Tomo VIII: El Banco de México en acción
I. Política monetaria

 

3. Implementación

 

Con acierto, en varias ediciones del informe anual del Banco de México se habla de “Política monetaria y crediticia”. De hecho, ese fue el título con el que se encabezó la sección correspondiente a partir de la edición de 1966. Previamente, la cabeza correspondiente había rezado “Moneda y bancos” y tan sólo en el número de 1965 el título fue “Situación monetaria y crediticia”. Entre otras, fue en la edición de 1966 del informe donde se aclaró la diferencia entre ambas ramas de actividad, al puntualizarse que la misión de la política monetaria era la de “regular el dinero” a fin de “coadyuvar a la estabilidad monetaria”, principalmente mediante “la absorción del exceso de circulante”, mientras que la política crediticia se refería principalmente al impulso del crédito y su orientación para apoyar el “fomento económico del país”.[1] La distinción es importante pues sirve de base para analizar el tratamiento que se dio a esas dos materias de la actividad del banco en el Consejo de Administración, al menos del año 1955 hasta 1970. Sorprendentemente casi no hay en dichas actas que se refieran a la política monetaria que se aplicó durante el periodo, aunque sí y con bastante pormenor, respecto a la política crediticia. Ello a pesar de que, por ejemplo, en la sesión de ese órgano del 7 de agosto de 1955 se habla explícitamente de “medidas antiinflacionarias”, aunque ésa no haya sido la verdadera motivación del asunto que se trató. La cuestión tuvo en realidad que ver con política crediticia en cuanto al tema “de colocar papel garantizado con prenda de azúcar y revisar el financiamiento para la próxima zafra”.[2]

Con toda regularidad, cada vez que se acordaba un acomodo de la política crediticia, generalmente mediante la expedición de una o más de las conocidas “circulares”, el caso era llevado por el director Rodrigo Gómez a la atención y conocimiento del consejo, y la aprobación correspondiente se conseguía por unanimidad de votos. De esa manera sucedió, verbi gratia, en ocasión del aumento que se acordó para la tasa del depósito legal aplicable a los depósitos de ahorro en moneda nacional y extranjera en la sesión del 31 de agosto de 1955. Esa acción no respondió al intento de restringir la política monetaria sino de “canalizar hacia las actividades productivas los aumentos en los depósitos que haya a partir de mañana…” De esos depósitos, 10% debería invertirse en “operaciones de corto plazo”, 5% en “préstamos refaccionarios”, 37.5% en “valores industriales” y otro 37.5% en “valores gubernamentales”.[3] Más adelante, el 12 de junio de 1957, el consejo decidió modular nuevamente el régimen del encaje legal “con el fin de compensar la esterilización de los depósitos de los bancos”. Ello “en vista de que han disminuido sus utilidades” y en razón de que la situación había dado lugar a que los intermediarios hicieran “operaciones inconvenientes para la economía nacional” (sic). Y a principios del sexenio de López Mateos, el consejo acordó autorizar a los bancos cuyos depósitos hubieran crecido de manera satisfactoria a que ampliaran sus créditos en moneda nacional a fin de “financiar la actividad económica del país anticipando el crecimiento estimado de sus recursos…”[4]

Mucho menos conocidos en su momento, y retrospectivamente, fueron los esfuerzos del Banco de México para asegurar a los intermediarios por medio del encaje legal un crecimiento mínimo para su captación y también una rentabilidad razonable para que tuvieran el incentivo de seguir en expansión. Así, a principios de 1967 el consejo aprobó un mecanismo para apoyar a los bancos que no hubieran tenido un crecimiento satisfactorio y el mantenimiento de esa medida se discutió nuevamente en ese órgano en enero del año siguiente. A tal respecto, el director Rodrigo Gómez explicó que del total de 105 bancos que existían en operación, 83 habían crecido a una tasa anual de al menos 6%, 11 bancos por debajo y tan sólo siete de esos intermediarios habían tenido contracción. Respecto a estos últimos casos el consejero Manuel Sánchez Cuén propuso que a los bancos que no habían logrado crecer durante un periodo prolongado no debería dárseles la ayuda que se discutía, que consistía en proveer “de recursos adicionales –mediante el redescuento de su cartera– a los bancos que mantienen una política crediticia sana, para que puedan ampliar su captación en relación con el crecimiento de la actividad económica nacional”. Y respecto a los bancos estancados, el director Gómez manifestó estar de acuerdo con el consejero Sánchez Cuén y agregó que debería estudiarse individualmente cada uno de esos casos, pero que definitivamente si algunos bancos no lograban crecer deberían “fusionarse con otros de mayores recursos, o ser administrados más eficientemente”.

Pero tal vez de mucho mayor interés sea el tema de la preocupación que animaba a las autoridades del Banco de México para que siempre y cuando tuvieran una operación prudente y solvente, los bancos y demás intermediarios lograran una rentabilidad razonable. Para tal cuestión, resulta ampliamente ilustrativo lo que se discutió en el Consejo de Administración el 27 de diciembre de 1967:

Continuó el señor [Rodrigo Gómez] informando que ha tenido varias pláticas con los bancos de depósito, sociedades financieras y sociedades hipotecarias con el fin de resolver la forma de compensarles el aumento de sus gastos generales. Que de acuerdo con el señor Secretario de Hacienda a los bancos de depósito se les ha[ga] la concesión de que en el cajón del encaje del 5 por ciento que deberán llenar con valores del 5 por ciento puedan hacerlo ahora con valores del 8 por ciento hasta un 3 por ciento y el 2 por ciento restante en valores del 5 por ciento y a las sociedades financieras se les aumen[te] la tasa de los valores que deben mantener en el encaje legal del 5 al 8 por ciento, a partir del segundo semestre de este año. Que a las sociedades hipotecarias no se les hizo concesión alguna en vista de sus altas utilidades.[5]

Todas esas muy interesantes acciones de banca central pertenecieron de preferencia al campo de la política crediticia. Pero mucho más cercanos al ámbito de la política monetaria estuvieron los esfuerzos de la época para coordinar la postura monetaria de México con las medidas anunciadas por los principales bancos centrales del mundo –en particular la Reserva Federal en Estados Unidos–, y también las medidas que acordó el Banco de México a finales de los años sesenta para coartar nuevos intentos por parte de algunos intermediarios para eludir el cumplimiento del encaje legal mediante actos de arbitraje regulatorio. Del año 1963 a 1970 tuvieron lugar en el Consejo de Administración exactamente siete intervenciones en las que el director Rodrigo Gómez explicó a los integrantes de ese órgano las modificaciones de política monetaria que habían sido adoptadas por los principales bancos centrales del exterior. Con todo, al menos en el consejo, ninguno de esos acontecimientos dio lugar a que se acordara en ese órgano modificación alguna de la postura monetaria interna a fin de coordinarla con la política monetaria de los principales socios comerciales y financieros del país. La conclusión en todas esas entradas fue sin excepción que “los señores Consejeros quedaron debidamente enterados de los datos proporcionados por el Director General”.

A manera de ejemplo, ésa fue exactamente la conclusión cuando a mediados de 1963 se informó en ese órgano que la Reserva Federal de Estados Unidos había restringido la postura monetaria, “con el propósito de hacer frente al problema de su balanza de pagos, aumentando la tasa de descuento del 3 al 3.5 por ciento…” La experiencia se repitió en forma muy parecida a finales de 1965, cuando las motivaciones para el ajuste de la política de la Fed fueron las de “mantener la estabilidad de precios y el equilibrio en el continuado crecimiento de la economía así como para fortalecer la posición del dólar”. En el año de 1966 tuvo lugar una muy importante modificación de la postura monetaria de la Fed, con la característica de que provocó una reacción de acomodo por parte de prácticamente todos los bancos centrales más importantes del mundo. Los detonantes de esa cadena de reacciones habían sido “el asunto de las obligaciones militares en Estados Unidos y la presión por parte de los sindicatos por aumento de los salarios…” También a mediados de 1968 se formó una gran espiral de restricciones monetarias sucesivas por parte de los principales bancos centrales del mundo, incluido desde luego el estadounidense. Finalmente, en enero de 1969 se informó en el consejo que en respuesta a la modificación de la política monetaria por parte de la Fed, “otros varios bancos centrales de países industrializados” también habían modificado al alza su tasa de redescuento.[6]

Sin embargo, en las propias actas del consejo y en el informe anual del Banco de México se confirma que eventualmente la política monetaria de México sí tuvo que ser acomodada en reacción a las modificaciones acordadas por la Reserva Federal. La reacción era obligada en virtud de la apertura financiera y también comercial de la economía mexicana y de la importancia para México de la economía estadounidense. Así, en una sesión del consejo de noviembre de 1966, el director Rodrigo Gómez daba cuenta de las pláticas que se habían “venido teniendo con los bancos de depósito y ahorro, relativas al aumento de los tipos de interés para los depósitos a plazo tanto en moneda extranjera como en moneda nacional”. Esa medida se estaba proponiendo “dada la conveniencia, como ya se ha dicho, de que capten mayores recursos a plazo con tasas atractivas para los depositantes, acordes con el mercado financiero…” Fue también seguramente con base en esa última idea que en el informe anual de 1969 se dio a conocer la determinación de las autoridades de adoptar medidas “de carácter defensivo”. Estas medidas habían consistido “en la autorización para aumentar las tasas de interés de algunos pasivos a largo plazo de las sociedades financieras e hipotecarias…” Aunque esas acciones no se hubieran compadecido con la intención usual de las autoridades “de mantener estables las tasas de interés”, de todas maneras habían encontrado “una pronta respuesta por parte del público” al permitir que la captación de ahorros en moneda nacional continuase a un ritmo elevado. Y las autoridades decidieron mantener en vigor esa medida durante, el año siguiente. A tal fin, en el informe anual de 1970 se estableció:

…en el año de 1969 las autoridades monetarias ajustaron las tasas de interés de algunos instrumentos bancarios de captación de recursos para que guardaran la adecuada relación con las tasas de interés en los mercados financieros internacionales. Las medidas que se establecieron con carácter transitorio siguieron vigentes durante todo el año de 1970, en espera de que se definieran las tendencias hacia la baja en las tasas de interés en dichos mercados.

Sería de suponerse que en un contexto de tasas flexibles el acomodo descrito de las tasas de interés se habría dado de manera espontánea, de acuerdo al libre juego de la oferta y la demanda. Pero toda vez que desde hacía años se había implantado en México un enfoque de tasas pasivas y activas determinadas por la autoridad, el ajuste requerido tuvo que ser acordado administrativamente puertas adentro en el Banco de México.[7] Ese acomodo consistió en lo concreto en lo siguiente: a las financieras se les autorizó para elevar del 9 al 10% la tasa de interés sobre sus pagarés en moneda nacional y del 8 al 9% cuando estuvieran denominados en moneda extranjera. La tasa de interés para los bonos financieros se aumentó del 8.7 al 9% y también se autorizó la expedición de certificados financieros a plazo de 11 y 12 años, con rendimientos netos respectivos de 11 y 12%. Por su parte, a las hipotecarias se les autorizó la elevación del rendimiento neto de las cédulas y bonos hipotecarios del 8 al 11%. También se les autorizó la emisión de bonos hipotecarios especiales a plazo de 5 años y rendimiento neto del 9.6%.[8]

El tema de los nuevos intentos por parte de los grupos financieros para eludir el cumplimiento de los requisitos del encaje legal –arbitraje regulatorio– también se trató en el Consejo de Administración y en la edición de 1970 del informe anual. Como se aprecia, aunque el caso no trascendiera a la opinión pública, la inclusión de las financieras en el régimen del encaje que se había acordado a principios de 1958 no terminó con los intentos de arbitraje regulatorio que se suscitaron en la época. Al respecto, particularmente revelador es lo que se dijo sobre el tema en el Consejo de Administración.

El señor Gómez manifestó a continuación que en vista de que se están sustrayendo recursos a la acción reguladora de las autoridades monetarias a través de los Departamentos Fiduciarios de los Bancos y de las Sociedades Financieras se ha considerado necesario reglamentar el recibo de fondos destinados al otorgamiento de créditos a particulares y a empresas a través de dichos Departamentos Fiduciarios… El destino de los fondos deberá comprender por lo menos un 30 por ciento de los recursos en valores del 8 por ciento. Respecto del 70 por ciento restante destinado al crédito se expresó con exactitud que la tasa de interés no excediera del 11.65 por ciento anual, la fecha de vencimiento, las garantías, comisiones, etc. Las percepciones a favor de las Instituciones Fiduciarias no deberán exceder del ½ por ciento anual sobre el importe de los recursos…[9]

Con convicción de transparencia, el caso fue también expuesto discretamente en el informe anual de 1970. Así, con respecto a las sociedades financieras se explicó que las autoridades habían considerado conveniente “evitar que mediante el descuento de su cartera o por otros medios” esos intermediarios realizaran operaciones de captación de recursos que escapaban “a la acción de vigilancia y regulación del Banco Central”. A tal fin se acordó que las sociedades que incurrieron en dichas prácticas no disfrutarían “de las facilidades de inversión y préstamo relacionadas con el depósito obligatorio”. El otro canal para intentar hacer arbitraje regulatorio había sido mediante los departamentos fiduciarios de los bancos de depósito. El procedimiento indeseado había consistido en que se traspasaba captación a esos departamentos para que estos invirtieran los recursos correspondientes sin cumplir con el encaje. A fin de impedir esa práctica, el consejo decidió la expedición de “una reglamentación más adecuada para las actividades fiduciarias de la banca”. El objetivo fue evitar que a través de las operaciones mencionadas se sustrajeran “recursos financieros de la acción reguladora de las autoridades monetarias”.[10]

Tal vez extrañamente, el informe anual en sus sucesivas ediciones contiene mucho más información sobre la conducción de la política monetaria que las propias “Actas del Consejo”. Quizá ese hecho fuera atribuible a que las decisiones de administración monetaria no se formulaban en dicha instancia sino en las oficinas de las altas autoridades del banco y siempre en consulta con el poderoso secretario de Hacienda, Ortiz Mena. Con todo, es mucho menos lo que se dice sobre este tema clave en dicha publicación que lo que se omite y para estudiar el tema el analista está obligado a deducir o a sustituir eslabones con sus propias conjeturas. A tal fin, una exploración cuidadosa de la materia debe empezar por lo que sí se dice en esa publicación sobre la política monetaria que se aplicaba en la época. Lo más destacable en ese sentido es la claridad con la que se mencionan reiteradamente las finalidades tanto de la política monetaria como de la crediticia que se seguía. Y respecto a la política monetaria, un aspecto muy importante era el detalle numérico de la expansión del medio circulante, tanto por fuentes como por usos, y el comportamiento del financiamiento total. De esos primeros agregados dependía en manera determinante tanto el crecimiento de la oferta de dinero como la regulación de su efecto multiplicador mediante la tasa del encaje obligatorio.

En el informe anual de 1959, ya se ha dicho, se especificó que el propósito de la política monetaria era “el fortalecimiento interno y externo de nuestra moneda…” ¿Pero de qué manera era posible para el banco central alcanzar dicha finalidad? En la edición de esa publicación del año siguiente se especificó que dicha finalidad se perseguía mediante el ajuste del “financiamiento y la liquidez a las necesidades de la economía nacional”. Y fue hasta el informe anual de 1966 cuando se comentó un aspecto administrativo de la máxima importancia para la política monetaria, que consistía en una distribución adecuada de la moneda metálica y de los billetes a las sucursales del propio Banco de México y a “otros bancos, a fin de satisfacer las necesidades de numerario en las diversas plazas”. Tal vez la definición más acertada de lo que debía considerarse como un buen manejo monetario se incluyó en el informe de 1965 al señalarse que “la política de mantener un orden en el mercado monetario” se había manifestado principalmente “en un crecimiento moderado de los medios de pago”.

Y según las ediciones de esa publicación para 1968 y 1969, la administración monetaria seguida por el Banco de México desde hacía años se había orientado a conseguir “un desarrollo económico acelerado dentro de un marco de estabilidad financiera”. En particular, el Banco de México había decidido inducir que “el financiamiento del déficit público se realizara con recursos no inflacionarios…” y para tal fin había resultado indispensable recurrir al encaje legal. Así, el “encaje en el Banco de México” había sido un “instrumento eficaz para canalizar hacia el sector público volúmenes importantes de ahorros internos y contribuir a financiar la inversión gubernamental, sin presiones inflacionarias que afect[asen] la estabilidad del tipo de cambio, y sin restringir el financiamiento a particulares y empresas privadas…” Es una lástima y también una omisión importante que no se haya explicado en esas publicaciones que el encaje era también el instrumento clave para evitar un efecto inflacionario del crédito del banco central.[11]

Por su parte, no hay mención en las ediciones del informe anual del periodo que permita enlazar los movimientos de la reserva internacional con las acciones de la política monetaria. En consecuencia, lamentablemente se quedaron sin apoyo documental y testimonial las explicaciones aportadas por Gil Díaz en el sentido de que era una disminución importante de la reserva internacional el detonante que llevaba a las autoridades del Banco de México a una postura monetaria más restrictiva. De hecho, no es posible encontrar en el importante capítulo “Moneda y bancos” de esa publicación indicio alguno sobre la forma en que se operaba la política monetaria, como tampoco sobre la postura que ésta tuvo en un momento dado o a lo largo del periodo de interés analítico. Dado el mecanismo operativo con el que se intervenía, ¿cuál debía ser el indicador para saber si la postura monetaria era neutral, restrictiva o expansiva? En ese mismo sentido, también omisos estaban en dicha publicación los detalles sobre el papel que jugaba el tipo de cambio fijo en la lucha por mantener la estabilidad de la moneda nacional en su calidad de objetivo intermedio de la política monetaria. Y ése era asimismo el caso en relación con los mecanismos de transmisión que eran vitales para su conducción. Sin embargo, no todo era un páramo. Además de extraer indicios reveladores es posible hacer deducciones de la información que sí se encuentra disponible. Respecto a esa información sí disponible se encuentran las importantes series sobre el crecimiento del medio circulante y del crédito total.

En las ediciones del informe anual correspondientes al periodo de estudio se presta efectivamente mucha atención al comportamiento de la oferta monetaria –representado por lo que se denominaba “Medio circulante” [billetes y monedas más cuentas de cheques]– y también del crédito total. Desde el punto de vista analítico era clave la comparación del crecimiento de esos dos agregados con el del producto en términos nominales. Lo que hacía falta en esa publicación era vincular analíticamente el comportamiento de esos dos agregados, principalmente de los medios de pago, con el objetivo intermedio de la política monetaria, que era la conservación de la paridad oficial, y el objetivo final, que era el mantenimiento de la estabilidad interna de precios.

Con la salvedad del año muy atípico de 1961, en que la inversión privada se contrajo en casi la mitad, la expansión del medio circulante (representado por M1) –de 10.3% anual en promedio– no difirió en mucho de la correspondiente al producto nominal de 10.2%, en promedio, para los dos sexenios. El caso se confirma en los datos del cuadro 5. Por su parte, el crédito total se expandió en el periodo a una tasa anual promedio mayor de 17.9%, pero esa diferencia puede atribuirse al hecho de que en razón del efecto multiplicador, los agregados monetarios más amplios usualmente tienden a expandirse con mayor velocidad que la base. El eslabón final de ese análisis era vincular el comportamiento de esos agregados con el objetivo ulterior de la política monetaria, que era la estabilidad de precios. ¿Pero cuál era el indicador idóneo para este concepto? Muy posiblemente, que el nivel interno de los precios se moviera aproximadamente a la misma velocidad que el nivel de los precios en Estados Unidos. Se tiene así el satisfactorio resultado que mientras el índice de precios al mayoreo en México se expandió de 1964 a 1970 a la tasa anual promedio de 2.72%, el índice de precios al mayoreo para Estados Unidos tuvo una tasa de crecimiento anual promedio para igual periodo de 2.66%. En el periodo de 1959 a 1964, durante el cual se consumió el margen de subvaluación que había otorgado el ajuste cambiario de 1954, mientras ese mismo índice para México se expandió a la tasa anual promedio de 2.51%, para Estados Unidos el indicador de comparación se incrementó en tan sólo 0.18% anual.[12]

Año	PIB nominal	Base monetaria
1958	11.0	6.5
1959	6.9	11.3
1960	12.6	11.5
1961	8.1	7.4
1962	7.6	6.7
1963	10.8	13.3
1964	16.6	17.9
1965	8.6	9.3
1966	10.6	7.9
1967	9.0	8.7
1968	10.1	10.1
1969	9.9	9.7
1970	11.1	10.0
Fuente: Antonio Gómez Oliver, Política monetaria y fiscal de México, México, mimeo, 1978, cuadro 13, p. 102.

La práctica de dar un seguimiento comparativo al crecimiento del nivel de los precios en México con respecto al de los precios en Estados Unidos no era ajena al Consejo de Administración del Banco de México. En testimonios personales, el ex secretario Ortiz Mena reveló años después que aparte de observar con gran detenimiento los datos de las finanzas públicas, del crédito, de la balanza de pagos y de la reserva internacional, un indicador muy importante era ver el desempeño de los índices de precios internos y compararlos con los de Estados Unidos. Respecto al Consejo de Administración del Banco de México, esa comparación se realizaba esporádicamente y quedaba registrada en las actas de las sesiones. A manera de ejemplo, en la sesión de ese órgano del 24 diciembre de 1958 el director Gómez explicó que en relación al índice de precios y sus subíndices de “Precios de mayoreo”, “Artículos de consumo”, “Artículos de producción”, “Costo de la vida obrera”, a continuación iba a proporcionar el incremento anual que habían tenido y su comparación con el correspondiente al índice de “Precios al mayoreo de Estados Unidos”, que calculaba el Bureau of Labour. Precisó a continuación al funcionario que esos índices acusaban “un aumento, el primero de 6.4 por ciento, el segundo de 7, el tercero de 5.1, el cuarto de 5.7, el quinto de 4.5, el sexto de 4.4, el Costo de la Vida Obrera de 7.0 y los precios de mayoreo en Estados Unidos de 3.0”.[13]

Aunque indudablemente la política monetaria fue exitosa durante el desarrollo estabilizador, para las autoridades del Banco de México su conducción nunca estuvo exenta de dificultades. El banco central no se encontraba en un lecho de rosas: al carecer de autonomía legal no podía negarse a dar crédito al gobierno o a ciertas actividades especiales como las zafras azucareras. Las finanzas públicas nunca se encontraron en equilibrio total y había que darle financiamiento al déficit fiscal. Esa situación daba lugar a que la autoridad monetaria no tuviera un control pleno sobre la expansión del crédito primario. ¿Cómo proceder entonces para regular la expansión de los agregados monetarios y por esa vía conseguir la estabilidad monetaria para que se mantuviera constante el tipo de cambio? De lo expresado en las ediciones del informe anual del periodo es posible deducir que el Banco de México contaba con dos instrumentos para la regulación monetaria. Por un lado estaba el cajón del encaje legal por virtud del cual los intermediarios regulados contribuían a darle un financiamiento no inflacionario al déficit fiscal. Adicionalmente, el Banco de México contaba con la determinación de la tasa del depósito obligatorio para conseguir que la expansión del crédito total resultara congruente con el mantenimiento de la estabilidad de precios.

Al respecto, una deducción muy clara y que resulta difícilmente rebatible es que ese crédito obligatorio era insuficiente para financiar en su totalidad el déficit fiscal. De otra manera, el Banco de México no habría tenido que recurrir al crédito primario, como reiteradamente lo hizo a lo largo de todo el periodo, para completar el financiamiento de ese déficit. Y en ese mismo orden de ideas, en las ediciones del informe anual del periodo tampoco es posible encontrar noticia de la tasa efectiva del depósito obligatorio o encaje legal que se aplicaba a la captación de los intermediarios obligados. Para la determinación de esa tasa habría sido necesario contar con el detalle de los renglones de captación y del encaje particular que les era aplicable para conseguir el promedio ponderado efectivo para cada tipo de intermediario. Obviamente, con la información disponible resulta imposible la realización de dichos cálculos.

En suma, por insuficiente información y por la complejidad del tema, a un investigador externo le resultaría prácticamente imposible hacer una estimación, aunque fuese aproximada, del encaje legal efectivo que los intermediarios regulados tenían que cumplir en el Banco de México. También difícil, aunque afortunadamente no imposible, resulta presentar una visión panorámica del sistema del encaje durante el periodo 1958-1970. La razón de esa dificultad provenía del número de variables involucradas en el caso. Como reflejo un tanto anacrónico del régimen de especialización en que estaba inspirada la legislación bancaria vigente, había para los bancos dos esquemas de encaje: uno aplicable a la captación ordinaria de depósitos y otro a las cuentas de ahorro. Ello, a pesar de que ambas formas de captación eran llevadas a cabo por los mismos intermediarios: los bancos. A lo anterior cabe agregar, como ya se ha visto, que las sociedades financieras fueron incorporadas a dicho régimen a partir de 1958. Y para complicar más las cosas, para esos tres regímenes diferentes se aplicaba un encaje distinto, ya fuera que la captación estuviera denominada en moneda local o en moneda extranjera. Y otra vuelta de la tuerca estaba dada por la secuencia sucesiva de circulares por medio de las cuales las autoridades disponían modificaciones al régimen de encaje en sus tres modalidades, la mayoría de las ocasiones para las captaciones marginales de fondos que llevaran a cabo los intermediarios.

Como lo señalan unánimemente B. Griffiths, Blejer y Small en sus respectivos trabajos sobre la política monetaria de México, el sistema del encaje legal era bastante complicado. Una de las razones para esa complejidad eran los cambios frecuentes que el Banco de México ponía en ejecución a través de sus famosas circulares, cambios que parcialmente explican la existencia de los encajes promedio y encajes marginales, como se explica en los cuadros que se incluyen más adelante. Otra razón, quizá de mayor fondo, era la diversidad de objetivos de política que se perseguían simultáneamente mediante las medidas de encaje. Uno de esos objetivos, ya se ha dicho, era el de ofrecer financiamiento no inflacionario al gobierno federal, como fundamento para poder aplicar una política monetaria eficaz. Un segundo objetivo tenía que ver con la regulación monetaria para la cual el requisito del depósito obligatorio era el instrumento clave. El tercer objetivo era el del control selectivo del crédito que conformaba la base de la política crediticia. Y a las anteriores cabe añadir otras finalidades complementarias que el Banco de México persiguió deliberadamente durante la época, tales como desincentivar una dolarización excesiva de la intermediación bancaria o buscar un mayor equilibrio estructural –y con ello mayor competencia– en el sistema financiero. Lo primero explica que tanto los bancos de depósito y departamentos de ahorro como las financieras tuvieran un esquema diferenciado de encaje para su captación en moneda extranjera. Lo segundo, que el sistema de encaje hiciera una diferenciación entre los bancos de la capital y “fuera del Distrito Federal”. Y a lo expresado cabe agregar el poco importante régimen desde el punto de vista de la regulación monetaria que se aplicaba a las sociedades hipotecarias.

Así, tan sólo esos conjuntos de instituciones y esquemas daban lugar por combinación a siete regímenes distintos de encaje. De lo anterior que para aportar una explicación lo más clara dentro de lo posible a continuación se presenten varios cuadros básicos (cuadros 6-12) del esquema para las tres especializaciones institucionales mencionadas. Pero la complejidad del sistema era todavía mayor en razón de que, como ya se ha mencionado, los regímenes de encaje estaban sujetos a modificación para que las autoridades del Banco de México pudieran adecuarlos a las circunstancias que surgían. De esa forma y tan sólo para fines de ilustración, tan sólo el encaje en moneda nacional aplicable a los bancos en el Distrito Federal tuvo de 1956 a 1970 ocho variantes distintas entre encajes promedio y marginales, todas las cuales estuvieron en vigor simultáneamente.

Con base en lo expuesto, para fines explicativos tuvo que formularse una estructura con varios cuadros relativos a tasas de reserva obligatoria (cuadros 6-12) para bancos en la capital y en provincia tanto en moneda nacional como extranjera, departamentos de ahorro en moneda nacional y extranjera y sociedades financieras en moneda nacional y extranjera. La fuente idónea para la formulación de esos cuadros debería haber sido el informe anual de la institución en sus distintas ediciones, pero el intento se topó con dos obstáculos, uno de ellos insuperable. El primero fue que en dichas fuentes no se especificaba la fecha de expedición de las distintas circulares que contenían las medidas anunciadas y el segundo, definitivo, es que no se presentaba el pormenor del cajón de crédito obligatorio en apoyo del gobierno federal. En realidad, de las fuentes consultadas la única que ofrece esa información con datos para todo el periodo, tanto para bancos en la capital y en provincia como para los departamentos de ahorro en moneda nacional y en dólares, es Gómez Oliver. Entonces, fue principalmente con base en su “cuadro 14” que se confeccionaron los cuadros aludidos. La información relevante para fines de política monetaria está contenida en las columnas “Efectivo en el Banco de México” (relativo al requisito de reserva obligatoria) y “Crédito al gobierno”, relativo al crédito obligatorio que se otorgaba mediante la toma de títulos gubernamentales, preferentemente con una tasa de interés del 3% según lo explica Blejer en su estudio. También de Gómez Oliver se sacó el detalle del régimen de encaje aplicable a las financieras.

Toda vez que el muy importante hecho de que las financieras fueron incluidas en el régimen de encaje en 1958 fue sorprendentemente desapercibido por Gómez Oliver, en los cuadros del encaje aplicable a esos intermediarios no aparece el muy importante concepto del crédito obligatorio en apoyo al gobierno federal. Sin embargo, no hay duda de que ese cajón de crédito existió para las financieras. En el informe anual para 1966 se habla de que como una de las coberturas para la rápida captación que estaban logrando esos intermediarios mediante la colocación de Certificados Financieros se había establecido “una razonable proporción de valores gubernamentales de fomento…” [14]

Circular	Fecha	Promedio o marginal	Efectivo en Banxico	Crédito al Gobierno	Otras inversiones
1217	Dic. 1956	P	30	20	20
1287	Dic. 1956	M	30	35	20
1287	Jul. 1957	M	25	30	20
1287	Jul. 1959	M	25	35	25
1389 y1408	May. 1960	M	15	15	70
1470	Jun. 1963	M	10	20	70
1605 y 1591	Nov. 1966	M	10	50	40
	Mar. 1967	M	15	35	25
Fuente: Gómez Oliver, op. cit., cuadro 14, p. 109; Banco de México, Informe Anual, varias ediciones.

Circular	Fecha	Promedio o marginal	Efectivo en Banxico	Crédito al Gobierno	Inversión Obligatoria
1310	Dic. 1956	P	20	20	20
1287	Jul. 1957	M	15	13	42
1287	Jul. 1959	M	15	10	45
1389 y 1408	May. 1960	M	15	15	70
1420	Jun. 1963	M	10	20	70
1591	Nov. 1966	M	10	50	40
1605	Mar. 1967	M	15	10	45
Fuente: Gómez Oliver, op. cit., cuadro 14, p. 109; Banco de México, Informe Anual, varias ediciones.

Circular	Fecha	Promedio o marginal	Efectivo en Banxico	Crédito al Gobierno	Inversiones Obligatorias
1219	Dic. 1956	P	10
1287	Dic. 1956 1/	M	10	35.5	52.5
1469	Jun. 1963 2/	M	5	2	68
1/ Aplicable a los depósitos posteriores al 8 de enero de 1956. 2/ Aplicable únicamente a los depósitos a plazo. Fuente: Gómez Oliver, op. cit., cuadro 14, p. 109; Banco de México, Informe Anual, varias ediciones.

Circular	Fecha	Efectivo en Banxico	Crédito al Gobierno	Otras Inversiones	Libre
	Ene. 1958	1	19		80
1408	Mayo. 1960	1	19	80
		100
1591	Nov. 1966	10	50	40
		10	90
		1	99
Fuente: Gómez Oliver, op. cit., cuadro 19, p. 134.

Al financiamiento no inflacionario para el gobierno –clave para la política monetaria– se refiere la columna en los cuadros “Crédito al gobierno”. Y era precisamente en cuanto a ese concepto y no tanto en lo relativo al “Efectivo depositado en el Banco de México” en donde podía verse un tratamiento más favorable para los bancos fuera de la capital. Mientras que para estos últimos las tasas de reserva en el concepto “Crédito al gobierno” resultaron en promedio para todo el periodo de 21.6%, para los bancos de la capital ese mismo promedio resultó de 30%. Y aunque en los cuadros relativos al encaje legal incluidos en el informe del Banco de México no se especificara el concepto de “Crédito al gobierno federal” sí hay en esas publicaciones alusiones a dicha política. En 1963, mediante la circular 1470 se acordó reducir la tasa del depósito en efectivo para los bancos del 15 al 10% a fin de que el excedente liberado se invirtiese “precisamente en valores gubernamentales”.[15] Y en la edición del informe para 1969 se dijo que entre las medidas de política monetaria había que destacar “las relativas al encaje en el Banco de México, que ha sido instrumento eficaz para canalizar hacia el sector público volúmenes importantes de ahorros internos y contribuir a financiar la inversión gubernamental, sin presiones inflacionarias que afecten la estabilidad del tipo de cambio…” [16]

A ninguno de los autores ya citados que escribieron sobre la política monetaria de México durante la época del desarrollo estabilizador se le ocurrió abordar el análisis del encaje centrando la atención en la divisa de denominación para la captación sujeta a regulación. Tampoco en las ediciones del informe anual del Banco de México se puso mucho énfasis en explicar que las motivaciones del encaje eran distintas si los recursos que se captaban estaban denominados en pesos o en dólares. Respecto a esto último y a manera de ejemplo, ante un crecimiento muy rápido de la captación de los bancos en moneda extranjera, apelando a las facultades que le concedía el artículo 31 de la ley orgánica, las autoridades le aplicaron a esos depósitos una tasa pasiva máxima de 3% con el fin de desestimular esas operaciones que consideraban poco deseables. La idea era impulsar que esa forma de captación se llevara a cabo en moneda nacional, especialmente en las zonas fronterizas del país. Hubo también en la época la intención de las autoridades de desalentar la especulación cambiaria y el tema fue expresado abiertamente en el seno del Consejo de Administración en abril de 1954, cuando el director Gómez explicó que las operaciones de futuros en dólares se habían “sujetado a depósitos en efectivo en cuenta especial, efectuados precisamente en el Banco en un 50 por ciento”. Dijo a continuación el funcionario que la medida había producido “…el efecto deseado de que acabara esa forma de especulación…” [17]

Al menos tres razones pueden imaginarse para justificar que la intermediación en moneda extranjera fuera desalentada por la autoridad. En caso de una intermediación muy amplia en moneda extranjera el banco central tendría grandes dificultades, o le sería imposible, actuar como prestamista de última instancia o institución de sostén, además de que posiblemente también le resultaría muy difícil evitar que se generaran grandes riesgos cambiarios ya fuera en los propios intermediarios o en cuanto a los acreditados. Lo primero que cabe observar en los cuadros que se incluyen aquí, correspondientes al encaje de la banca aplicable a su captación en moneda extranjera, es que ya no se hace la distinción entre bancos capitalinos y bancos de provincia. Ello pudo ser atribuible no a la motivación ya comentada de ofrecerle un cierto apoyo preferencial a los bancos de provincia sino de desalentar esa forma de intermediación. Pero el elemento disuasivo no estaba en los cajones del encaje propiamente dichos sino en la muy elevada proporción de esa captación que se debía integrar como financiamientos al sector público, seguramente con rendimientos muy castigados. El otro elemento de disuasión era que el régimen de encaje para esa forma de captación dejaba a los intermediarios con pocos recursos para la inversión libre y por tanto más rentable. Éste era el caso en particular para la captación en moneda extranjera mediante las cuentas de ahorro de los bancos de depósito o por parte de las sociedades financieras.

En ambos casos, desde poco después de la devaluación de 1954 el depósito obligatorio en el Banco de México (25% del total) y el crédito obligatorio ya fuese al sector público o a otras actividades (75%) absorbía el total de la captación.
De hecho, para consternación de los observadores externos, el sistema del encaje legal podía ser todavía más complicado que lo que se muestra con la sola lectura de los cuadros presentados. Tan sólo para el caso de las financieras, la columna de “Inversiones obligatorias” o “Crédito” y “Otras inversiones” admitiría un desglose muy pormenorizado por cajones específicos cuyo detalle se obvia en esos cuadros. Esos renglones contenían el pormenor de la política crediticia del Banco de México o control selectivo del crédito, la cual, como ya se ha dicho, respondía a la motivación de la autoridad de influir sobre la asignación final del crédito. Y como lo señaló Mario Ramón Beteta en un ensayo muy leído en su momento, a las autoridades les preocupaba que los bancos les dieran a los ahorros del público un mal uso, “dilapidándolos en especulaciones o en actividades de baja productividad”.[18] Asimismo, todas las modificaciones al encaje –ya fuesen por razones de regulación monetaria, política crediticia u otras causas– se informaban mediante circulares que se expedían en gran número y que con frecuencia estaban redactadas en un lenguaje críptico entendible únicamente para unos cuantos iniciados, y también con referencias cruzadas a otras circulares previas o a artículos de la ley bancaria o de la orgánica del Banco de México. Asimismo, con frecuencia una misma circular contenía una mezcla de instrucciones de carácter monetario, política crediticia y administración bancaria que hacía difícil su ubicación temática y su estudio analítico. Y finalmente estaba también el caso de problemas concretos que requerían de un tratamiento a la medida. A manera de ejemplo, en el informe del Banco de México se habla al menos en tres ediciones del apoyo que la institución ofrecía a los bancos que sufrieran problemas estacionales de captación, a fin de que no redujeran su crédito por esa causa. También con el fin de apoyar el crédito a la producción se permitió a los bancos que el límite para sus pasivos fuera de 15 veces el capital y reservas o que pudieran captar más recursos a plazo permitiéndoseles que ofrecieran una tasa pasiva más elevada para esa forma de captación.[19]

Circular	Fecha	Promedio o marginal	Efectivo en Banxico	Crédito al Gobierno	Inversión Obligatoria
1219 A	Dic. 1956	P	20	5	75
1279	Dic. 1956 1/	M	25	75
	Nov. 1966 2/	M	10	55	35
1/ Sobre los depósitos adicionales al 8 de enero de 1955. 2/ Sobre los depósitos a plazo adicionales al 19 de noviembre de 1956. Fuente: Gómez Oliver, op. cit., p. 109.

Circular	Fecha	Promedio o marginal	Efectivo en Banxico	Crédito al Gobierno	Inversión Obligatoria
1219	Dic. 1956	P	20
1287	Dic. 1956 1/	M	25	75
1/ Sobre depósitos adicionales a los saldos existentes al 31 de agosto de 1955, que se reduciría a 10% en efectivo y 25% en inversiones obligatorias cuando las inversiones en valores industriales y gubernamentales llegaran a 20% de los depósitos de ahorro al 31 de agosto de 1955. Fuente: Gómez Oliver, op. cit., p. 109.

Finalmente, no todas las disposiciones regulatorias aplicables a las sociedades financieras quedaron reflejadas en los cuadros correspondientes. A manera de ejemplo, una acción regulatoria muy importante para esos intermediarios fue cuando se impuso un techo al crecimiento de sus pasivos de 12% anual. Pero un hecho poco recordado es que las financieras de menor tamaño fueron exceptuadas de tan draconiana medida seguramente bajo la idea de procurar un mayor equilibrio y competencia en el sector. Pero la política para alentar la captación de largo plazo por parte de esos intermediarios se intensificó a partir de 1962, al igual que un impulso todavía mayor a la construcción de vivienda popular. Y en el informe anual correspondiente a 1968 se trató el muy extraño caso de los certificados financieros que iban venciendo y cuyo importe no era reclamado por los tenedores de esos títulos. ¿Qué hacer? La solución que tomaron las autoridades consistió en que el importe correspondiente “debería depositarse en el banco central e invertirse en una cuenta corriente, en valores del Estado”.[20]

Circular	Fecha	Efectivo en Banxico	Crédito al Gobierno	Otras Inversiones	Libre
13180	Enero 1958	1	24	-	75
1494	Marzo 1959 1/	25	75	-
1/ Sobre el pasivo excedente al del 5 de enero de 1959. Fuente: Gómez Oliver, op. cit., cuadro 19, p. 134.

Habría sido inconcebible que las autoridades del banco no reaccionaran regulatoriamente ante los acontecimientos descritos y muchos más de similar naturaleza y que sería imposible de recopilar íntegramente en la presente crónica. Pero el hecho era que sumados a las sucesivas modificaciones del encaje legal para todas las instituciones reguladas daba lugar a un marco regulatorio de gran prolijidad y complejidad. Poco después se impuso a las financieras una reducción de sus tasas activas a fin de que pudieran brindar mayor apoyo al desarrollo del país y en 1964 se tomaron providencias para que extendieran crédito a las exportaciones de manufacturas en forma concurrente con las actividades del FOMEX.

Un simple cálculo aritmético arrojaba que los nueve regímenes de encaje aplicables en moneda nacional a los bancos de la capital, más otros nueve que tenían que cumplir los bancos fuera del D.F., más los tres esquemas aplicables a su captación conjunta en moneda extranjera, a lo que cabía agregar los cinco esquemas aplicables a las cuentas de ahorro tanto en moneda nacional como en divisas, y los nueve regímenes a cuyo cumplimiento estaban obligadas las financieras sobre su captación en pesos y en dólares, arrojaba un total de 35 esquemas distintos cuyo cumplimiento tenía que verificarse administrativamente en el Banco de México. En reflexiones retrospectivas el ex gobernador del Banco de México, Miguel Mancera, recordaba que en razón de las modificaciones sucesivas del encaje la verificación de su cumplimiento se volvió tan enredada y difícil que el proceso se venía cumpliendo con dos años de retraso.[21] O sea que por su propia complejidad el mecanismo había venido perdiendo en buena medida su eficacia en una magnitud tal vez desconocida para las autoridades o no imaginada para las personas encargadas de su formulación y seguimiento.

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