El llamado control selectivo del crédito fue un instrumento de política crediticia muy apreciado por Rodrigo Gómez, en el Banco de México, y Antonio Ortiz Mena, en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Si bien el enfoque de los encajes flexibles y del control cualitativo del crédito se empezó a aplicar en México durante la época de la guerra, fue hasta después de 1946 cuando en la literatura y en los foros de análisis se inició la reflexión intelectual sobre esos temas. Ya durante la década de los cincuenta y hasta 1958 el control selectivo del crédito se aplicó con perseverancia y aparentemente sin muchos titubeos. Aunque quizás implícitamente pudo haber reconocimiento de que la aplicación del enfoque podría crear problemas de eficiencia en la asignación de los recursos prestables, de cualquier manera posiblemente quedaban compensados por el hecho de que mediante esa vía se canalizaba financiamiento a actividades productivas que, de otra manera, no lo hubieran recibido o lo hubieran recibido en montos insuficientes. Con todo, documentos internos del Banco de México nunca antes consultados confirman que en los círculos del banco central se llevó a cabo un muy interesante proceso de evaluación crítica sobre dicho mecanismo y los resultados que arrojaba.
El fundamento y el origen del control selectivo del crédito fue el enfoque de los encajes flexibles o de la modificación discrecional de las tasas del depósito obligatorio de liquidez. A este asunto, en esa época aún bastante novedoso, se le prestó mucha atención en ocasión de la Primera Reunión de Técnicos en Banca Central que se celebró en 1946 en la ciudad de México. El tema fue tocado en primer lugar por un trabajo que presentó el Banco Central de Venezuela relativo a los problemas que presentaba “la lucha contra la inflación”.[1] Una política de estabilización eficaz debía contar, antes que nada, con un mecanismo efectivo de control de la circulación monetaria. Quizás el instrumento más eficaz para incidir sobre la circulación monetaria pudieran ser las operaciones de mercado abierto y las posibilidades que ofrecían para absorber el dinero excedente “por medio de la creación de un tipo o de varios tipos de títulos que se colocan en el público o entre los bancos”. Desafortunadamente, “el alcance de esta política, en la mayoría de los países latinoamericanos [era] limitado”. En contrapartida o como recurso sustituto, “un instrumento eficiente de regulación cuantitativa” consistía en el “aumento de los encajes mínimos para la garantía de los depósitos”.
Sin embargo, dadas las inconveniencias evidentes de una elevación tan drástica como la que sería necesaria en el caso de muchos países, parece imprescindible completar el control cualitativo de los créditos ejercidos a través de las medidas enumeradas, por un control cuantitativo, para el cual los bancos centrales deben apoyarse en una colaboración amplia de la banca. La norma de este control cualitativo debe ser la de orientar el otorgamiento de los créditos hacia las actividades de producción e importación, que prometen un aumento pronto del volumen de los bienes vendibles y el de eliminar el otorgamiento de créditos que se solicitan con fines principalmente especulativos.
Con la ponencia venezolana quedaron validados como temas de interés para ese foro los relativos a los encajes flexibles y al control cualitativo o selectivo del crédito. En cuanto a los encajes flexibles, hablando desde la perspectiva singular de los Estados Unidos, el representante de la Reserva Federal, Dr. Woodlief Thomas, argumentó que en su país la aplicación de ese mecanismo presentaba “grandes problemas debido al gran número de bancos que existen y porque esta clase de instrumentos les afecta en muy diverso grado”. En los Estados Unidos se habían aumentado las tasas del encaje durante la guerra, pero no habían alcanzado niveles muy elevados. A diferencia, en opinión de ese funcionario existían en otros lugares condiciones quizá más propicias “para aplicar los requisitos de reserva flexibles”.[2] Dos asistentes a esa reunión aprovecharon el llamado para explicar los fundamentos legales que existían en sus respectivos países, Paraguay y México, para la modificación discrecional de las tasas de encaje por parte del banco central.
Según el representante paraguayo, Dr. Harmodio González, con la asesoría del influyente economista belga Robert Triffin se había adoptado en su país una nueva legislación bancaria por la cual se otorgaba mucha importancia al instrumento de los encajes flexibles. La intención original de los encajes había sido la protección de los depósitos, pero ese mecanismo posteriormente había recibido otro reconocimiento como arma de regulación monetaria. Esto era particularmente importante para países como los de América Latina, que no contaban con todos los métodos de regulación monetaria y crediticia disponibles para los bancos centrales en las naciones más avanzadas. A continuación tocó el turno a un integrante de la delegación del Banco de México, de nombre Francisco Quiroz, quien hizo una exposición muy amplia de los fundamentos legales que existían en México para los encajes flexibles. Con base en esos fundamentos, desde temprano en la década de los cuarenta se habían empezado a establecer en el país tasas diferenciales de reserva “para el Distrito Federal y los Estados, siendo también diversas para las obligaciones denominadas en moneda nacional y en extranjera, pero iguales para los bancos de depósito y descuento y para los de ahorro”. La diferencia de las tasas de encaje había obedecido “al distinto ritmo de crecimiento de los depósitos de las instituciones del Distrito Federal y del interior del país, así fueran en moneda nacional o en divisas”.[3]
Durante esas primeras sesiones del cónclave de técnicos en banca central, había quedado en claro el carácter de precursor o pionero que, en cuestión de control selectivo del crédito, había tenido el Banco de México en América Latina. Fue principalmente por el relato que se hizo sobre la experiencia mexicana en esta materia que el representante en la reunión del Banco de la Reserva Federal de Nueva York, Henry Wallich, puntualizó que “el problema de los encajes flexibles se relacionaba con la discusión de los controles selectivos del crédito”. Dicho lo anterior, Wallich explicó que estaba en preparación (posiblemente con su colaboración personal) una nueva legislación bancaria para la República Dominicana en la cual además de considerar la posibilidad de encajes legales flexibles “y encajes especiales para depósitos futuros”, se pensaba también establecer un requisito especial de reserva contra cierta clase de activos.[4]
A pesar de la no escasa experiencia con que el Banco de México ya contaba en materia de “control cualitativo de la moneda” o “control crediticio selectivo”, en los dos trabajos alusivos a esa materia que fueron presentados en aquella Primera Reunión de Técnicos en Banca Central del Continente Americano se hizo hincapié en que las medidas relativas eran “de origen relativamente reciente” y por tanto los principios en que se basaban no habían “sido desarrollados plenamente aún”. Según la Reserva Federal de Estados Unidos, esos principios podrían desarrollarse más plenamente a medida que se obtuviese “mayor experiencia en los controles selectivos” (sic). Por su parte, un delegado brasileño de nombre Octavio Bulhoes señaló que en tiempos recientes se había estado hablando con bastante insistencia “del control selectivo del crédito, sin esclarecer convenientemente, sin embargo, sus fundamentos y su aplicación”.[5]
Como para refutar las dubitaciones teóricas y doctrinales expresadas por la Reserva Federal y por el economista brasileño Bulhoes, en la segunda edición de la Reunión de Técnicos en Banca Central del Continente el Banco de México presentó una ponencia para explicar las razones que habían dado origen al control selectivo del crédito. El documento no respondió a la intención de ofrecer un informe sobre lo que se había hecho en México en esa materia. El enfoque de la ponencia fue más bien de tipo histórico y conceptual para tratar de dilucidar cómo y por qué México y otros países de América Latina habían adoptado mecanismos crediticios que se apartaban “de la técnica tradicional de los institutos centrales en las naciones industrializadas para adaptarse a las condiciones peculiares de su economía”.[6] En muy buena medida, ese enfoque había surgido por las dificultades que se habían encontrado al intentarse aplicar los instrumentos tradicionales de control, tales como la variación de la tasa de redescuento y las operaciones de mercado abierto, los cuales “no respondían a las condiciones económicas latinoamericanas, por ser fundamentalmente distintas”. La tendencia a diseñar instrumentos de intervención propios con una intención pragmática había tenido su origen en las condiciones de subdesarrollo financiero y económico que los bancos centrales de nueva creación habían encontrado en sus países de origen. En muchos países de América Latina el establecimiento del banco central había sido, en un principio, “un hecho de importancia puramente formal, pues la difusión de la banca y las condiciones del mercado de dinero se encontraban en un estado muy incipiente”. De manera particularmente relevante, “la banca comercial en la referente a las operaciones de crédito que concertaba, presentó resistencia a la acción directiva de los nuevos bancos centrales”. Las dificultades que se habían encontrado no tenían referencia previa en los tratados de banca central y se habían derivado “de la pequeña magnitud de los ahorros, del ambiente especulativo y de los hábitos de ahorro e inversión muy poco difundidos, viéndose por tanto retardada su intervención”. Por la ocurrencia del gran fenómeno histórico de la Revolución, en México el banco central había tenido como una finalidad atípica “restaurar la confianza en el sistema monetario (…) posponiendo la aplicación de las funciones propiamente de banca central”.
Inusitadamente bien escrito tratándose de un documento de carácter técnico, aventuramos que el texto pudiera haber salido de la pluma del historiador Daniel Cosío Villegas, con quien el Banco de México seguía manteniendo relaciones de trabajo. El texto llevó también a relativizar la brecha que separaba a las prácticas de banca central en los países avanzados y “la actuación de los institutos centrales en los países de América Latina”. Incluso en los países más desarrollados, “los principios de banca central no habían evolucionado lo suficiente” para hacer frente con eficacia a situaciones cambiantes que presentaban nuevos problemas. Incluso en esos países, “donde la técnica de la banca central tuvo su origen o ha alcanzado un gran desenvolvimiento, se [habían] visto obligados a modificar el uso de sus medios tradicionales de control”. Así había tenido que suceder, “en la medida en que la experiencia acumulada y los cambios en las condiciones económicas lo han aconsejado…”.
Un paso importante se dio en el orden evolutivo cuando por razones de progreso económico los bancos centrales decidieron cooperar con los planes gubernamentales “para fomentar las actividades más indispensables para el desarrollo…”. En muchos casos, los instrumentos clásicos de intervención que se ofrecían desde la perspectiva de las naciones más avanzadas no se adaptaban bien a otros problemas que se deseaba solucionar. Un reto particularmente difícil provino de los peligros de “inflación crediticia desenfrenada” que se manifestaron durante la guerra y que tuvieron que enfrentarse con “medidas, principalmente de carácter cuantitativo”. Y a continuación se aportaba el argumento clave para el control selectivo del crédito: “A la vez, se hacía necesario corregir la tendencia de la banca privada a otorgar préstamos a actividades no productivas o especulativas”. Hasta tiempos entonces recientes, “no se había estudiado en forma completa” la potencialidad de los encajes flexibles en cuanto a su aspecto cualitativo, a pesar de que dicho mecanismo podría lograr que el crédito se encauzara “hacía actividades productivas determinadas”.
En México la utilización de los encajes flexibles como instrumento de regulación cualitativa se había empezado a aplicar de manera tentativa a partir del año 1942. La medida en concreto había consistido en permitir la inversión por parte de los bancos en valores gubernamentales y en préstamos a la agricultura hasta por un 10 por ciento de su captación, permitiéndose que esos activos se computasen como reserva. Dicha política se había intensificado durante los años siguientes elevándose a un 20 por ciento de la captación las inversiones computables como reserva e incluyéndose dentro de las mismas los créditos a la ganadería y a la industria y la inversión en valores industriales de primera categoría. Por su parte, los incentivos para los bancos habían quedado perfectamente definidos.
En esa ponencia se dedicó particular atención a explicar la naturaleza del proceso de toma de decisiones mediante el cual se ponían en ejecución las medidas de control selectivo del crédito. ¿Se trataba de un mecanismo de persuasión o de autoridad? En su forma, el mecanismo presentaba características de gestión diplomática, al ofrecerse a los bancos regulados dos rumbos de acción a elegir. Pero en su esencia, el mecanismo implicaba prácticamente un acto compulsivo. Ello, en la medida en que uno de los dos cursos de acción ofrecidos era inelegible para los bancos regulados. La alternativa era entre entregar al banco central los recursos captados en la forma de reserva obligatoria sin pago de interés o aplicarlos crediticiamente en la forma deseada por la autoridad. La clave en esta aparente disyuntiva –que en realidad no lo era− residía en que mientras los recursos encajados en el Banco de México no generaban réditos, los créditos elegibles para la alternativa sí causaban intereses:
Las perspectivas que ofrece la regulación de la tasa bancaria para dirigir el crédito hacia aquellas actividades consideradas como deseables, son muy grandes. Existen distintas formas de manipular los encajes flexibles con este objeto: en un caso, puede elevarse la tasa de reserva bancaria estableciéndose que la elevación de la misma aplicada a las obligaciones se invierta en préstamos a la industria, a la agricultura y a la ganadería, en cuyo caso esos créditos se computarían como parte de la reserva bancaria. En otro caso puede señalarse que se tomarán como parte de la reserva en vigor, cuya tasa no se varía, aquellas operaciones de crédito que en determinada proporción se dirijan a las actividades productivas antes mencionadas.[7]
En la documentación consultada sobre control selectivo del crédito y en los testimonios que ha sido posible recabar, no existe evidencia de que en alguna ocasión el Banco de México haya proclamado para sí la invención del enfoque o incluso haber sido el pionero de su aplicación en América Latina. De hecho, en la práctica regulatoria de muchos bancos centrales, incluso de países avanzados, ya era posible encontrar de tiempo atrás la esencia del enfoque. Ésta consistía en la intención por parte de la autoridad de influir sobre el destino final del crédito. En las acciones regulatorias de la Reserva Federal había subyacido esa intención desde hacía tiempo. Quizá por ello, los técnicos de ese banco central no tuvieron que desplegar grandes esfuerzos de creatividad para preparar la ponencia “Principios Generales del control monetario y crediticio selectivo” que fue presentada durante la Primera Reunión de Técnicos en Banca Central del Continente.[8] Con base en “la experiencia norteamericana en el control del crédito al mercado de valores y al consumo”, la Reserva Federal planteaba los principios correspondientes como sigue:
Definición exacta de la zona de crédito a controlar.
Identificación precisa de las operaciones comprendidas en el control mediante pruebas adecuadas, tales como: a) la garantía colateral del crédito, b) la finalidad del crédito o c) el uso del producto del crédito.
La aplicación del control selectivo debía ser lo bastante amplia para que no quedaran exceptuados de las disposiciones respectivas intermediarios que pudieran otorgar en volumen considerable los créditos seleccionados.
La estructura del control selectivo debía conformarse con una serie de requisitos básicos incorporados en disposiciones destinadas a: a) impedir la evasión del control, b) facilitar las operaciones permitidas y c) permitir que se pudieran modificar los requisitos reglamentarios sin alterar en su esencia el mecanismo básico.
Las sanciones al incumplimiento de las disposiciones del control selectivo debían ser suficientemente severas para asegurar su observancia.
El control selectivo debía ser impersonal sin precisar oficialmente cuáles intermediarios podían otorgar créditos en la zona controlada ni qué volumen de negocios estaban en capacidad de desarrollar.
El sistema tampoco debería permitir la intervención de las autoridades en la determinación de las operaciones individuales de crédito.
Según los técnicos de la Reserva Federal, los principios expuestos respondían únicamente a la intención de ilustrar las características esenciales que debería tener “un instrumento bien concebido de control selectivo del crédito”. Dicho lo anterior, ¿qué tan bien cumplía con esos criterios el sistema de crédito selectivo que había venido aplicando en el país el Banco de México desde la época de la Guerra? Primeramente, “la zona de crédito por controlar” parecía suficientemente bien definida en la medida en que se pretendía impulsar el financiamiento a la producción en detrimento del crédito a las actividades comerciales o al consumo. Adicionalmente, en México el criterio por excelencia para determinar “las operaciones comprendidas en el control” era el destino de los fondos: la producción en la agricultura o en la industria manufacturera. En cuanto a las sanciones últimas para asegurar la efectividad del control, sobresalía que en caso de incumplimiento los bancos en falta no tendrían acceso al redescuento del banco central o tendrían que encajar los recursos correspondientes sin remuneración de intereses. Una experiencia particularmente interesante se dio en México hacia finales de los años cincuenta en relación a lo que la Reserva Federal llamó “los requisitos básicos… para impedir la evasión del control”. Los grupos financieros en formación eludían el cumplimiento de los ordenamientos de encaje traspasando la captación de sus bancos a sus financieras filiales. La solución consistió en también incluir a esos intermediarios en la cobertura del encaje legal.
Quizás no era aplicable a la experiencia mexicana la observación hecha por los técnicos de la Reserva Federal en el sentido de que los instrumentos del control selectivo del crédito eran “más potentes por el lado de la restricción que por el lado del estímulo”. En el caso de México, los incentivos establecidos por el banco central habían sido determinados a manera de que para los bancos resultase mucho más interesante y rentable cumplir con las intenciones del control cualitativo que simplemente entregar los fondos en la forma de depósito obligatorio sin remuneración. Incurriendo en cierta contradicción, la Reserva Federal se corregía de su afirmación anterior señalando que tampoco era verdad “que los instrumentos de crédito, ya sean generales o selectivos, no [tuvieran] influencia promotora”. En el caso de los controles selectivos los resultados podían ser “más directos” y además era posible darles seguimiento “más claramente, debido a que el efecto de la suavización (sic) se siente en la demanda de un sector determinado de crédito vía el mecanismo de las condiciones del crédito”.
En realidad, debe ser una de las responsabilidades de las autoridades crediticias idear y promover la adopción de instrumentos que fomenten el uso del crédito… El método del control selectivo del crédito es especialmente prometedor a este respecto, ya que permite experimentar con políticas cuyos objetivos son limitados y cuyos costos y ganancias para la economía nacional pueden definirse en términos bastante precisos. El método selectivo permite también hacer diferenciaciones en la política de crédito cuando estén presentes simultáneamente en la economía tendencias tanto inflacionarias como deflacionarias… El público encuentra difícil comprender el mecanismo de los instrumentos generales; pero le es mucho más fácil hacer la relación entre fines y medios en ciertos sectores escogidos. Para el público, el método selectivo parece ser mucho más natural y lógico que uno que ataque de un modo general los problemas monetarios y crediticios de toda una economía.
El esquema mexicano de control selectivo del crédito cumplía indiscutiblemente con el principio establecido por la Fed de que un mecanismo de esa naturaleza debía “ser impersonal” y la autoridad tenía que abstenerse de precisar específicamente a los intermediarios los créditos que podían conceder en la zona controlada o qué volumen de negocios podían desarrollar. En general, tal como lo recomendó la Fed, en la estrategia mexicana la autoridad se abstenía de intervenir en las operaciones de crédito individuales que otorgaban los intermediarios. Otro elemento fundamental, también mencionado por los técnicos de la Fed, era que el esquema de control selectivo debía contar con flexibilidad suficiente para “permitir que se varíen los requisitos reglamentarios sin alterar esencialmente el mecanismo básico”. En el caso de México este elemento de flexibilidad lo otorgó la facultad concedida al Banco de México para acordar encajes marginales cuando fuese necesario.
Según la Exposición de Motivos del decreto del 11 de febrero de 1949 por el cual se reformó la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, el Gobierno Federal había convocado a una comisión de expertos para que estudiase las modificaciones que requería el marco regulatorio aplicable a la banca nacional, concebida en un sentido amplio.[9] Según esa Exposición de Motivos, en dicha comisión estuvieron representadas no únicamente las instituciones públicas con más “estrecho contacto con la vida bancaria del país, las Secretarías de Hacienda y de la Economía Nacional, el Banco de México, la Nacional Financiera, la Comisión Nacional Bancaria y la Comisión Nacional de Valores, sino la banca privada”. Así, entre las propuestas que dicha comisión había considerado, “tamizadas por una reflexión serena y detenida”, estuvo una relativa a la facultad que se otorgó al Banco de México para establecer una reserva obligatoria del ciento por ciento sobre el exceso del pasivo bancario exigible a una fecha determinada.
Como es costumbre, en el texto de la ley la facultad mencionada se articuló en un lenguaje mucho más rebuscado. Se dijo en dicho ordenamiento que el límite máximo para el depósito obligatorio de liquidez en el Banco de México, sería de 50 por ciento para los depósitos a la vista o a plazo en moneda nacional o extranjera y de 20 por ciento para los depósitos en cuentas de ahorro denominados en moneda nacional o extranjera. Sin embargo, en relación a los depósitos que excedieran del monto de los que existieran a cierta fecha, el Banco de México quedaba autorizado para elevar a su juicio las tasas del depósito obligatorio “por necesidades monetarias y de crédito”, por arriba de los límites señalados. Como la disposición no señalaba una cota superior para esa elevación, podía entenderse que la misma pudiera ampliarse hasta cubrir el total de esos depósitos excedentes. ¿Y en qué consistían las posibilidades que esa disposición ofrecía para el control selectivo del crédito? Aunque esta cuestión no quedó consignada en el mencionado decreto reformatorio, la salvedad a una elevación total del requisito de reserva (o sea, al 100 por ciento del pasivo excedente) podría darse si el Banco de México le ofrecía a los intermediarios una aplicación alternativa para esa captación excedente sujeta a encaje.
A principios de los años sesenta, el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos contrató los servicios de un economista estadounidense experto en asuntos monetarios y de crédito, de nombre Frank Tamagna. De los esfuerzos de ese experto surgió un importante y muy bien documentado libro sobre la banca central en América Latina. Tamagna consiguió informarse en forma exhaustiva respecto de los diferentes instrumentos de que se habían venido valiendo los bancos centrales de América Latina para influir sobre el destino del crédito proporcionado por el sistema bancario. Bajo los encabezados “Controles cualitativos directos” y “control selectivo del crédito” ese autor presentó una panorámica bastante completa de las distintas experiencias registradas en el subcontinente, inspiradas en la idea de “darle cause y guía al crédito bancario” o la promoción, vía la irrigación crediticia, “de nuevas actividades, ya que lo que se persigue es un desarrollo económico de mayor amplitud”. Así, en materia de controles directos para fines de regulación cualitativa Tamagna mencionó en primer lugar el mecanismo de los instructivos de crédito entregados por la autoridad a los bancos para guiar la integración de sus carteras. También se refirió a la regulación por parte de la autoridad de las tasas de interés activas aplicables a los créditos, según su destino. Otros mecanismos de esta naturaleza mencionados en dicha obra fueron los redescuentos preferenciales, las tasas de interés activas diferenciadas, la determinación por la autoridad de los plazos para los créditos bancarios, los créditos directos del banco central y hasta la utilización del control de cambios para influir sobre ciertas formas de crédito.[10]
Con todo, el mecanismo más importante de control cualitativo resultó el que se relacionaba con la aplicación de encajes flexibles. En esta materia, Tamagna se permitió destacar en particular la experiencia de México: “el caso más importante de aplicación de los requisitos de encaje con el propósito de regular la distribución de inversiones y préstamos bancarios dentro de una estructura constitutiva”. En la aplicación de ese enfoque por parte de los bancos centrales de América Latina, el Banco de México era el que había dado a la formulación “una aplicación más característica y sistemática”. Los otros dos ejemplos citados por dicho autor en esta materia fueron los del Banco de la República, en Colombia, y el Banco Central de Chile. La experiencia chilena, por ejemplo, había tenido que ver con la manipulación del encaje marginal con fines de control cualitativo. Según el reporte, durante el gran incremento que habían tenido los depósitos bancarios en el bienio 1960-1961, hasta la cuarta parte del encaje que se elevó a 87.5 por ciento quedó liberada, si se aplicaba a préstamos para la agricultura o la industria. De igual forma, las tasas del encaje sobre los depósitos de ahorro podían reducirse si los fondos se aplicaban a créditos para desarrollo o apoyo a las industrias de exportación.[11]
La experiencia colombiana también había tenido que ver con la imposición de encajes marginales. Así, a partir de 1951 el Banco de la República había aplicado una tasa marginal de 40 por ciento, que se elevó a 60 por ciento en 1956 y hasta el 100 por ciento en 1957-1958. Sin embargo, los depósitos así encajados podían quedar liberados parcial o totalmente en caso de que los bancos los invirtieran en la forma que predeterminase el banco central. Según informes, primeramente se aplicó esa disposición para que la banca apoyara la construcción de la Empresa Siderúrgica de Paz del Río y después se ampliaron las posibilidades de crédito con el fin de apoyar otras actividades productivas prioritarias. Así, 20 por ciento podría destinarse a financiamientos para la agricultura y ganadería y 30 por ciento para otras finalidades productivas.
Como se ha visto, hacia el año 1958 en que concluyó el sexenio del presidente Adolfo Ruiz Cortines y se inició el de Adolfo López Mateos, la política del control selectivo del crédito llevaba casi tres lustros de venirse aplicando por parte del Banco de México. Mientras la banca comercial se había habituado por tradición o costumbre a no dar crédito a ciertos sectores productivos, quizá por considerarlo excesivamente riesgoso o complicado, casi en la misma medida la autoridad había adoptado la estrategia de inducir, mediante mecanismos singulares, que los intermediarios concedieran crédito a sectores económicos que se consideraban prioritarios y dignos de impulso. En esa situación ya establecida pocos se plantearon que fuera necesaria una evaluación crítica de dicha estrategia. Las preguntas a responder eran varias e iban dirigidas al corazón de la materia. ¿En verdad el control selectivo del crédito era un instrumento de ayuda auténtica para los ramos de actividad que se deseaba impulsar? ¿Por qué no hacer un balance de los beneficios y costos de dicha estrategia? “¿Por qué no mejor permitir que el mercado asigne los fondos prestables a través del mecanismo de precios, y que sea la tasa de interés la que racione el crédito entre los distintos sectores?”.[12]
En la relativamente amplia bibliografía que fue posible recopilar sobre la materia, tan sólo en un breve documento se aborda la cuestión de las ventajas y desventajas del control selectivo del crédito. Se trata de un texto sin autor, fecha ni vinculación institucional, en el cual, bajo el encabezado “Consideraciones acerca de la canalización selectiva del crédito”, se esbozan los lineamientos a los que debería apegarse una evaluación crítica de dicho esquema. Es de presumirse que el documento haya sido preparado en el área de Estudios Económicos del Banco de México y que posiblemente llegase en algún momento a las manos de don Rodrigo Gómez y de los principales funcionarios del Banco de México. En dicho documento se exploran primeramente, con un espíritu crítico, los “argumentos en favor de los controles selectivos y a continuación los argumentos en contra, tanto desde una perspectiva de los aspectos teóricos y también desde el ángulo de los aspectos operacionales”.[13]
De gran interés resulta conocer en retrospectiva los argumentos que se esgrimían en favor de los controles selectivos. Esos controles, se ha señalado ampliamente, respondían a la finalidad de canalizar recursos captados por la banca y otros intermediarios hacia actividades económicas prioritarias que las autoridades deseaban fomentar. Los créditos correspondientes podían orientarse selectivamente por ramas o subramas industriales, agrícolas o de servicios, por regiones geográficas o en función de la naturaleza de las unidades productivas o la importancia económica de los acreditados atendidos. Según el documento referido, el principal argumento para validar la aplicación de esos controles había sido que la redituabilidad social y microeconómica de las empresas y de los negocios diferían entre sí, y por tanto también de los créditos que podían recibir. Sin embargo, el documento no aportaba una definición o un concepto de lo que debería entenderse por “redituabilidad social” de las unidades productivas y de los créditos que recibían en su beneficio. Ciertamente, se trataba de una gran omisión. Sin embargo, supóngase que esas definiciones conceptuales no eran indispensables para las evaluaciones que venían a continuación. ¿Cuáles eran entonces los argumentos de crítica que contenía el documento?
Aunque no se aportaban pruebas contundentes a favor, era cierto que los bancos comerciales podían subestimar la capacidad crediticia efectiva de las unidades productivas ubicadas en ciertos sectores de actividad. Por un lado, era posible que los bancos y otros intermediarios no desplegaran esfuerzos suficientes para investigar más a fondo y con mayor precisión la capacidad crediticia de los solicitantes en campos de actividad alejados de su clientela ordinaria. Era también factible que por “inercia, costumbre derivada de un espíritu conservador y poco innovador” la banca fuera “con frecuencia cautelosa y reticente a explorar nuevos campos de inversión”. A impedir una actividad más proactiva por parte de los bancos contribuía no sólo la inercia o las costumbres conservadoras, sino el importante hecho de que recabar mayor información crediticia podría conllevar costos inusitadamente elevados. Así, la consecuencia era que los intermediarios se abstenían de aplicar parte de sus fondos al apoyo crediticio de sectores más redituables socialmente que su clientela usual. “En consecuencia, no se otorgan líneas de crédito socialmente redituables de manera voluntaria y, en este caso, los controles selectivos cumplen la función de obligar a la banca comercial a explorar nuevos campos de inversión que a la larga puede encontrar atractivos”.
Para validar dicho argumento, en el documento se hizo recuerdo de que “algunas décadas atrás” la banca comercial de México se había rehusado a otorgar crédito a las actividades industriales, quizá por considerarlas excesivamente riesgosas y por tanto poco rentables. En esos tiempos pasados, la inmensa mayoría de los apoyos otorgados por la banca habían sido en la forma de créditos hipotecarios o para financiar actividades comerciales. Ya en épocas más recientes, la banca seguía mostrando reticencia a operar con ciertas actividades por razones semejantes que las invocadas en el pasado. Ese era el caso por antonomasia del sector agrícola de bajos ingresos. ¿Cómo hacer para que esa actividad fuera atendida crediticiamente por la banca comercial?
Otra razón adicional para explicar la divergencia entre “la rentabilidad social y microeconómica de los créditos” podía tener que ver con que los productores en los sectores prioritarios, considerados en lo individual, podían no estar en capacidad de recibir “a un costo suficientemente bajo, los beneficios sociales adicionales (economías externas positivas) de la expansión de la actividad económica” en ese ramo. Así, se justificaría que los productores en dicha circunstancia recibieran crédito mediante la aplicación de algún mecanismo operativo especial. Incluso, en casos particularmente indicados, resultaría conveniente que se les concedieran subsidios, ya fuera en forma directa o de alguna manera indirecta. A guisa de ejemplo, esto último es lo que se lograba mediante los financiamientos que se otorgaban a través de los fideicomisos de fomento o de la banca de segundo piso. El caso se refería en especial a la asistencia técnica con que se acompañaba con frecuencia a los créditos en esa modalidad y los cuales, además del financiamiento, aportaban mejoras productivas o administrativas que podían ser de mucha ayuda. En última instancia, con ese enfoque también se hacía posible una atención más individualizada de las solicitudes de crédito y de las propias empresas solicitantes, y una mejor evaluación de los proyectos de inversión.
En términos del documento consultado, las críticas al mecanismo del control selectivo del crédito se podían separar en dos campos: aspecto teórico y operacional. En el orden técnico, el criterio era el mismo al que siempre se recurría para evaluar las medidas de política económica que representaban una alternativa al mecanismo de mercado y de precios. En términos teóricos, la clave residía en dilucidar si los costos que resultaban de las medidas adoptadas para igualar los rendimientos sociales y microeconómicos eran claramente inferiores a los beneficios que se pudieran conseguir en términos de bienestar social. Aunque conceptualmente pudiera definirse el problema con toda nitidez, en la práctica resultaba sumamente difícil determinar si el balance de esa ecuación era positivo: es decir, si en el neto se obtenía un beneficio colectivo mediante la aplicación de esos mecanismos. Un problema adicional era precisar el criterio de beneficio social que sostenían las autoridades monetarias para aplicar sus controles selectivos de crédito. Así, en opinión del documento: “¿Cómo juzgar si los criterios adoptados al decidir la canalización selectiva del crédito resultaran en una mejor asignación de los recursos reales que la que hubiese hecho por sí mismo el mercado?”.
En conclusión, en ausencia de un marco teórico bien definido para evaluar los controles selectivos (por virtud del cual se pudieran conceptualizar con precisión los beneficios y los costos del esquema), las posibilidades eran amplias para que el mecanismo no cumpliera con sus fines, o bien, generara distorsiones demasiado dañinas sobre el sistema bancario. En cuanto a lo primero, si los cajones de cartera que se deseaba favorecer no quedaban bien definidos, podía dar lugar a un congelamiento de los recursos prestables en caso de no haber suficiente demanda para los financiamientos correspondientes. Para ilustrar este argumento, se citaban los casos de los cajones de crédito para vivienda de interés social y para productores ejidales, que no habían podido cubrirse totalmente por una no coincidencia de oferta y demanda.
Desde el punto de vista de los bancos, el sistema podía también ser indudablemente perjudicial. Ello, en la medida en que el control selectivo diera lugar a una elevación del riesgo crediticio o a una menor rentabilidad, ya que por disposiciones de la autoridad los créditos de promoción tenían que concederse a tasas activas bajas o topadas. Igualmente, la imposición de un sistema de control podía provocar que la cartera bancaria tuviera un nivel de liquidez por debajo del deseable para bancos de depósito y descuento. Una consecuencia de esa situación era que los bancos se vieran imposibilitados para ofrecer tasas de interés pasivas más elevadas que les permitieran aumentar su captación y por tanto también su derrama de crédito. Inexorablemente, un sistema bancario con rentabilidad menos atractiva crecería a un ritmo más lento. Por lo demás, con un menor tamaño, posiblemente sus costos de operación serían más onerosos ante la imposibilidad de poder usufructuar más ampliamente las economías de escala “al contraerse (sic) el tamaño real del sector financiero”.
Una de las finalidades explícitas del sistema de control selectivo era que, a la vez que se incrementara el crédito a los campos de prioridad, también se redujera el financiamiento a los destinos no deseados. Así tenía que ser si se parte de la realidad de que los recursos prestables son siempre escasos, y sobre todo en un país en vías de desarrollo como lo era México. Sin embargo, ¿cuál era la reacción a esperar por parte de esa clientela de los bancos que se quedaría sin crédito por virtud del control selectivo? Muy posiblemente, empezaría a buscar otras fuentes de financiamiento como el crédito externo o la emisión de papel en el mercado. No obstante, es claro que estas últimas opciones financieras sólo eran accesibles a un número limitado de usuarios de crédito. Con lo anterior, un resultado negativo del control selectivo serían consecuencias de mayor inequidad en cuanto al acceso al crédito, llevando a su concentración en pocas manos.
En términos prácticos, podía entonces ponerse en entredicho la efectividad de un esquema de control selectivo en la medida en que hubiera dudas sobre su capacidad para otorgar crédito a productores que de otra manera no lo obtendrían y también que ese crédito fuera un factor determinante y no secundario para las actividades de esos productores. Con esta idea en mente, en el documento se enunciaron varias condiciones indispensables para juzgar la efectividad de un esquema de control selectivo. La primera, ya mencionada, que el mecanismo redundara efectivamente en una restricción del financiamiento a los sectores no prioritarios. Segunda, que los factores productivos reales mostraran movilidad suficiente para trasladarse a los sectores que se deseaba impulsar. Tercera, que las intenciones de la autoridad monetaria coincidieran con las de los prestatarios que se deseaba apoyar (aunque divergieran de la de los prestamistas). Cuarta, que los créditos concedidos al amparo del mecanismo se aplicaran efectivamente a los fines deseados. Por último, también era indispensable cerciorarse que el mecanismo cubriera con efectividad a la totalidad de los intermediarios para evitar filtraciones o que se pudiera eludir su aplicación.[14]
En cierta medida, las precondiciones tercera y cuarta se implicaban recíprocamente y merecen un comentario especial. Incluso en casos en que las autoridades estaban informadas de las solicitudes individuales de crédito, era a veces imposible conocer el destino final de los financiamientos. A manera de ejemplo, imagínese que un productor en un sector prioritario ha decidido realizar con fondos propios una inversión en su planta productiva. Sin embargo, por ubicarse en ese sector se hace acreedor a un financiamiento promocional. De cualquier manera se llevó a cabo la ampliación de la planta pero una vez obtenido el crédito decide aplicar los recursos a la adquisición de una camioneta pick-up. ¿Cuál fue el destino verdadero que se dio a los fondos del crédito?
De parecida, o quizá mayor importancia, era el tema de una cobertura eficaz del sistema sobre la totalidad de los intermediarios. En la medida en que el control conformaba un acto de autoridad que se imponía a los intermediarios, era natural que el incentivo de éstos fuera a eludir su aplicación. Esta intención podía lograrse si los recursos captados eran traspasados de los intermediarios obligados a acatar el control hacia otros que no lo estaban. El tema, conocido en la literatura especializada como arbitraje regulatorio, ha sido estudiado posteriormente con mayor profundidad. Lo interesante es que una forma de arbitraje regulatorio con los encajes cuantitativos y cualitativos empezó a tener lugar en México a raíz de que se inició la formación de los grupos financieros. La intención de las personas que dirigían esos grupos era así muy clara: trasladar los recursos captados por sus filiales sujetas a encaje legal a las que no lo estaban. Habría sido imposible que eventualmente la autoridad monetaria no cayera en cuenta de la treta. Su reacción consistió en también aplicar el sistema de encajes a las instituciones que antes no estaban obligadas.
El interesante y raro documento cierra con una serie de recomendaciones prácticas para buscar la mayor eficacia y la eficiencia posibles en un sistema de control selectivo del crédito. Estas recomendaciones eran de gran importancia, toda vez que no era factible contar con lineamientos teóricos que permitieran hacer juicios definitivos sobre la conveniencia o inconveniencia de utilizar esos controles. Toda vez que las distorsiones podían intensificarse en la medida en que los controles se aplicaran de manera demasiado extensiva o imprecisa, la recomendación más importante fue que se evitara caer en un uso indiscriminado de esos mecanismos. Al contrario, cada sector que se apoyase debía ser considerado cuidadosamente, valorando sus méritos. En el extremo podía caerse en el absurdo de abrir un gran número de pequeños renglones para todas las actividades imaginables, “lo que conduciría a la destrucción misma del principio del crédito prioritario”. En caso de que los renglones apoyados se multiplicaran, se dejaría de otorgar trato preferencial a los sectores que verdaderamente se pretendía beneficiar. Por tanto, la canalización selectiva del crédito únicamente resultaría eficaz si se utilizaba “para orientar recursos financieros a pocos campos de elevadísima prioridad”.
Las autoridades monetarias deberían aplicar con suma prudencia los controles cualitativos del crédito, a fin de elevar las probabilidades de que los beneficios sociales superasen a los costos. Además de que los apoyos constituyeran un privilegio para unos cuantos sectores productivos que se hubiera decidido fomentar, la aspiración era que su vigencia fuera temporal y no permanente. El periodo de vigencia debería durar tan sólo mientras la banca abandonaba sus visiones tradicionalistas y miopes y decidía atender crediticiamente a todos los sectores de la economía. Esta visión dinámica frente al control selectivo del crédito, llevaba también implícitamente a que se convirtiera en un mecanismo para permitir la diversificación de las carteras. Todo sistema bancario está siempre montado, aunque sus participantes no caigan en cuenta de ese hecho, en un proceso evolutivo. Un sistema de control selectivo podía hacer las veces de catalizador para esa evolución.
[1] “Aspectos del problema de la lucha contra la inflación”, Memoria Primera Reunión de Técnicos sobre Problemas de Banca Central del Continente Americano, México, (s.e.), 1960, pp. 58-59.
[2] Ibid., p. 82.
[3] Ibid., pp. 81-83.
[4] Ibid., p. 88.
[5] Bulhoes, Octavio, “Fundamentos y aplicación del control cualitativo de la moneda”, Memoria de la Primera Reunión de Técnicos en Banca Central del Continente Americano, México, (s.e.), 1950. pp. 103-110.
[6] “Los encajes flexibles como medida selectiva del crédito” en Segunda Reunión de Técnicos de los Bancos Centrales del Continente Americano, Santiago de Chile, Imprenta Chile, 1950, pp. 115-119.
[7] Ibid., p. 117.
[8] “Principios generales del control monetario o crediticio selectivo”, en Memoria, Primera Reunión de Técnicos sobre Problemas de Banca Central del Continente Americano, México, (s.e.), 1960, pp. 101-103.
[9] “Decreto que reforma la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares” (11 de febrero de 1949), Exposición de Motivos, en Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Legislación Bancaria, Tomo II, 1980, pp. 387-388.
[10] Frank Tamagna, La Banca Central en América Latina, México, Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, 1963, pp. 374-388 y 445-451.
[11] Ibid., pp. 338-339.
[12] Ibid.
[13] “Consideraciones acerca de la canalización selectiva del crédito”, (mimeo), (s.f.), (s.e.), p. 4.
[14] Ibid., pp. 11-14.