Tomo IX: Esfuerzos para el desarrollo (1954-1970)
IV. Los polos del desarrollo turístico

 

14. El concepto y su organismo

 

En un proceso intelectual “creativo-desarrollista” que tuvo lugar en las oficinas de la alta dirección del Banco de México se gestó el concepto de polo de desarrollo turístico integralmente planeado. También de esas oficinas salió la fórmula para la implementación práctica de la idea: el establecimiento de un fideicomiso público que respondiera a la misión de crear en el país polos de desarrollo turístico con planificación total. Sería imposible de elucidar a quién, entre el director general Rodrigo Gómez, su principal colaborador, Ernesto Fernández Hurtado y Antonio Enríquez Savignac, joven economista con muchas potencialidades que prestaba sus servicios en el instituto central, cabe atribuir la paternidad de esa idea. Con todo, se aprecia claramente en el proceso de dicha propuesta un cierto modus operandi tradicional en Rodrigo Gómez. De su inspiración surgían algunas ideas básicas que él trasmitía a sus colaboradores a manera de semillas para que fueran desarrolladas por aquellos. Desde luego que en su calidad de cabeza del banco central le preocupaba el tema de la oferta de divisas al país para fortalecer al régimen de tipo de cambio fijo que existía en México y que era ancla del esfuerzo de estabilización que llevaba ya más de tres lustros de estar en marcha. Es incontestable también que como funcionario del más alto nivel en la administración pública le interesaba aportar proyectos desarrollistas que coadyuvaran a un desenvolvimiento más rápido e incluyente de la economía nacional. Tal vez en su momento los empeños de Rodrigo Gómez y de sus colaboradores cercanos no respondieron posiblemente al intento de mayor envergadura de ofrecer una solución a la economía de la península de Yucatán que se había quedado sin motor a raíz de la caída del henequén. Sin embargo, a la postre ése fue el resultado que se obtuvo. Así, de ser una economía basada en la producción de esa fibra dura la de la península ha pasado con los años a una economía especializada en la provisión de servicios turísticos.

Desde el punto de vista geológico, la península de Yucatán es una estructura de una originalidad muy peculiar en el globo. Se trata de una gran plataforma de piedra caliza de formación tardía, cuya fisonomía ha venido cambiando de manera lentísima por los embates del clima y la irrupción pertinaz de la flora y de la fauna. Después de millones de años de evolución, ese suelo calcáreo sigue siendo inhóspito para la práctica de la agricultura. En ese suelo poco propicio aunque acompañado por un clima tropical a la vez agresivo y propicio, hizo su aparición un vegetal de la familia de los agaves con rasgos locales muy característicos. “Sus largas hojas —nos explica Fernando Benítez, el cronista más entusiasta de esa saga— de bordes espinosos y rematados por una aguda púa, están cubiertas con una piel dura y cerosa que le permite retener el escaso jugo que sus raíces extraen penosamente del suelo calizo y esponjoso”.[1] De las siete subespecies de henequén que han sido identificadas por los botánicos, el sak-ki en maya o henequén blanco en castellano, fue el que se explotó masivamente en Yucatán durante el siglo XIX y primeras décadas del siglo XX y cuyo auge comercial no pudo sostenerse. Incidentalmente, fue la variedad verde o ya-ax-ki la que fue robada de la península y cultivada posteriormente con éxito en África y Java.

La época de las grandes fortunas henequeneras en Yucatán se extiende de la segunda parte del siglo XIX hasta poco después de concluida la Revolución. En esos años la economía de la península adquirió un carácter muy claro de monoproductora y monoexportadora de esa fibra. Por su parte, los hacendados productores del henequén de cuyas hojas se extraían las fibras duras para fabricar cordeles y cables de barco, logran acumular inmensas riquezas que luego se desvanecerían. En 1925 casi el 75 por ciento del total de la superficie cultivada en la península de Yucatán estaba dedicado al cultivo de henequén. Un auge muy generoso adviene en particular durante la Primera Guerra Mundial cuando el precio de la fibra en los mercados mundiales supera la marca de 13 centavos de dólar la libra. Empero, durante las décadas siguientes se empiezan a avizorar en el horizonte los barruntos del desplome que a la postre sería irreversible. Dos fuerzas fueron las causantes de que se terminara el sorprendente auge del henequén de Yucatán. Primero, el robo de la semilla de ese agave y su cultivo en otras regiones tropicales del mundo, como África y Java. Segunda, el desplazamiento, décadas después, de las fibras duras de origen natural por productos sintéticos como resultado del avance tecnológico. Durante la primera mitad de los años treinta se experimenta una intensa crisis y los precios de la fibra se desploman por debajo de los 3 centavos de dólar la libra.[2]

Los signos del deterioro se empiezan a sentir desde temprano en la década de los veinte ya que otros productores habían entrado en acción rápida. En 1923 Tanganica producía ya anualmente 12 845 toneladas de henequén, Kenya 8 220 y Java 30 099. Esa tendencia continúo más o menos de manera ininterrumpida durante los decenios siguientes con el paréntesis excepcional del periodo de la Segunda Guerra Mundial. Se empezaba a gestar el desplome irreversible de esa fibra dura. Ya en el decenio de los sesenta el gobierno de México intenta el último y postrer salvamento del henequén mediante fórmulas, que a la postre resultaron estériles, para darle nuevas aplicaciones industriales a la fibra. Con esa finalidad se crea en el año de 1961 la empresa estatal Cordemex que se reforma en 1964. Entre los proyectos para dar a la fibra nuevos usos cabe recordar a la fabricación de tapetes, cortinas, mamparas y otros aditamentos en la construcción. Pero se trataba de los estertores finales de un alternante económico que se resistía a desaparecer. Finalmente, con la caída económica del henequén una zona esplendorosa y exótica de México —con el atractivo adicional de haber sido cuna principal de la admirable cultura maya— se había quedado sin motor para su economía. El turismo sería la solución para ese dilema. ¿Pero quién articularía esa salida?

Como se ha dicho, sería difícil tratar de establecer con precisión la paternidad de la idea sobre los polos de desarrollo turístico integralmente planificados. Muy posiblemente el liderazgo de Rodrigo Gómez en el Banco de México y la tutela de ese jefe muy respetado, fue fundamental para esa concepción. Probablemente, en el desarrollo de la tesis participaron otros funcionarios de la institución. Así, más que hablar de un creador y de sus seguidores cabe pensar de preferencia en una división del trabajo tutelada por don Rodrigo. Según noticas, en el desarrollo de esa tesis con miras a su instrumentación práctica tuvo una intervención decisiva y sobresaliente Ernesto Fernández Hurtado. Se tiene a tal fin el testimonio invaluable de otra persona que sería clave pues ocuparía la cabeza, mientras subsistió el INFRATUR (Fondo para la Promoción de la Infraestructura Turística), y posteriormente fue confirmado en su cargo cuando ese instrumento fue fusionado en 1974 para que surgiera el FONATUR (Fondo Nacional del Turismo). Ese testimonio es tan enfático que amerita la cita extensa:

¿El Banco de México dedicado a fundar ciudades? Sin embargo, los hechos demuestran que no sólo era posible, sino que así fue… El Banco creó un organismo que se encargaría de fundar ciudades… Y esa nueva entidad tuvo que empezar desde cero, porque ¿A quién se le pregunta cómo fundar una ciudad turística? ¿En dónde dice de qué tamaño debe ser el aeropuerto? ¿Quién decide dónde se colocan los hoteles? ¿Quién atrae a los pobladores y a los turistas?... Cancún, Ixtapa, Los Cabos, Loreto, Huatulco. Hace poco más de 30 años esos cinco nombres significaban muy poco en la geografía nacional. Hoy en día esos cinco puntitos del mapa de México tienen un significado distinto. En conjunto —se escribían esas líneas en 1985— captan más de la mitad de los turistas extranjeros de larga estadía que recibe México y generan las dos terceras partes de las divisas turísticas.[3]

Había surgido en el Banco de México una idea prácticamente sin precedentes en otras latitudes o internamente en otros espacios institucionales. Imposible atribuir avances concretos del programa que de ahí emanó a funcionarios específicos que participaron en su desarrollo. Se trató en toda la forma de una empresa de carácter institucional: con un diseño formal, una entidad, una estructura organizacional y su integración que se fue enriqueciendo de manera gradual sobre todo durante el periodo en que subsistió el Fondo de Promoción de Infraestructura Turística (INFRATUR) de mayo de 1969 a mayo de 1974. Como una expresión del carácter institucional de esa nueva política desarrollista, prácticamente todos sus aspectos quedaron debidamente documentados en materiales que al día de hoy, después de alrededor de cuatro décadas de historia, es posible consultar con toda amplitud.[4]

La promoción del turismo había entrado entonces a una nueva etapa y el concepto clave de ese entorno renovado era planeación. ¿Pero cuáles variables debían incluirse en esa expresión de la planeación? Todas las imaginables empezando desde luego por la localización, tanto de las zonas a desarrollar como de los lugares específicos para establecer los polos turísticos. La elección de las zonas debía tomar en cuenta el factor fundamental de los grandes flujos turísticos que se generan en Estados Unidos y Canadá en razón del objetivo estratégico de elevar la captación de divisas. Una vez elegido el sitio para el polo turístico, la siguiente etapa implicaría una proyección muy cuidadosa de todo lo relativo a infraestructura incluyéndose en esa etapa, desde luego, el proyecto para el aeropuerto y las instalaciones sociales para los futuros residentes del nuevo polo. Otra consideración indispensable tendría que ser respecto del financiamiento de la parte del proyecto que quedara a cargo del Gobierno Federal. Por último, la planeación también debería incluir lo correspondiente a las inversiones privadas, su financiamiento y su puesta en marcha. En suma, un gran concepto con visión periférica cuyos beneficios prácticos estaban por ponerse a prueba. En cuanto al elenco de aquella cruzada, cabe recordar primeramente a la cabeza del organismo que se creó a tal efecto, a Antonio Enríquez Savignac, y a su segundo de abordo, Pedro Dondé Escalante. Por testimonios de este último sabemos que al poco tiempo de iniciarse el programa se sumaron como colaboradores a ese compacto equipo de trabajo Alejandro Morones Ochoa, Gabriel Ochoa Ornelas, Guillermo Sánchez Anguiano y Guillermo Aranda. En una segunda oleada llegaron a infratur varios economistas destacados egresados del Instituto Tecnológico Autónomo de México: Pedro Aspe Armella, Carlos Camacho Gaos, Marcela González Salas Petriccioli, Raúl Solís Wolfowits, Eduardo Tacker y Moll y Carlos Harfuch.[5]

En cuanto a las fuentes documentales del programa el texto clave o seminal fue de la autoría del Banco de México y corresponde al año de 1968: “Bases para el Desarrollo de un Programa Integral de Infraestructura Turística en México”. Dicho documento confirma que hacia el segundo semestre de 1968 y varios meses previos a que se constituyera oficialmente el organismo rector del programa, el concepto de la estrategia se encontraba ya perfectamente definido:

Se propone un programa integral de desarrollo turístico destinado a consolidar e incrementar, a corto y mediano plazo, el número y volumen de datos de turismo al interior del país, mediante la concentración, en algunas zonas seleccionadas previamente, de inversiones públicas en proyectos de infraestructura, complementados con una serie de medidas administrativas necesarias para estimular y asegurar la oportunidad, tanto de la inversión privada requerida en instalaciones turísticas como del flujo masivo, en forma ágil y expedita, del turismo externo a las zonas mencionadas.[6]

A continuación se explican con toda precisión en ese documento los propósitos fundamentales del programa: a) fomentar la creación de nuevas fuentes de trabajo; b) impulsar el desarrollo regional a través del establecimiento de nuevos centros turísticos integrales; c) mejorar y diversificar los centros de atractivo turístico a fin de aumentar los flujos turísticos del exterior y d) elevar los ingresos por turismo en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Es claro que de todas las motivaciones expuestas, esta última era la que tenía una vinculación más directa con las tareas de un banco central relativas a procurar la estabilidad de precios en el país. El asunto merece una explicación cuidadosa. El esquema de tipo de cambio fijo que se conservaba desde 1954 cumplía una importante función de ancla para los esfuerzos en pro de la estabilidad que desplegaba el banco central. Este factor que hubiera sido de mucha importancia para cualquier país en vías de desarrollo, lo era aún más en el caso de México por su vecindad geográfica con Estados Unidos y la gran gravitación que ejercía el dólar sobre los agentes económicos en la economía local. Todos los esfuerzos que se hicieran para fortalecer el abastecimiento de divisas al país serían fundamentales no sólo para el desarrollo económico local sino para darle fortaleza al esquema de tipo de cambio fijo.

Justificadamente importantes, las razones adicionales ya expuestas para ofrecerle apoyo a la estrategia de los polos turísticos integralmente planificados eran del orden desarrollista. La primera era relativa al empleo. En un país como lo era México entonces, con una población en rápido crecimiento e importantes núcleos en situación de grave atraso, las inversiones turísticas ofrecían importantes oportunidades para crear puestos de trabajo. Los negocios turísticos son muy intensivos en el uso de mano de obra a la vez que su funcionamiento genera una demanda derivada de mucha relevancia para otras actividades económicas complementarias. Es evidente que los funcionarios de INFRATUR habían realizado investigaciones muy pormenorizadas sobre el prometedor fenómeno, las cuales quedaron plasmadas en el documento indicado. Una primera conclusión fue en el sentido de que entre 40 y 60 por ciento del gasto directo que realizaba el turista se destinaba al pago de sueldos y salarios. Por otra parte, en cuanto al efecto multiplicador que se producía por ese gasto, las estimaciones realizadas por los técnicos del INFRATUR indicaban que una inversión turística en mil cuartos de hotel de lujo podía dar lugar, aproximadamente, a entre 11 y 12 mil empleos en los siguientes sectores económicos: agropecuario y alimenticio; metalúrgico y construcción; textiles y vestimenta; minería y química; comercio y servicios. A lo anterior cabía agregar que un mayor gasto por parte de los turistas también tendría un efecto multiplicador sobre la actividad económica local.

A las consideraciones sobre el desarrollo regional también se les prestó gran atención en el estudio citado. Desde luego, el impacto local de las nuevas inversiones turísticas dependería, en una buena medida, de que se localizaran “cerca de zonas de amplia población rural o semirural de escasos recursos económicos”. Así, proyectos de esa naturaleza crearían una demanda local constante y creciente de mano de obra y de insumos tales como materiales de construcción, muebles, alimentos y hasta artesanías y joyería.

En esta forma, con el impulso y aliciente del turismo, se estimula el desarrollo de poblaciones generadoras de fuentes de trabajo que absorben e integran a una economía más elevada a la población rural y semirural aledaña, propiciando la creación de nuevas industrias y el desarrollo más intensivo de la agricultura y de la pesca.[7]

Para ilustrar la relevancia que para fines de desarrollo regional ofrecían los centros de desarrollo turístico, los redactores del documento se refirieron con amplitud al caso de Acapulco en comparación con el de otros polos turísticos como Puerto Vallarta, Isla Mujeres y Cozumel y Manzanillo. De ese análisis resultaba que de 1930 a 1960 la población de Acapulco se había incrementado en más de 63 veces y para esa última fecha ya absorbía el 7.1 por ciento de la población del Estado de Guerrero. En comparación, la población de Puerto Vallarta, Isla Mujeres y Cozumel y de Manzanillo había crecido respectivamente, en ese periodo, 5.3, 4.7 y 30.2 por ciento convirtiéndose todos esos polos en un remolcador muy importante del desenvolvimiento de sus respectivas entidades.

Muy intensamente y durante varias semanas deben haber trabajado Antonio Enríquez, Pedro Dondé y posiblemente otros colaboradores cercanos, en la preparación del amplio y muy bien soportado documento “Bases para el desarrollo de un programa integral de infraestructura turística en México”. En sus páginas quedó ampliamente documentado con argumentos, evidencias factuales y datos estadísticos cómo los polos de desarrollo turístico incidían favorablemente sobre el empleo local, el desarrollo regional, la captación de divisas y el sostenimiento de la balanza de pagos. A continuación se presentaron con toda precisión los criterios para la instrumentación de la estrategia y en particular para la definición de las zonas del país en donde podrían ubicarse los polos turísticos a desarrollarse. Así, según el primer criterio a seguir, el programa debería concentrarse en “el mercado potencial más grande y accesible a corto y mediano plazo que es el del turismo que busca playas y mar…”. En segundo lugar, dada la magnitud de los efectos que se perseguían, era “necesario que los centros a desarrollar sean pocos, no más de tres o cuatro, buscando una concentración de las inversiones en los mismos…”. Un tercer criterio fue que los centros a desarrollar ya hubiesen “probado su atractivo para el turista extranjero que busca clima y playas”. El cuarto criterio consistió en procurar que la planeación de los centros seleccionados fuera “integral” a fin de maximizar la potencialidad de la estrategia. Quinto, trabajar para que los centros que se pongan en ejecución retengan al turista “el mayor tiempo posible y aumenten su gasto promedio de estadía”. Sexto, seleccionar las zonas potenciales en razón de las dos grandes corrientes turísticas que predominan en los Estados: hacia el oeste en busca del Pacífico (Hawaii) y hacia el sureste en el área del Caribe.

Se tenía entonces ya definida la estrategia y también su metodología operativa. Y dado el carácter general del amplio documento, no podía faltar un capítulo sobre “posibles zonas de desarrollo”. Se especificó a continuación que se presentaba “un análisis preliminar de diversas zonas en ambos litorales” y que la selección definitiva quedaría “sujeta a estudios más detallados respecto a sus posibilidades, monto de las inversiones requeridas, estudios de costo-beneficio y comparación con otros posibles lugares…”. Acto seguido, en la lista de esas posibles zonas dignas de incluirse en el programa se mencionaron, en orden de aparición, Acapulco, Costa de Quintana Roo, Puerto Vallarta-Manzanillo, Territorio de Baja California y Costa de Oaxaca. La enumeración confirmaba el carácter premonitorio del documento toda vez que en las zonas enunciadas se han llevado a cabo la mayoría de los polos turísticos que se construyeron en las décadas posteriores, a partir de que la estrategia confirmó plenamente sus bondades. Precisamente por su carácter precursor, cabe citar lo que se escribió en el documento sobre la costa de Quintana Roo y en particular respecto de su potencialidad como futura zona de desarrollo turístico:

Hasta la fecha México ha tenido muy poca participación en el turismo marino del Caribe… La gran cantidad de playas y hermosos parajes de la costa de Quintana Roo presentan amplias posibilidades para el desarrollo de centros turísticos acordes con el programa, ofreciendo ventajas inherentes sobre las islas, por el hecho de estar ubicados en tierra firme con fácil acceso por carretera, amplios espacios para futuro crecimiento, cercanía a las fuentes de agua, posibilidades de interconexión a los sistemas de energía eléctrica, teléfonos, telégrafos, etc.… Por los motivos expresados y tomando en consideración los graves problemas de desocupación y subocupación que existen en la península de Yucatán, se considera de la máxima prioridad incorporar al programa de desarrollo un centro turístico integral en la costa de Quintana Roo.[8]

Una cobertura esférica del tema se consiguió con la adición de otros tres asuntos medulares relativos a “Fuentes probables de recursos”, “Necesidad de un desarrollo coordinado del programa” y “Necesidad de un órgano coordinador y ejecutivo”. ¿Por qué un documento tan extenso, tan completo, y tan bien apoyado en estudios y en investigaciones? La respuesta no despierta dudas: porque se trataba de la herramienta que se pensaba utilizar para convencer a las más altas autoridades de dar luz verde al programa y ofrecerle apoyo presupuestal y político. A tal fin, habría significado una gran omisión no hablar de las fuentes de fondos y por ello se señaló en el documento que los proyectos se financiarían con “recursos provenientes del sector público y privado, y en ambos casos, tanto internos como externos, conforme a la naturaleza y tipo de la inversión a realizar”. En cuanto a la “necesidad de un desarrollo coordinado”, el curso de acción más favorable a seguir consistiría en que desde un principio se formularan los programas de inversión, tanto públicos como privados, y se fueron llevando a cabo “en forma simultánea a efecto de que todos se terminen y entren en operación en un plazo similar”. Por último, en caso de que el programa lograra obtener el apoyo de las altas autoridades del país, su implementación requeriría de un órgano coordinador y ejecutivo.

Los hechos confirman que el amplio documento preparado recibió una buena acogida y que la propuesta para el programa fue aceptada. De otra manera, el órgano coordinador y ejecutivo cuya creación se proponía en el capítulo 7 no se hubiera concretado en la forma de un fideicomiso del Gobierno Federal teniendo como fiduciario al Banco de México. Así, en honor a la favorable experiencia que se había tenido a lo largo de las décadas de los cincuenta y sesenta con la utilización de fideicomisos públicos para fines desarrollistas, a esa figura jurídica se recurrió para establecer la entidad que debería encargarse de poner en ejecución la estrategia para crear polos de desarrollo turístico integralmente planeados. El papel de fideicomitente fue conferido a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en representación del Gobierno Federal. Por su parte, en obvio reconocimiento al papel clave que había cumplido el Banco de México en la gestación de ese programa se le asignó la calidad de fiduciario.

Según el contrato de fideicomiso correspondiente que se suscribió a finales de mayo de 1969, al Banco de México como fiduciario se le confirieron las facultades necesarias para cumplir los fines del instrumento. Entre esas facultades se incluyeron en particular “la adquisición, urbanización, fraccionamiento y arrendamiento de bienes inmuebles, conforme a las condiciones o requisitos generales que al respecto apruebe el comité técnico que se establecerá y funcionará de acuerdo con lo señalado en ese sentido por la legislación vigente y de conformidad con lo dispuesto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en su papel de representante del Gobierno Federal”.[9] Las finalidades del nuevo instrumento así creado quedaron precisados en la cláusula segunda del contrato en la forma siguiente:

• La promoción y realización de obras de infraestructura turística, complementarias de otras inversiones del Gobierno Federal, cuya conveniencia hubiera quedado determinada en los estudios técnicos que se han encomendado al Banco de México, S.A. y cuyas condiciones sean aprobadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
• La adquisición, urbanización, fraccionamiento, venta y arrendamiento de bienes inmuebles con sujeción a las condiciones o requisitos generales que apruebe el Comité Técnico del fideicomiso.
• La colaboración con dependencias del Ejecutivo Federal y de los Gobiernos de los Estados y Municipios para el fomento de la industria turística en general.

Como se aprecia y de conformidad con lo establecido en la normativa general respecto de la figura del fideicomiso, el Comité Técnico estaba llamado a jugar un papel clave en esa entidad. Este órgano estaría integrado por tres miembros, uno de los cuales sería designado por la Secretaría de Hacienda y fungiría como presidente a la vez que contaría con voto de calidad. Los otros dos miembros serían nombrados, respectivamente, por el Banco de México y por Nacional Financiera. Cada uno de los miembros del Comité tendría un representante suplente y quedó establecido que para guiarse en sus tareas el Comité Técnico del INFRATUR podría hacer consultas y asesorarse con otros organismos involucrados en la promoción del turismo en las materias de sus respectivas competencias. En la lista de esas entidades sobresalían el Departamento de Turismo, el Consejo Nacional de Turismo y el Fondo de Garantía y Fomento al Turismo en el cual fungía como fiduciario Nacional Financiera, S.A. Los integrantes del Comité Técnico del INFRATUR al igual que el secretario que aquellos designaran, recibirían una remuneración que sería determinada por la Secretaría de Hacienda. Se aprecia entonces, con claridad, que en contrapartida del trabajo remunerado que realizarían los funcionarios que conformaran ese órgano, también se le exigiría resultados y eficacia.

Por último, resulta de interés para la posteridad conocer cómo se conformó el patrimonio del fideicomiso así establecido. La aportación fundamental corrió desde luego a cargo del Gobierno Federal en una cantidad nominal de 30 millones de pesos. A precios de 2013 y considerando la reforma monetaria de 1992 por virtud de la cual se le quitaron tres ceros al peso, esa aportación se ubicó aproximadamente en 210 millones. Esa cantidad básica se complementaría con recursos adicionales de tres tipos: aquellos que procedieran de organizaciones nacionales y del exterior que aprobase la Secretaría de Hacienda en congruencia con los fines del fideicomiso; los fondos producto de las operaciones del instrumento y de sus inversiones además de otros recursos que se obtuvieran por la vía de aportaciones oficiales. Claramente, dentro de esa enumeración de posibilidades se incluía la relativa a la obtención de empréstitos oficiales, en particular del exterior, para impulsar los proyectos turísticos que se deseaba concretar.

Las evidencias confirman que no se escatimaron esfuerzos institucionales, tiempo de dedicación, capacidad profesional, métodos técnicos y apoyos presupuestales para respaldar la puesta en ejecución de la estrategia de polos de desarrollo turísticos integralmente planificados. Por testimonios de Pedro Dondé se sabe que en compañía de Antonio Enríquez Savignac, el Banco de México les encomendó que emprendieran un largo periplo para visitar los principales centros de captación de turismo que existían en el mundo. Desde luego, un destino prioritario en ese viaje fue Europa en donde se visitaron por motivos de estudio lugares como Mónaco, Niza, Nápoles, Palma de Mallorca, Torremolinos, San Sebastián y hasta Brighton. Desde los inicios de su gira descubrieron aquellos observadores que en ninguno de esos muy prestigiados y exitosos polos turísticos había tenido lugar un esfuerzo de planeación para darle coherencia programática a su desarrollo. En otras palabras, lo que había ocurrido en el caso de Acapulco también había tenido lugar previamente en Europa y en otros destinos, como Punta del Este en Uruguay, Mar del Plata en Argentina o Valparaíso en Chile. Esos centros turísticos habían surgido espontáneamente y así se habían desarrollado posteriormente. Nunca antes se había dado el antecedente de que se intentara planificar de manera deliberada e integral ese proceso. Se estaba claramente ante el surgimiento de un concepto novedoso en el mundo.[10]

Los trabajos de investigación habían avanzado rápidamente en el seno del INFRATUR. Así, cuando en mayo de 1969 se constituyó oficialmente el fideicomiso ya se tenía prácticamente definida la estrategia relativa a los polos de desarrollo turístico integralmente planificados. Los avances posteriores se lograron debido a que el concepto se había determinado con claridad de tiempo atrás y también gracias al trabajo efectivo que desarrollaron los encargados del proyecto. Sin embargo, a pesar de esos avances indudables que quedaron debidamente documentados, faltaba la prueba de fuego de la instrumentación. ¿Cómo poner en ejecución la estrategia? ¿De qué manera debería iniciarse? ¿En dónde debería localizarse el caso pionero y de acuerdo con cuáles criterios debería elegirse esa ubicación? ¿A quiénes debería contactarse para realizar los proyectos relativos a la infraestructura, aeropuerto, zona habitacional, vías de acceso, etc.? ¿A cuáles contratistas acudir para llevar a cabo las obras correspondientes? ¿De qué manera promover los proyectos para los primeros hoteles? ¿A cuáles empresas aéreas contactar para que empezaran a abrir las rutas hacia el polo de desarrollo que se pensaba impulsar?

El futuro promisorio o decepcionante de la estrategia dependería en mucho de ese experimento inicial. Dado el carácter pionero del enfoque, otras experiencias previas resultaban poco útiles para el viaje que se deseaba iniciar. Sólo el esfuerzo promotor de esos pioneros podía empujar el proyecto, ya que no podía esperarse que se derivara del funcionamiento de fuerzas espontáneas, al menos en la fase de despegue. Las incertidumbres debieron ser grandes en ese principio y también las dudas de los escépticos. Sin embargo, a pesar de todas las incógnitas, en el INFRATUR había conciencia sobre la interrelación recíproca que deberían tener todas las etapas de cada proyecto, cualquiera que fuese su ubicación definitiva. La conclusión exitosa del proyecto requeriría que se avanzara con fluidez en cada una de sus etapas pero bastaría con que tan sólo una de ellas se atorara, o, incluso, que tan sólo sufriera retraso, para que se pusiera en entredicho su realización completa. En la ruta crítica se anticipaba que un paso clave estaría en conseguir financiamiento, por lo menos para las inversiones a cargo del Gobierno Federal. Era evidente que en ese ámbito no había opciones o alternativas. Sólo a cargo del Gobierno Federal podrían quedar los proyectos para el aeropuerto, la urbanización y la concepción general de un plan maestro. Así, el paso inicial a cubrir sería el de la localización: ¿dónde debería quedar ubicado el primer polo de desarrollo turístico integralmente planeado de la historia?

En el documento preliminar que se preparó para promover la estrategia, quedó claramente delineada la propuesta para que fuese Cancún el primer polo de desarrollo turístico. Aunque, como se ha visto, en dicho documento se mencionaron cinco posibles zonas para albergar al nuevo polo de desarrollo la preferencia de los redactores en favor de las Costas de Quintana Roo resultó muy evidente por la gran cantidad de playas y parajes en esa costa que presentaban amplias posibilidades para el desarrollo de centros turísticos acordes con el programa. En el análisis correspondiente, los autores desaconsejaron en forma muy enfática la elección de Cozumel o de Isla Mujeres como posibles albergues para el polo que se deseaba iniciar. Ambos destinos, por su condición propia de islas, adolecían del inconveniente de que todos los bienes que se consumen o utilizan deben importarse de tierra firme con lo cual los costos de operación se elevan sustancialmente. Asimismo, la situación geográfica y poblacional de ambas islas requeriría de una inmigración masiva proveniente de tierra firme con todas las dificultades correspondientes tanto para esa población inmigrante como para la población local que posiblemente resentiría el proceso como una forma de invasión. A lo anterior habría que agregar que en ambos casos se presentarían problemas de abastecimiento de agua y de otros servicios. Así, en la costa de Quintana Roo los planes de desarrollo turístico deberían centrarse en lugares ubicados en tierra firme, con fácil acceso por carretera, amplios espacios para futuro crecimiento, cercanía a las fuentes de agua y con posibilidades de interconexión a los sistemas ya existentes de energía eléctrica, teléfonos, telégrafos, etc.

A continuación, el documento exploraba la posibilidad de que el polo turístico que se tenía en mente se ubicara en la franja de tierra comprendida entre Cabo Nizuc y Cabo Cancún, localizada a unos 8 kilómetros de Puerto Juárez. Dicha recomendación descansaba en ocho factores, el primero de los cuales eran los atractivos sobresalientes de playa, mar y laguna que existían en el lugar. Otros factores de relevancia eran la cercanía de esa zona con núcleos de población ya existentes y con una red de carreteras ya establecida además de amplios terrenos aledaños para la construcción del aeropuerto e instalaciones turísticas adicionales. Entre dichas consideraciones se incluyó también la posición geográfica favorable de esa zona en relación con Mérida, Chichen-itzá, Isla Mujeres y relativamente con Cozumel además de muy favorables posibilidades de crecimiento sobre los litorales a ambos lados del punto que se eligiera. Y a continuación, después de todas las consideraciones expuestas, ya se menciona explícitamente a Cancún como un destino elegible para el proyecto.

La construcción de un centro turístico en Cancún o en cualquier otra parte de la costa de Quintana Roo, requeriría de un programa integral de desarrollo en el cual se incluyeran, entre otros, los siguientes elementos: 1) un plan urbanístico delimitando las zonas hoteleras, de servicios, población urbana, etc.; 2) desarrollo de caminos de acceso; 3) edificación de muelles y atracaderos para embarcaciones deportivas y medianas; 4) construcción de malecones, avenidas y calles; 5) un sistema de abastecimiento, tratamiento y purificación de agua potable; 6) drenaje para aguas negras y de origen pluvial; 7) red de energía eléctrica; 8) centros municipales, artesanales y mercados; 9) campos deportivos y de golf; 10) un aeropuerto internacional adecuado para aviones jet internacionales, actuales y previstos; 11) servicios de transbordador para las islas de Cozumel y Mujeres.

La decisión de que el programa de polos de desarrollo turísticos se iniciara en las costas de Quintana Roo se fraguó de manera natural, casi por su propio peso. Con todo, al menos en la documentación disponible, no es claro en qué momento preciso se acordó que el primero de tales polos se ubicara exactamente en Cancún. En el segundo semestre de 1969 se preparó en el INFRATUR un pormenorizado memorándum que llevó por título “Descripción general del proyecto de infraestructura turística en la costa de Quintana de Roo” y cuya finalidad sería permitir que se iniciaran negociaciones con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a fin de conseguir el financiamiento para las obras de infraestructura en el proyecto Cancún. Cabe observar que toda la pormenorizada información ahí presentada se recogió posteriormente y se incluyó en los anexos de la solicitud oficial de crédito que se presentó a la consideración de dicho organismo continental. Esto último no ocurrió formalmente hasta que una misión técnica del BID que encabezó en su momento el señor Manuel Valderrama viajó a México en agosto de 1969, revisó con pormenor toda la documentación relativa al proyecto e incluso visitó in-situ Cancún.

El señor Valderrama y los funcionarios que integraron la misión del Banco Interamericano de Desarrollo manifestaron que los estudios y datos del proyecto Cancún que les habían sido proporcionados eran suficientemente amplios y completos para llevar a la consideración del Directorio Ejecutivo del organismo una consulta de elegibilidad y definir las políticas a seguir para el proyecto.

Tanto en la solicitud correspondiente de crédito como en el amplio documento que se había preparado por parte de la misión que encabezó Valderrama, se trataron todas las cuestiones relevantes relativas al proyecto Cancún. Entre esas cuestiones estuvo la identificación de la institución que tendría la representación del Gobierno Federal en la contratación del crédito con el BID. Así, en calidad de agente financiero actuaría Nacional Financiera, S.A., entre cuyas facultades se encontraban las usuales en una institución que actúa como agente financiero: negociación y contratación de créditos de instituciones extranjeras, privadas, gubernamentales e intergubernamentales. A continuación, se hacía la aclaración en la solicitud correspondiente de que, acorde con el marco legal vigente en México, la Nación respondería en todo tiempo de las operaciones que se concertaran por conducto de la Nacional Financiera con instituciones extranjeras privadas, gubernamentales e intergubernamentales. Hasta el año de 1969, la Nacional Financiera había cumplido satisfactoriamente con todos sus compromisos nacionales e internacionales, teniendo como base el apoyo implícito del Gobierno Mexicano a esa institución. Por su parte, los recursos del préstamo que se estaba solicitando en favor del Fondo de Promoción de Infraestructura Turística (INFRATUR) serían aplicados a las inversiones que se especificaban con todo pormenor en los anexos de la solicitud.

¿Cuáles serían los destinos específicos a los que se aplicarían los fondos que se obtuvieran del BID? En cifras gruesas, la inversión total en la primera etapa del proyecto se estimaba en 547.3 millones de pesos de la cual correspondería aportar al sector público aproximadamente 141.9 millones, o sea, 25.9 por ciento, al sector privado 192.5 millones, 35.2 por ciento, y el remanente por 212.9 millones, 38.9 por ciento, se cubriría con el financiamiento que proporcionaría el BID. Como parte del programa se incluyó un calendario pormenorizado de las inversiones que se llevarían a cabo durante los dos primeros años del proyecto y las cuales tendrían un importe aproximado de 355 millones de pesos, cantidad que correspondería en su integridad a inversiones del sector público. Resulta interesante constatar a posteriori que la totalidad del crédito del BID sería aplicado a cubrir el 39 por ciento de esa inversión. El principal desembolso dentro de ese paquete sería para un aeropuerto internacional con un costo aproximado de 85 millones de pesos (27.3 por ciento sobre el crédito del BID) que quedaría equipado con “instrumentos para operación diurna y nocturna y con longitud de pista suficiente para permitir vuelos con equipos 727, DC-9 y DC-8 de mediano alcance... dejando la base con especificaciones para jets del tipo jumbo...”. Por su parte, las inversiones en caminos, puentes, agua potable, drenaje, electricidad, teléfonos, combustible, vivienda y zonas comerciales y cívicas absorbería el 42.7 por ciento de total presupuestado. Finalmente, algunos conceptos de urbanización en Isla Mujeres, mejoras en ese destino turístico y en Puerto Juárez, acondicionamientos en la zona turística de Cancún, construcción de un campo de golf, adquisición de terrenos, dragado y rellenado, restauración de la zona arqueológica y saneamiento ambiental absorberían el 30.3 por ciento restante.

Hacia principios de los años setenta, el economista de INFRATUR Pedro Dondé escribió un importante documento con el título “Justificación económica del proyecto de desarrollo turístico en Cancún, Quintana Roo”. Lo primero que cabe destacar en ese texto son las proyecciones sobre el turismo que atraería Cancún una vez que las instalaciones indispensables (aeropuerto, carreteras, infraestructura, hoteles) estuvieran en posibilidad de empezar a operar en el año de 1972. Para hacer esa proyección se estimó que del turismo estadounidense que viajaría al Caribe, Cancún podría captar una décima parte de los incrementos anuales en el plazo de 1972 hasta 1980, con igual supuesto para los incrementos del turismo que visitase el resto de la península de Yucatán. A lo anterior se agregó, como una parte adicional, el caso de otros turistas extranjeros, concepto que se esperaba iría disminuyendo de la cuarta a la quinta parte de 1972 hasta 1980. Según esos cálculos, el número de turistas, extranjeros y nacionales, que previsiblemente captaría Cancún pasaría de poco más de 60 mil en 1972 a 225 mil cuatro años después para llegar a casi 400 mil en 1980. Las previsiones respecto de la balanza de pagos eran que esa aportación se incrementaría en más de siete veces de 1972 a 1980 (al pasar de 6.2 a aproximadamente 44 millones de dólares).

Una cuestión también de mucha importancia tendría que ver con el papel complementario que jugarían con las inversiones públicas las inversiones privadas. La inversión privada constaría fundamentalmente de construcción e instalación de hoteles. Así, para hacer un pronóstico de la demanda de cuartos de hotel se consideraron no únicamente las proyecciones para el número de turistas que captaría el polo sino también se supuso una estancia promedio de cuatro días con una ocupación por habitación de hotel de dos personas. Los planes originales eran que para el año de 1972 ya estuvieran disponibles en el polo turístico 750 cuartos de hotel. Con el volumen de turismo esperado, el pronóstico indicaba que en ese año se alcanzaría un índice de ocupación anual de poco menos de 45 por ciento. Sin embargo, dado el muy rápido crecimiento de la afluencia turística esperada habría posibilidad de que de 1972 a 1975 los inversionistas privados pudieran iniciar la construcción de 250 habitaciones por año para subir a 500 habitaciones el año siguiente y así llegar a finales del sexenio con una oferta de 1750 habitaciones. El pronóstico para la conclusión de la década era que esa oferta alcanzara las 3000 habitaciones.

El proyecto de Cancún arrancó viento en popa pero pronto se encontró con obstáculos. Uno de ellos, de mucha gravedad, fue el antagonismo que despertó la propuesta en el presidente Luis Echeverría, que había tomado posesión apenas en diciembre de 1970. Según referencias, fue la intervención del secretario de Hacienda, Hugo B. Margain, lo que consiguió destrabarlo obteniendo la luz verde por parte de ese mandatario para continuar con las obras que ya se habían iniciado. Nunca se aclararon las motivaciones que obraron en la voluntad del presidente Echeverría para que le cobrase ojeriza al proyecto de Cancún. Un elemento pudo haber provenido de la secreta rivalidad que de tiempo atrás había cultivado contra el ministro de Hacienda Antonio Ortiz Mena (antecesor de Margain), en quien posiblemente adivinó la inspiración para esa propuesta, para la estrategia general que le sirvió de sustento y para el mecanismo institucional que se había creado para administrarlo. Posiblemente también pudieron haber influido en esa reacción las inclinaciones ideológicas de aquel mandatario, susceptibles a reaccionar en contra de todo aquello que se promovía en el país supuestamente en favor de los extranjeros y en beneficio de las clases altas locales. Pero ya haya sido por motivaciones personales o ideológicas, lo cierto es que el paréntesis caprichoso que detuvo al proyecto de Cancún no fue favorable para nadie.

En paralelo a esa dificultad política, el desarrollo de Cancún enfrentó otras dificultades que se explican por causas de naturaleza diferente, ya que en una obra tan compleja era imposible planear todo con exactitud. Así, un comunicado oficial, posiblemente del año 1973, llevó significativamente por título “Identificación de problemas existentes en la zona del Proyecto Cancún. Necesidad de establecimiento de Política y Lineamientos de Solución y Vías de Ejecución de esta Política”. Así, respecto de la Zona Turística se revelaron en dicho documento deficiencias en lo relativo a atención a visitantes, descripción y presentación del Proyecto, manejo de material impreso, funcionamiento defectuoso de la oficina de información, casa de visitas, lancha, supervisión del funcionamiento del restaurante en la playa, cafetería en el aeropuerto y cocina en la casa de visitas. En lo relativo al Aeropuerto se habían detectado fallas y omisiones en cuanto al cobro de derechos de aterrizaje, vigilancia, mantenimiento, renta de locales y estacionamiento, relaciones con las autoridades aeropuertarias y aeronáuticas, cafetería, comandancia, personal y en el futuro se anticipaban dificultades respecto del suministro de combustibles. En cuestión de Obra de Proyecto, las fallas encontradas se referían a Ejecución de las órdenes de INFRATUR, relaciones con el contratista, operación de las oficinas, laboratorio, campamento y personal y en cuanto a reportes, estadísticas y control de avance del proyecto. Por último, las fallas que se detectaron en el ámbito de la Zona Urbana fueron también muy numerosas e importantes, entre ellas en lo relativo a análisis de costos de urbanización, admisión de inmigrantes a Ciudad Cancún, análisis de capacidad económica y venta de terrenos... organización de una oficina para adjudicación de terrenos y contratos, junta de vecinos y escuela... y varios más.

El devenir, siempre imprevisible, siguió jugando malas suertes a aquellos planificadores entusiastas. A mediados del año 1973, en pleno repunte de aquel proyecto, fue la escasez de mano de obra el factor que empezó a poner en entredicho las obras en Cancún. Por tal problema, un funcionario de INFRATUR, Octavio Moreno Toscano, escribió al director Antonio Enríquez Savignac, no sin preocupación, que “en los últimos meses y en virtud del volumen de obras que se llevan a cabo en Cancún, se ha hecho notable la insuficiencia de trabajadores y la tendencia a la inflación de los salarios y costos por ese motivo”. Señaló a continuación ese corresponsal del jefe de INFRATUR que en la medida en que se solucionara esa limitación de trabajadores en el polo de desarrollo se contribuiría a disminuir el desempleo y la falta de oportunidades de ocupación en otras regiones del país, donde ese problema era grave. La solución a esa dificultad residía, desde luego, en aliviar la escasez de mano de obra que se padecía en Cancún y esa salida sería más factible en la medida en que todos los agentes involucrados en el proyecto —contratista, autoridades e INFRATUR— pudieran colaborar en ese sentido. Así, Moreno Toscano propuso que:

Una vez localizados los elementos humanos adecuados, INFRATURproceda a entrevistarlos y registrarlos de acuerdo con un procedimiento de ficha-censo… Una vez hecho lo anterior, se les proveerá de un pasaje y viáticos, para que se trasladen a Cancún quedando a disposición de la oficina de trabajo social. Ésta les pondrá en contacto con las empresas que requieran sus servicios actuando como bolsa de trabajo. En caso de ser insuficientes los recursos humanos obtenibles a través de otras oficinas de gobierno, INFRATUR procederá a solicitarlos por medio de anuncios en el periódico. Para el mejor funcionamiento de este sistema, se requiere que en Cancún existan dormitorios colectivos temporales a fin de que los trabajadores puedan estar mientras pasen a los campamentos de las empresas y a sus propias casas.[11]

La segunda etapa de desarrollo de Cancún se empezó a planear poco después de que INFRATUR se fusionara para dar lugar al surgimiento de FONATUR. Pero es claro que las bases para el plan correspondiente habían quedado sentadas con cierta precisión en el trabajo previo que había abierto brecha. En buena medida, esa segunda etapa del polo turístico fue una continuación de la fase previa que, como ya se ha explicado se había iniciado en el segundo semestre de 1969. Lo que convenció a las autoridades para aprobar la segunda etapa del proyecto fueron los pronósticos de un flujo de turistas rápidamente creciente a ese polo de atracción. A tal fin, los técnicos del fideicomiso prepararon tres pronósticos para ese flujo —alto, medio y bajo— y en todos ellos el número de visitantes se incrementaba de manera muy rápida y creciente. En la proyección promedio se preveía un crecimiento de 11 por ciento anual pasando de 1976 a 1980 de 60 mil visitantes a más de 300 mil para llegar en 1985 a más de 530 mil. La oferta de instalaciones turísticas debía anticiparse a ese flujo creciente y por ello era conveniente que las tareas de planeación y ejecución se agilizaran entrando a un nuevo periodo de avance. Como resulta lógico, esa etapa requeriría de nuevos financiamientos, inversiones públicas adicionales y otros proyectos privados de desarrollo que se concretarían principalmente en hoteles. Como se aprecia, la semilla sembrada por INFRATUR se había consolidado y daba lugar a mayores cosechas.

Del documento base para la segunda etapa de desarrollo de Cancún la parte más interesante y por tanto más digna de ser recordada, es la relativa a un estudio de beneficio-costo que se realizó del proyecto para un horizonte cronológico de 29 años, tres de los cuales corresponderían al periodo de construcción y los restantes 26 de operación. En ese balance, los beneficios se integrarían con los ingresos que dejarían en el polo los visitantes (tanto extranjeros como nacionales) con un periodo promedio de estancia de cuatro días. Los ingresos de las inversiones privadas —o sea, los hoteles— se estimaron en términos netos. Sin embargo, en los costos aplicables al ejercicio se incluyó también la amortización de las inversiones públicas que se realizaran tanto en la zona turística como en la llamada Ciudad Cancún, en donde debería establecerse y vivir la población local. Dicho balance se calculó para todos los años del periodo de estudio y en términos de análisis financiero se expresó en valor presente con tasa de descuento del 10 por ciento anual. Aunque como se muestra en el cuadro 6 que se inserta más adelante, la rentabilidad del proyecto en términos financieros resultó muy sensible a la tasa de interés que se considerara como costo de oportunidad para el capital invertido, de cualquier manera el proyecto aparece muy rentable tanto desde el punto de vista privado como público.

En resumen de lo anterior, bajo cualquiera de las condiciones, el proyecto se justifica desde el punto de vista nacional, en función de la relación beneficio-costo de una inversión que supone un esfuerzo público y privado, los cuales tienen un costo alternativo dentro de México.[12]

*Servicios públicos como agua, electricidad y teléfono sobre los que se cobra una tarifa. Fuente: FONATUR. Proyecto Cancún. Análisis Beneficio-Costo de Primera y Segunda Etapas, abril de 1975, p. 14.

Con el establecimiento del FONATUR, desde el Banco de México dejó de tener participación el punto de vista institucional en el programa de polos turísticos integralmente planificados en cuya concepción y puesta en marcha había tenido una paternidad indiscutible. La aportación ya estaba hecha y ahí quedaban múltiples evidencias para su comprobación tanto del orden documental como material y testimonial. Esto último, por el vínculo que se mantuvo con ese mecanismo institucional a través de los recursos humanos.

↑ Regresar al principio