos de inversión en lo individual y también la compatibilidad y sinergias de todos los proyectos entre sí. Así, la administración del presidente Ruiz Cortines había tenido un indudable acierto al establecer la Comisión de Inversiones dependiente de la Presidencia. El problema es que ese órgano únicamente tenía jurisdicción para supervisar las inversiones del sector público. Sin embargo, en México una proporción muy importante de la inversión se realizaba fuera del sector gubernamental. No existía en el país –y a juicio de los integrantes de la misión sería importante establecerla– otra entidad con una mayor cobertura que se encargara de estudiar la asignación de los factores de la producción a sus usos más productivos. Cómo exactamente se debería llevar a cabo esa tarea es algo que no fue explicado por esa misión. Además, y de manera importante, si existían presiones alcistas e indicios aunque fuesen remotos de una crisis cambiaria, las fugas de capital se harían presentes reduciendo aún más la oferta interna de fondos prestables para fines productivos.

En cuanto al sector real, otro tema que llamó la atención de los técnicos del fmi fue el de una movilización más plena de los factores disponibles para elevar la producción y los niveles de vida, en especial de los estratos más bajos. “Desde varios puntos de vista, no hay duda de que en México los factores de la producción no están plenamente utilizados”. A manera de ejemplo, señalaron que en las zonas rurales había mucho subempleo y que en algunas industrias, en particular en los textiles, “la fuerza de trabajo rara vez se utilizaba plenamente”. ¿Cómo lograr un uso más intensivo de los factores disponibles y de la capacidad instalada? Los técnicos del organismo explicaron que una primera vía para avanzar en esa dirección residiría “en el proceso de crecimiento propiamente dicho”. La elevación de la producción haría posible que la economía empleara plenamente mano de obra que se encontraba desempleada o subempleada. En esencia, “los objetivos mancomunados del desarrollo económico y una utilización plena de los recursos [eran] idénticos”. La otra vía requería de “mejoras estructurales en la economía mexicana, el rompimiento de cuellos de botella en el sector transportes, y en algunos casos la amortización de capacidad instalada que ya no [podía] ser utilizada rentablemente”.

Sin embargo, en el informe de la misión del fondo se hacía una advertencia preventiva en contra de la posibilidad de que se intentara intensificar el uso de los recursos mediante acciones de corte heterodoxo. Es decir, el intento de poner en uso capacidad instalada subutilizada o fuerza de trabajo, mediante el expediente de “una expansión de la demanda agregada con base en acciones monetarias”. Según los técnicos del fondo, “esta línea de razonamiento parecía ignorar las diferencias fundamentales entre los recursos disponibles en la economía mexicana –los cuales, desde el punto de vista económico, significan capacidad potencial, pero no actual– y la situación de recesión económica que sufrieron los países avanzados a finales de la década de los veinte y principios de los treinta”. Los países en esta última circunstancia tenían una situación de oferta “altamente elástica”, con una gran capacidad instalada y una fuerza de trabajo que aunque desempleada contaba con entrenamiento y experiencia. Y al menos en los Estados Unidos, no hubo en esa coyuntura motivo de preocupación por los efectos que pudiera tener sobre la balanza de pagos una ampliación deliberada del tipo keynesoniano de la demanda total mediante acciones monetarias. No obstante, “cualquiera que sea la magnitud de los recursos desempleados en varios espacios de la economía mexicana, es claro por su naturaleza que, en términos generales, el supuesto de una oferta elástica no es aplicable a la economía mexicana en grado alguno ni en ninguna circunstancia”. Asimismo, tampoco podría “descartarse en México el efecto que causaría sobre las importaciones una política de expansión monetaria, aun si esa expansión pudiera llevarse a cabo sin presiones alcistas sobre los precios”.[3]

Según el multicitado informe, toda la evidencia que había sido posible recabar sobre la economía mexicana desde finales de los treinta conducía a la conclusión de que el país no podía contar con una estrategia de desarrollo sostenible sin estabilidad del tipo de cambio. El tema de los choques externos era de otra naturaleza, pero el sector externo de la economía mexicana siempre estaría más vulnerable en ausencia de fundamentos robustos de orden monetario y fiscal. La vecindad de México con Estados Unidos y la intensa vinculación comercial y financiera con esa economía, la más grande del mundo, le exigían a la política económica mexicana una disciplina muy estricta en el orden monetario. Si deseaba conservarse la paridad cambiaria no podía suceder que la inflación interna en México fuera continuamente más elevada que en Estados Unidos. La sobrevaluación que así se produjera conduciría tarde o temprano a una fuga de capitales masiva con crisis cambiaria y devaluación.

Para los técnicos del fondo era claro que una primera premisa para dotar a México de un programa de política económica coherente y viable era la estabilidad cambiaria. Excepción hecha del paréntesis marcado por la Segunda Guerra Mundial, desde la década de los treinta las fluctuaciones de corto plazo de la actividad económica habían estado marcadas por los movimientos del nivel de precios y del tipo de cambio. En otras palabras: “el valor actual del peso debe preservarse”.

No puede haber la menor duda de que otra devaluación del peso sería gravemente dañina para la economía de México. El capital local buscaría refugio en el exterior y el capital externo quedaría disuadido de venir a México. Si la determinación de las autoridades para evitar otra devaluación debe recibir respaldo, medidas adecuadas deben adoptarse para prevenir las condiciones que dieran lugar a que devaluaciones previas fueran inevitables.

Y dicho lo anterior, el documento del organismo internacional entró en forma directa a la polémica. Suele argumentarse, se señaló, que en México las devaluaciones periódicas son una consecuencia inevitable del esfuerzo de progreso de un país en vías de desarrollo que “de tiempo en tiempo tiene que abandonar un tipo de cambio inadecuado, así como una serpiente cambia de piel”. Independientemente de la validez que ese argumento pudiera tener para explicar las devaluaciones previas sufridas por el peso, para los expertos del organismo no había la menor duda de que otra devaluación futura “–e incluso, previamente, la aparición de las condiciones en que un ajuste cambiario se convirtiera en una amenaza posible– tendría una severa repercusión dañina sobre el proceso de desarrollo”. Significativamente, la sección correspondiente del documento llevaba por título “La necesidad de estabilidad para el tipo de cambio”.

La condición esencial para lograr estabilidad cambiaria –es decir, que no hubiese nuevas devaluaciones– residía en que se pudiera alcanzar en México la estabilidad de precios. Así, en la importante sección del documento intitulada “Conclusiones para política económica”, los técnicos del fondo afirmaban que “con toda claridad se seguía que en México las políticas financieras, de precios y salariales, debían orientarse a la finalidad de alcanzar la estabilidad de precios a un nivel satisfactorio de precios relativos”. Este último factor resultaba fundamental. Si bien los técnicos del fondo reconocían que habría sido imposible contener los efectos alcistas posteriores al ajuste del tipo de cambio, la convergencia hacia una nueva situación de estabilidad de precios, aunque gradual, tendría que ser bien visible dentro de los márgenes posibles. Es decir, no podría permitirse que la inflación interna agotase el margen de subvaluación otorgado por la devaluación y mucho menos que lo rebasara de manera irreversible.

Resultaría desde luego imposible en términos prácticos detener abruptamente en el momento actual el movimiento al alza de los precios; sin embargo, resultaría igualmente inviable en términos prácticos atajar el alza dentro de un año, si mientras en el transcurso los precios siguieran elevándose a un ritmo rápido. El margen del que aún se dispone debe ser en consecuencia utilizado, para llevar gradualmente el proceso alcista a su agotamiento… [Hacia adelante] la planeación monetaria debería basarse en la idea de únicamente permitir durante los años que se aproximan un crecimiento de los precios lento…[4]

¿Cómo debería ser la política monetaria para alcanzar el objetivo de la estabilidad de precios y por esa del mantenimiento de la paridad cambiaria? El reto de plantear para México un programa económico coherente que a la vez de ofrecer un crecimiento sustentable garantizara también estabilidad de precios y equilibrio externo, llevó a la conclusión de que la fijeza del tipo de cambio se convirtiera no sólo en meta de la política económica sino también en referencia de evaluación. Esto último era particularmente aplicable a la política monetaria. Sobre todo en el corto plazo, la pertinencia de la política monetaria resultaba difícil de juzgar por perturbaciones de diferente naturaleza que podían dar lugar a movimientos imprevistos, ya fuera en el nivel de precios o en la demanda de dinero. Con todo, argumentaban los técnicos del fondo, la prueba de fuego residía en la conservación o no del tipo de cambio. “Si sin causar daño a la economía y sin control de cambios, el tipo de cambio puede mantenerse estable a lo largo de un lapso prolongado de tiempo se tendrá prueba convincente de la estabilidad monetaria alcanzada”.[5]

Ahora bien, ¿cómo debería ser la política monetaria para alcanzar exitosamente la meta de la estabilidad de precios y por esa vía el mantenimiento de la paridad cambiaria? Fue en ese proceso donde, según el testimonio de Suárez Dávila, la capacidad intelectual de Fernández Hurtado logró influencia en la determinación del programa económico para México por parte de los economistas del fondo. Con base en los principios básicos del enfoque monetario de la balanza de pagos se llegó a una fórmula operativa que en su esencia era en realidad simple. Para no generar presiones inflacionarias en la economía, la oferta monetaria no debería crecer más rápido que el producto en términos nominales. Es decir, la autoridad monetaria debería procurar que la oferta de dinero creciera a igual ritmo que el producto real más el incremento correspondiente del nivel de precios. Los integrantes de la misión del fondo se habían entrevistado con los funcionarios de la Secretaría de Hacienda y del Banco de México y habían encontrado concurrencia con ellos en la necesidad de que la oferta monetaria y el crédito no se expandieran en forma demasiado rápida.

La principal variable determinante de la demanda tanto de medios de pago como de crédito era el nivel del producto. Con base en esa idea y en la aspiración de que la oferta monetaria y el propio crédito no crecieran más rápidamente que la actividad económica, los técnicos del fondo hicieron cálculos para la expansión idónea que deberían tener ambos agregados en un horizonte cronológico hasta el año 1958, o sea cuando concluyera la administración de Ruiz Cortines. El supuesto implícito para la formulación de esos pronósticos fue que en esos años el producto real crecería a una tasa anual de 5%. Ésa era la tasa de crecimiento que se preveía como compatible con la estabilidad de precios tanto para la oferta de dinero como para el crédito total, que incluía al sector público y al privado. En caso de que por virtud de la estabilidad que se fuera consiguiendo tuviera lugar una mayor monetización en la economía (una elevación del cociente entre dinero y pib), la expansión máxima previsible para la oferta monetaria podría elevarse a 5½%.

Conseguir esas metas de crecimiento tanto para el crédito como para la oferta monetaria dependía de que pudieran satisfacerse una serie de precondiciones. La principal y prioritaria era que el Banco de México no tuviera que concederle crédito al gobierno federal ni redescuento a los bancos. En cuanto a los bancos de desarrollo, en el informe citado se señaló que “una prueba crítica para la política monetaria residiría en comprobar que pudiera mantenerse ese desiderátum respecto a los bancos gubernamentales durante los siguientes años”. Y como resultaba obvio, lograr eso dependería en forma clave de los esfuerzos que se desplegaran en el orden presupuestal. En cuanto a la banca privada el factor clave residiría en que el Banco de México conservara un control efectivo sobre la expansión de su crédito a través del depósito de liquidez obligatorio. Desde luego, esta finalidad sería independiente de lo que la autoridad quisiera hacer en materia de control selectivo del crédito.

El capítulo relativo a política fiscal es, por razones obvias, uno de los más importantes en el informe que preparó la misión del fondo. El argumento central fue que la disciplina fiscal era indispensable para las perspectivas de éxito de un programa de estabilidad de precios. Sin una situación presupuestal bajo control resultaría imposible aplicar una política monetaria coherente orientada al sofocamiento de la inflación. En una situación de desequilibrio de las finanzas públicas, tarde o temprano el crédito primario del banco central tendría que utilizarse para financiar déficit en detrimento del control monetario.

En cuanto a la balanza de pagos, un presupuesto fiscal en desequilibrio genera presión para que se expandan las importaciones y se absorba internamente el excedente exportable, conduciendo a un déficit en cuenta corriente que debe financiarse con crédito externo.

Conocedores de estas realidades, los técnicos del fondo insistieron en que la disciplina fiscal sería indispensable para el éxito del esfuerzo de estabilización y para la sustentabilidad del proceso de crecimiento. Así, en materia fiscal las recomendaciones del fondo se clasificaron en tres campos. Primero, en cuanto a la conveniencia de contar con estadísticas más completas, confiables y explicativas no únicamente de los ingresos y gastos del gobierno federal sino también de las entidades estatales descentralizadas entre las cuales sobresalía el caso de los bancos de desarrollo. La segunda cuestión era respecto a contar con mejores mecanismos de control para el gasto público. Respecto al control de las inversiones públicas, los técnicos del fondo elogiaron la forma en que la administración de Ruiz Cortines había fortalecido a la Comisión de Inversiones. Finalmente pero no de menor importancia, también se hicieron recomendaciones para elevar los ingresos tributarios.

Según el informe citado, en el lado de la recaudación fiscal existía mucho campo para la mejoría en los órdenes de la administración tributaria, la racionalización de las exenciones y de los subsidios, el incremento en algunas áreas impositivas y la revisión de tarifas y precios por bienes que ofrecía el sector público. Por administración tributaria, los técnicos del fondo entendían procedimientos de supervisión más eficientes para reducir la evasión que en México era elevada en algunas actividades económicas y en algunas zonas geográficas. Y esta materia de la administración era independiente de la necesidad de ampliar la base de causantes y en algunos casos elevar las cuotas de algunos impuestos. En particular, un énfasis especial se puso en la conveniencia de fortalecer los impuestos sobre el ingreso. También se puso énfasis en la posibilidad de fortalecer los impuestos al consumo con el fin de elevar la recaudación.

Otro capítulo medular en el informe del organismo se refirió al espinoso tema de las fugas de capital. Había que evitar que en momentos de dificultades en la balanza de pagos, de reducción importante de los ingresos por exportaciones, se produjera un ataque especulativo que terminara por drenar la reserva internacional y forzara que se produjera una devaluación. ¿Qué hacer para reducir la posibilidad de que se materializara un ataque masivo? La primera precondición tenía que ver con el afianzamiento de la estabilización interna a fin de evitar una sobrevaluación del peso contra el dólar, que de producirse sería prácticamente imposible de corregir salvo mediante una modificación del tipo de cambio. En la experiencia mexicana una motivación tradicional para para la fuga de capitales había sido el surgimiento de sospechas entre el público respecto al sostenimiento de la paridad. Dicho lo anterior, los técnicos del fondo analizaron brevemente la posibilidad de aplicar en México un sistema de control de cambios, llegando a una conclusión negativa. Difícilmente tal esquema podría ser aplicable en un país como México, con una porosa frontera de más de 2 000 km de largo con Estados Unidos.

Dos cuestiones relacionadas con este último tema llamaron la atención de los técnicos del organismo internacional. La primera tenía que ver con la libertad de los ciudadanos mexicanos para abrir cuentas bancarias denominadas en dólares. Si bien se trataba de un instrumento que le quitaba fuerza potencial al peligro de una fuga masiva en un momento dado, de todas maneras daba lugar a lo que implícitamente se quería evitar, la salida del capital al extranjero. Esto, en la medida en que los bancos, para cubrir sus pasivos en divisas, tomaban activos del exterior, lo cual de cualquier manera daba lugar a la exportación de los recursos internos. La otra cuestión tenía que ver con la promesa de recompra a la par no de jure aunque sí de facto que a través del Banco de México y de Nacional Financiera el gobierno mexicano ofrecía a los adquirientes de bonos estatales y de otros títulos financieros. Ese compromiso significaba un gran peligro no únicamente para la política monetaria sino también para el mantenimiento del tipo de cambio: una liquidación masiva de títulos podía casi instantáneamente convertirse en fuga de capital al entrar los fondos correspondientes al mercado cambiario en demanda de divisas.

La última materia tratada en el importante documento tuvo que ver con el papel clave de la reserva internacional. Los instrumentos fundamentales para defender al tipo de cambio eran la estabilidad monetaria y el equilibrio de la balanza de pagos. Con todo, el carácter de mecanismo de última defensa no le restaba importancia a la reserva internacional como salvaguarda de la paridad. La experiencia mostraba que no había motivo para la complacencia o el exceso de optimismo en este frente. Las emergencias cambiarias se presentaban eventualmente y el banco central debía estar lo mejor pertrechado posible. Con base en lo anterior, podían hacerse dos preguntas clave: ¿cuáles eran las causas potenciales que podían dar lugar a un uso de reservas más o menos cuantioso?, ¿cuál debería ser el nivel mínimo para la reserva internacional a la luz del peligro anterior?

Los técnicos del Fondo Monetario Internacional determinaron cinco causas principales que podían dar lugar a declinación de la reserva internacional: 1) malas cosechas de los cultivos agrícolas de exportación, 2) caída de los precios de las exportaciones, 3) variaciones estacionales de los ingresos en la balanza de pagos, 4) fugas de capital y 5) demanda coyuntural de divisas por causa de déficit fiscal. Hecha esa identificación, con base en datos de la balanza de pagos, del Banco de México y de otras fuentes, los autores del importante documento llegaron a la estimación de un saldo mínimo de seguridad para la reserva internacional. La suma de todos los conceptos anteriores podía dar lugar en un momento dado a una demanda de reservas en un rango entre 220 y 300 millones de dólares, en la forma siguiente:

Factor	Millones de dls.
Malas cosechas	30
Reducción de exportaciones	40-50
Variaciones estacionales	30-40
Fuga de capitales	80-100
Déficit fiscal	40-80
TOTAL	220-300

Dada la anterior estimación, podía considerarse como un saldo mínimo “de tranquilidad” para la reserva una partida adicional de protección por 100 millones de dólares. Una razón de tipo legal y económico para que existiera este margen era que la Ley Orgánica del Banco de México exigía que como mínimo la reserva monetaria cubriera el 25% de los pasivos monetarios del banco central. Esta cantidad era lo que se denominaba la “reserva legal”. Así, a la cifra que se llegó como saldo mínimo para la reserva fue ubicada en 400 millones de dólares.

En diciembre de 1958, llegó a la consideración del Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional un informe escrito por el economista Robert F. Emery. La finalidad del documento fue dar seguimiento al programa de estabilización que venía aplicando México a partir de la devaluación de 1954. Según Emery, era indispensable abordar el tema de la política económica de México por dos razones. Primera y de mayor relevancia, por la importancia que por su tamaño y ubicación geográfica tenía México en el concierto de los países del hemisferio occidental. La segunda razón, también relevante, era lo muy poco que se había escrito durante esos últimos años sobre el interesante caso de la “política monetaria mexicana”. Para el examen de este tema, al autor le pareció conveniente elegir el periodo “desde la devaluación de 1954”, en razón de que era “suficientemente corto para permitir una investigación completa y, sin embargo, suficientemente largo para aportar indicios sobre las tendencias económicas” que se habían venido formando.[6]

Lo primero que se desprende del texto de Emery es la noción de que México había logrado definir un programa económico que le fuera funcional. Ello, en la medida en que permitía avanzar en el doble objetivo de conseguir un crecimiento rápido y autosostenido y ofrecer una estabilización continua. Como refuerzo estaba también el muy importante hecho de la coincidencia con el Fondo Monetario Internacional en cuanto a la congruencia de la estrategia. El único desacuerdo que es posible detectar en el texto de Emery es que los instrumentos de esa estrategia económica –las políticas monetaria y fiscal– no se hubieran aplicado con mayor rigor con el fin de lograr avances más sustantivos en cuanto a la convergencia de la inflación interna con su meta de una estabilización plena.

En la parte no explicativa sino analítica de ese texto, el autor ofrece una visión general del comportamiento de la economía durante los años después de la devaluación. En el lado real, el índice general del volumen de la producción industrial empezó a repuntar desde el tercer cuatrimestre de 1954, con el satisfactorio resultado de que para el cierre de 1955 se había incrementado en 11% a tasa anual. Un segundo gran brinco de 12% mostró ese indicador del último cuatrimestre de 1955 al segundo cuatrimestre de 1956. Desde entonces, la actividad económica había seguido creciendo a un buen ritmo, aunque no tan rápido como el de las fases previas mencionadas.

Indudablemente, después de la burbuja inflacionaria posterior a la devaluación, la política económica había logrado que la inflación interna fuera convergiendo hacia su meta de la estabilización plena. Implícitamente esa meta se ubicaba en alcanzar un nivel de inflación interna semejante al que se registraba en Estados Unidos, principal socio comercial y financiero de México. De abril de 1954 al mismo mes de 1955 el índice de precios al mayoreo de la ciudad de México se había incrementado 19% y de abril de 1955 a abril de 1956 el aumento resultó de 11%. A partir de ahí se inició el proceso de estabilización. De abril de 1956 a igual mes de 1957 la inflación resultó casi nula y en el periodo anual subsiguiente de tan sólo 4.5%. A juicio del economista Emery, ya se ha dicho, la inflación habría sido mucho menor si la política anti-inflacionaria se hubiera aplicado con mayor intensidad.

Con autoridad, ese autor señaló que los dos instrumentos para la aplicación de esa estrategia en México eran la política fiscal y la política monetaria. Y a su juicio, no podía desdeñarse la importancia estabilizadora del esfuerzo fiscal. Con cifras no del gobierno mexicano sino con cálculos propios, ese investigador estimó que en 1955 se había logrado un superávit fiscal de 543 millones de pesos y el año siguiente resultó de aproximadamente la mitad de esa cifra. Por su parte, en 1957 se había registrado un déficit muy moderado y para 1958 se esperaba una repetición de dicho resultado. Por otro lado, aunque en el orden monetario pudo haberse dado mayor expansionismo, el crecimiento del crédito y de la oferta monetaria no podían validar la idea de que la política monetaria había sido restrictiva. Durante el trienio 1955, 1956 y 1957 la oferta monetaria neta había crecido a un promedio anual de 1 322 millones de pesos con una tendencia descendente de 1 792 a 801.2 millones en el último año. Quizá el hecho de que la expansión haya sido menor en 1957 explicara la reducción de la inflación que había tenido lugar.

Quizá la parte más importante del trabajo de Emery haya sido la relativa a la perspectiva que presentaba a futuro el programa económico de México. En el lado real, ese panorama ofrecía un horizonte de crecimiento continuo “aunque quizá más moderado que en 1955 y 1956”, y en el frente monetario habría que seguir luchando en contra de las presiones alcistas. En consecuencia, “esas presiones inflacionarias significarán una responsabilidad continua respecto a la necesidad de una política inteligente en los órdenes fiscal y monetario, si se pretende evitar otra devaluación en el futuro inmediato”.

Felizmente para México, hacia finales de 1958 la política económica todavía disponía de un cierto margen de maniobra, dado que “no se había eliminado la totalidad del diferencial de precios relativos otorgado por la devaluación”. Dado de que en los cuatro años transcurridos desde el ajuste cambiario el incremento acumulado del nivel de precios en Estados Unidos ascendía aproximadamente a 8% y el de México a 45%, el diferencial de 37% ofrecía aún un margen de protección cambiaria aproximado de 7.5%. “Aunque el análisis precedente sugiere una determinación mucho más precisa de la que en realidad es posible, las conclusiones son sin embargo posiblemente correctas”. ¿Boca de profeta? Tal vez así ocurrió con el economista Emery pues el margen de subvaluación mencionado fue aprovechado exitosamente por la política económica mexicana para llegar a la tan necesitada estabilidad monetaria. Sin ella, es muy probable que se hubiese cumplido la advertencia de ese economista en el sentido de que “la consecuencia inevitable, hubiese posiblemente haber tenido otra devaluación”.

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