Tomo X: Viento en popa
IV. Planeación

 

12. Plan de Acción Inmediata y Programa de Desarrollo Económico y Social

 

La prensa mexicana dio una cobertura satisfactoria a la participación de México en la Conferencia de Punta del Este, cuna de la Alianza para el Progreso. A diferencia de otras delegaciones que asistieron a esa reunión continental, la misión mexicana tuvo tan solo un integrante oficial: el secretario de Hacienda Antonio Ortiz Mena. Cabe este comentario en razón de que, por ejemplo, la delegación de Venezuela tuvo seis delegados; las de Colombia, Ecuador, Costa Rica, Uruguay y Nicaragua cinco cada una, mientras que las representaciones de Paraguay, El Salvador y Brasil tuvieron cuatro miembros. El hecho tuvo importancia al menos en el aspecto comunicacional o periodístico, ya que todas las demandas de información tuvieron que ser atendidas por el único enviado. Pero al parecer, el secretario Ortiz Mena salió avante de ese reto.

En la ceremonia de inauguración de la conferencia, a propuesta de la delegación de Ecuador, Antonio Ortiz Mena de México fue designado primer vicepresidente del evento. Por razones obvias, el ministro de Hacienda de Uruguay, Juan E. Azzini, fue elegido como presidente. En esa ceremonia de apertura, el mandatario del país anfitrión, Eduardo Haedo, expresó que la Alianza para el Progreso abriría “una etapa que puede ser de importancia trascendental para el futuro de América…”.[1] Por su parte, en el segundo día de la conferencia, Ortiz Mena pronunció un importante discurso en el cual expresó que para México una tesis indiscutible era “que nada puede realizarse sin el esfuerzo propio de cada país”. Y además agregó el representante mexicano que el desarrollo económico y la justicia social debían complementarse y también tenía que darse “un desarrollo equilibrado de la agricultura y de la industria.[2] “Distinción a Ortiz Mena” se señaló en otra nota periodística alusiva en la cual reveladoramente se anotó lo siguiente:

Favorables comentarios fueron externados ayer en círculos financieros y bancarios sobre el discurso pronunciado ayer por el licenciado Antonio Ortiz Mena, Secretario de Hacienda, en la Reunión Extraordinaria del Consejo Interamericano Económico y Social de la Organización de Estados Americanos que se efectúa en Punta del Este Uruguay… (En lo relativo) a cada uno de los temas que contiene la agenda de trabajo de la citada junta, el punto de vista mexicano es congruente con los postulados de superación y de cooperación latinoamericana que ha sostenido nuestro país en los últimos lustros.[3]

El requisito fundamental, ya se ha visto, para la puesta en operación de la Alianza para el Progreso serían los “Programas Nacionales de Desarrollo” (sic). En consecuencia, a fin de impulsar ese compromiso entre los países suscriptores, en febrero de 1962 se celebraron en Santiago de Chile dos eventos sobre el tema de la planificación.[4] Organizadas por el Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) a esas reuniones ya fue invitada y tuvo participación, la “Nómina de los Nueve” con la cual tendría un choque frontal México poco tiempo después. Fue en una de esas conferencias celebradas en Santiago donde se acuñó el concepto de plan de corto o mediano plazo, como expresión de “la acción inmediata de un plan de largo plazo”. El concepto se formuló ante la necesidad que acuciaba a los países latinoamericanos de iniciar su desarrollo económico y social, mediante la formulación de planes a corto o mediano plazo para periodos de 2 a 3 años o de 4 a 5 años respectivamente.[5]

A este último modelo se apegaría inicialmente México para cumplir con el compromiso de planeación acordado en la Carta de Punta del Este. Las autoridades del país reaccionaron con prontitud a los compromisos que se habían contraído con la Alianza para el Progreso. Es posible que esa reacción pronta haya sido motivada por la perspectiva de conseguir mayores recursos externos para financiar proyectos desarrollistas. El hecho es que en la edición del Diario Oficial del 1º. de marzo de 1962 se dio a conocer el establecimiento de la Comisión Intersecretarial de Planeación que estaría integrada por representantes de la Secretaría de la Presidencia y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En cuanto a funciones, la entidad mencionada estaría encargada de:

1. Formular planes nacionales para el desarrollo económico y social del país, a corto y a largo plazo.
2. Estimar el monto, la estructura y el financiamiento del gasto y de la inversión nacional.
3. Programar y supervisar los créditos externos requeridos.
4. Convocar la colaboración para fines de planeación de todos los organismos y entidades del país.

Gracias a la memoria privilegiada del economista Rafael Izquierdo y a su buena disposición para escribir es posible conocer cómo quedó integrada en sus inicios la Comisión Intersecretarial de Planeación. En representación de Hacienda fueron designados los economistas Víctor Urquidi y Rafael Urrutia Millán. Por su parte, en representación de la Secretaría de la Presidencia los nombramientos recayeron en el abogado Patrocinio González Garrido y otro funcionario de nombre Manuel Salas Villagómez.[6]

A este asunto de la creación en los países suscriptores de la Carta de Punta del Este de un órgano gubernamental encargado de las tareas de planeación se hizo referencia amplia en el primer informe que publicó la OEA sobre la marcha de la Alianza. En ese informe, presentado en 1963 por la Unión Panamericana, se reportó que “durante los años 1961 y 1962 prácticamente todos los países que no lo habían hecho antes ya han establecido un organismo central de planificación, si bien algunos se hallan todavía en las primeras fases de organización”. En ese documento el Consejo Interamericano Económico y Social reconocía con realismo que “el establecimiento de organismos de planificación y la preparación de programas no aseguran que se elaboren los proyectos, como tampoco la preparación de un proyecto garantiza su ejecución”. Asimismo, “el organismo de planificación debía estar colocado al más alto nivel ejecutivo” y en adición también “contar con el apoyo personal del Presidente de la República y con el impulso que sólo él puede darle a una política integrada de desarrollo”.[7]

¿Cómo se apreciaban, con la perspectiva apuntada, los avances que se habían dado en México en materia de planificación? En el documento citado se asentó que México había seguido desde hacía muchos años “una política de desarrollo conjunto basada en el impulso a sectores básicos de la economía mediante inversiones del gobierno y de entidades y empresas públicas, y a través de medidas de política monetaria, crediticia, fiscal y arancelaria destinadas a favorecer directamente la expansión de la inversión privada”. Ese marco de políticas había permitido “alcanzar una tasa de crecimiento adecuada y mejorar la distribución del ingreso”. Y ya asumido el compromiso con la Alianza para el Progreso, el gobierno mexicano había tomado las providencias para crear el organismo que se encargara de la planeación. Así, según el Consejo Interamericano Económico y Social:

Desde marzo de 1962, una Comisión Intersecretarial de la Secretaría de la Presidencia y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público quedó encargada de formular los planes nacionales de desarrollo económico y social, a corto y a largo plazo, y de estimar el monto, la estructura y el financiamiento del gasto y la inversión nacionales. En esta nueva etapa de la planeación corresponde no solo tomar en cuenta el programa de inversión del sector público en relación con las proyecciones económicas generales, sino también el volumen y la composición probables de la inversión privada, y considerar en su conjunto los medios de financiamiento y las perspectivas de balanza de pagos.[8]

Una vez constituida la Comisión Intersecretarial, a su cargo quedó la encomienda de preparar un plan de desarrollo para México que cumpliera con los requisitos prefijados en la Alianza para el Progreso. A juzgar por la rapidez con que ese órgano produjo resultados, sus integrantes debieron haber trabajado con gran intensidad y al mismo tiempo también habrían contado con un buen apoyo para esa encomienda por parte del resto de las entidades del sector público. Así, a tan solo unos cuantos meses de su establecimiento, dicha comisión hizo entrega del documento que se denominó Plan de Acción Inmediata, 1962-1964. Desde la perspectiva del CIES el programa presentado por México al Secretario General de la OEA para ser “evaluado de acuerdo con la Carta de Punta del Este” comprendía:

…un programa detallado de inversión del sector público y una estimación por sectores y por ramas industriales de la inversión privada. Incorpora asimismo las orientaciones fundamentales de la política económica –en particular en materia tributaria, arancelaria y monetaria– destinadas a estimular la inversión privada, así como el aumento de la producción agrícola e industrial, la exportación y el turismo. El Plan se ha preparado dentro del marco de proyecciones globales y sectoriales de la economía mexicana a 1965 y 1970.[9]

Según la atendible opinión del economista Rafael Izquierdo que por mucho tiempo formó parte del Grupo Hacienda-Banco de México, el Plan de Acción Inmediata respondió a la intención de asegurar para México una tasa de crecimiento real del 5 por ciento de 1962 a 1965 y del 6 por ciento para el periodo restante de la década, hasta el año 1970. Para lograr esas metas, debería intensificarse el esfuerzo interno de formación de capital y ese esfuerzo tendría que complementarse con la obtención de más recursos del exterior. De hecho, esta última era la promesa más atractiva que ofrecía la Alianza para el Progreso. Para tal fin, el coeficiente de inversión bruta interna medido como proporción del PIB debería aumentar de 15.5 por ciento en 1960 a 18.4 por ciento en 1965 y a 19.5 por ciento en 1970. En ese esfuerzo de movilización de recursos internos, la carga fiscal total tendría que elevarse de 10.3 por ciento sobre el PIB en 1960, a 15 por ciento en 1965 y a 19.8 por ciento en 1970.

En el plan de Acción Inmediata 1962-1964, del total de inversión fija bruta requerida para lograr el crecimiento económico programado, aproximadamente la mitad correspondería al sector público. Por su parte, las metas que se incluyeron en el plan respecto de la inversión privada se habían estimado a partir de consultas y encuestas recabadas por la Dirección de Estudios Hacendarios y por la Secretaría de Industria y Comercio. De lo anterior, el importante capítulo que se incorporó en el Plan sobre “La inversión privada”, con un desglose de las cifras por sectores y una explicación cuidadosa de las políticas gubernamentales que se aplicarían para su fomento. Y desde luego, otro aspecto clave en ese documento fue el relativo al financiamiento externo que debería captarse para financiar aproximadamente la mitad de los proyectos de inversión pública detallados con precisión en el capítulo correspondiente. La cantidad requerida parece pequeña si pensamos en términos actuales, pero 1600 millones de dólares era una suma considerable para el gobierno mexicano a mediados de la década de los sesenta del siglo XX.[10]

¿Por qué formular un Plan de Acción Inmediata para el periodo trianual 1962-1964? Hubo razones de tipo diplomático, administrativo y político para dar respuesta a esa interrogante. En el orden diplomático, en la reunión de Santiago de Chile de febrero de 1962 el Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) había ofrecido a los países afiliados a la Alianza la posibilidad de iniciar sus esfuerzos de planeación con planes de “acción inmediata” de corto o mediano plazo. En el orden administrativo, el Plan de Acción Inmediata había sido formulado y propuesto por la gestión encabezada por el presidente Adolfo López Mateos. Esa administración sexenal culminaría en 1964 y sólo hasta ese año podría comprometerse el régimen con el cumplimiento de un plan que se había acordado diplomáticamente con otros países, especialmente con Estados Unidos. En cuanto al sistema político que existía en México, habría sido improcedente comprometer al país por un lapso que rebasara una administración sexenal.

Una lectura del voluminoso Plan de Acción Inmediata 1962-1964 difícilmente permite justificar el exceso de sigilo con el que se rodeó en México el documento al momento de su presentación a las autoridades de la Organización de los Estados Americanos. Rafael Izquierdo escribió que ominosamente marcados con la leyenda “confidencial”, muy pocos ejemplares del documento circularon aun en las esferas más elevadas de la administración de México. Incluso algunos secretarios de Estado no conocían el documento en su totalidad cuando expertos del Grupo de los Nueve visitaron México en un viaje de trabajo que se organizó para que pudieran indagar sobre metas y criterios y ver in-situ a la economía del país. Según Izquierdo:

Tuvo difusión exclusivamente el resumen del Plan que el secretario de Hacienda presentó a la reunión del CIES celebrada en la Ciudad de México (en 1962). Los expertos extranjeros caracterizaron esa situación –y las dificultades serias que encontraron para obtener información coherente y confiable– como “falta de coordinación”. Esa deficiencia se trataba de subsanar –y dar la apariencia de coordinación– mediante comisiones intersecretariales y la creación de grupos asesores que podían, en determinadas circunstancias, aportar ideas y agrupar informaciones, pero con resultados parciales y muchas veces frustrantes para los involucrados, tanto para los asesores como para los funcionarios de línea que tenían las responsabilidades directas.[11]

Un factor escasamente comentado en su momento y también posteriormente, como motivación para el Plan de Acción Inmediata 1962-1964 fue la desaceleración que había sufrido la economía de México en los años anteriores a su preparación y en particular durante 1961. Esta fase recesiva despertó gran preocupación en las autoridades y el hecho quedó reflejado con claridad en algunos pasajes del Plan. Las preocupaciones tenían su origen en que “la demanda internacional de bienes y servicios mexicanos ha dejado de crecer al ritmo de antes”, además de un “retraimiento de las inversiones internas privadas en la industria y en la agricultura” a lo que se aunaba, de manera amenazante, un margen muy estrecho para reemplazar con inversión pública la caída de las inversiones privadas. Respecto de esto último, se dijo en el Plan que “las posibilidades de financiamiento no inflacionarias de una expansión de la inversión pública son en la actualidad muy limitadas”. Lo anterior, expresado en otras palabras, fue equivalente a que “el déficit financiero no debería dejarse evolucionar hacia una forma abiertamente inflacionaria de financiamiento que trastornaría el desarrollo económico ordenado del país”.[12]

El imperativo de “mantener la notable estabilidad de los precios internos lograda en los últimos años” se reiteró con énfasis en la Evaluación del Plan de Acción Inmediata de México que finalmente publicó el Comité de los Nueve en agosto de 1964. Tanto en el cuerpo del documento como en el capítulo de resumen y conclusiones quedó asentado que el gobierno mexicano se proponía continuar la política económica orientada a la estabilidad con el propósito de estimular el ahorro interno y las aportaciones de capital externo, así como fortalecer el balance de pagos que pudiera tener el aumento de los precios sobre la distribución del ingreso. El Comité de los Nueve señaló a continuación que en forma adicional a los efectos benéficos que tal política estaba destinada a inducir, también resultaba congruente con uno de los objetivos que se habían acordado en Punta del Este en cuanto a “mantener niveles de precios estables, evitando la inflación y la deflación”. Todo ello, a fin de crear condiciones favorables para un proceso dinámico y sostenido de desarrollo económico.[13]

¿Cómo se gestó el Plan de Acción Inmediata? A principios de 1959, después de haber trabajado para la CEPAL y para la Asamblea General de las Naciones Unidas, Víctor Urquidi regresó a México, se entrevistó con Ortiz Mena y fue contratado por la Secretaría de Hacienda. Hacia 1962, ese ministró solicitó a Urquidi que con el apoyo de sus colaboradores (posiblemente Rafael Izquierdo y Alonso Aguilar) preparase un documento para una reunión más especializada convocada por la OEA que se celebraría después de Punta del Este. El trabajo fue presentado por Ortiz Mena en ese evento y según el testimonio de ese ministro, el documento “gustó mucho”. Por tanto, pasó a convertirse en la base o fundamento para la redacción del Plan de Acción Inmediata. Como es obvio, en la preparación del documento definitivo también intervinieron el resto de los integrantes de la Comisión Intersecretarial Presidencia-Hacienda contando adicionalmente con la colaboración de todos los asesores externos que fueron requeridos.[14]

La revisión del Plan de Acción por el Grupo de los Nueve fue la instancia en la que se produjo el áspero enfrentamiento, ya mencionado, entre ese órgano y el Gobierno de México. Posteriormente se supo de ese incidente por el valioso testimonio de dos protagonistas importantes de esos acontecimientos: Rafael Izquierdo y quien entonces fungía como su jefe en la Secretaría de Hacienda: Víctor L. Urquidi. Quizá por razones de temperamento, el testimonio de Izquierdo resultó a la postre más diplomático y suave. Ése no fue el caso del de Urquidi, aunque ambas evocaciones concuerden en la esencia con los hechos. Los recuerdos de Izquierdo se inician cuando en representación de la “Nómina de los Nueve” y siguiendo los procedimientos acordados, un Comité ad hoc viajó a México a fin de hacer una comprobación presencial de las tesis y de los datos contenidos en el Plan de Acción Inmediata.

El Comité ad hoc de la Alianza visitó México del 5 al 20 de enero de 1963 y se entrevistó con el presidente de la República y los principales funcionarios federales de las secretarías de Estado y organismos descentralizados, así como con gobernadores de algunos estados y agrupaciones obreras, campesinas y del sector privado. Un segundo viaje de consulta, a escala menor, se hizo en abril de 1963, sobre todo para recabar información que no se había proporcionado… El primer borrador del Informe del Comité de los Nueve no fue aceptado por el gobierno por considerar que si bien el fondo era razonable, la forma no lo era. Esta situación llevó a complicadas fintas y contrafintas que dilataron mucho el proceso. Por último, el documento acordado (marzo de 1964) –que tampoco fue publicado pero que fue divulgado con los organismos financieros de Washington– contenía recomendaciones sobre los diversos aspectos del Plan.[15]

Víctor Urquidi vivió quizá con mayor cercanía que Izquierdo ese traumático proceso de revisión del Plan de Acción Inmediata. Urquidi dedujo en su momento que la idea de supervisar los planes económicos que se formularan al amparo de la Alianza para el Progreso muy posiblemente se inspiró en la práctica de los “country review” a que tan afecta había sido la OCDE europea. El hecho es que para hacer la revisión del Plan de Acción Inmediata llegó a México en representación del Grupo de los Nueve una misión que estuvo integrada por un economista chileno de nombre Eduardo Figueroa y por otro colega de nacionalidad francesa, Pierre Uri. El primero había fungido como ministro de finanzas en su país y el segundo había trabajado en su natal Francia con el famoso Jean Monet, líder de la planificación en esa nación. El enlace y guía para esa dupla en su visita a México fue el propio Urquidi, en su calidad de miembro de la Comisión Intergubernamental, y como participante que había sido en la redacción del Plan de Acción Inmediata.

El hecho es que el equipo de trabajo integrado por Figueroa y Uri regresó pronto a Washington. Poco tiempo después, el informe que prepararon llegó a México y circuló en forma restringida. Su lectura consternó a quienes tuvieron la mala fortuna de posar sus ojos sobre el documento, entre ellos, de manera sobresaliente, el propio Urquidi. En el reporte de marras no se le daba a México ningún reconocimiento sobre los avances logrados en materia de cambio estructural ni en desarrollo económico. Ningún reconocimiento en cuestión de reforma agraria, reforma fiscal, industrialización, etc. Entonces, Urquidi buscó acuerdo con el secretario Ortiz Mena y lo convenció de que México no podía aceptar ese documento. “¡Sería indigno y suicida hacerlo!” recordaba Urquidi que le dijo.[16]

En respuesta, con la autorización del secretario de Hacienda, Urquidi partió casi en secreto a Washington para enmendarles la plana a los técnicos de la OEA. Figueroa y Uri terminaron por aceptar las reclamaciones de Urquidi y, a continuación, el mexicano se encerró durante dos semanas con aquellos expertos a piedra y lodo para redactar una nueva versión del informe que hiciera justicia a México en sus esfuerzos de cambio estructural y que además fuese aceptable para el gobierno mexicano en términos políticos. Sin embargo, como siempre ocurre en la capital estadounidense, la versión original del documento tuvo bastante circulación en los medios de Washington y fue conocida por muchos. Finalmente, después de superar todas aquellas peripecias, el informe oficial de la OEA sobre el programa económico de México, salió a la luz pública, se tradujo al español y se publicó en el país con gran promoción. Y claro, ese texto ya quedó sin las omisiones y sin las aristas ásperas que había tenido la primera versión.

¿Por qué someter a revisión de la OEA, el Plan de Acción Inmediata? ¿Para qué exponer ese importante esfuerzo de planeación realizado por el gobierno a dificultades y desacuerdos con instancias de las cuales no necesariamente podía esperarse una actitud intelectual objetiva con respecto a México? Hay para esos cuestionamientos una respuesta del orden diplomático y otra del orden financiero. Desde el momento de suscribir la Carta de Punta del Este, México se había comprometido a cumplir con los requisitos en ella establecidos. Era cuestión de un compromiso interamericano asumido por el país. La razón complementaria del orden financiero, tenía que ver con la posibilidad de conseguir recursos adicionales del exterior para financiar proyectos de inversión. Ya lo había dicho en innumerables ocasiones Rodrigo Gómez del Banco de México. No eran proyectos de inversión lo que hacía falta en el país, sino ahorros frescos para financiarlos. Y la puesta en marcha de la Alianza para el Progreso había abierto tanto para México como para otros países de América Latina, perspectivas optimistas de recibir ahorros de Estados Unidos para acelerar su desarrollo económico.

¿Resultó entonces que gracias al Plan de Acción Inmediata México logró recibir del exterior recursos adicionales para financiar proyectos desarrollistas? No necesariamente ocurrió de esa manera. El enfrentamiento que tuvieron las autoridades mexicanas con la Nómina de los Nueve no solamente fue desgastante desde una perspectiva diplomática, también resultó muy costoso en términos de tiempos útiles para negociar créditos en el marco de la Alianza para el Progreso. Si se considera que el Plan de Acción Inmediata se entregó para conocimiento de la OEA a mediados de 1962, la controversia que se suscitó le hizo perder a México cerca de dos años. Ello, toda vez que el documento con las adaptaciones solicitadas por las autoridades mexicanas no estuvo disponible sino hasta agosto de 1964. Es decir, se publicó cuando se aproximaba la conclusión del sexenio de López Mateos y en México ya había un nuevo presidente electo.

A este último asunto se refiere reveladoramente Rafael Izquierdo en el libro que escribió sobre la política hacendaria en el desarrollo estabilizador. Evoca ese memorialista que entre las conclusiones contenidas en el Informe definitivo de la Nómina de los Nueve sobresalieron las cuatro siguientes. La primera fue que después de la recesión de 1961 la economía mexicana había logrado recuperarse de manera satisfactoria y la segunda que el repunte se explicaba en muy buena medida por el fortalecimiento que había tenido la inversión privada. Otra conclusión que se hizo explícita en el documento, fue que las metas en materia de ingreso fiscal no se habían alcanzado. Así, los esfuerzos para captar un mayor volumen de recursos internos tendrían que intensificarse y posiblemente ese retraso llevaría a requerimientos adicionales de crédito tanto interno como externo para financiar los niveles de inversión que se necesitaban. Pero lo más importante fueron las metas de crédito externo que se recomendaron para 1964 y 1965 lo mismo para el sector público que para el privado. Para este último se estimó un total de crédito externo para esos dos años de 38 y 28 millones de dólares. Por su parte, para el sector público esos requerimientos se estimaron en 176 y 137 millones de dólares. Sin embargo, concluye el autor citado, “México podría obtener, en condiciones tradicionales, recursos de la magnitud apuntada sin necesidad de recurrir a los mecanismos de evaluación de la Alianza para el Progreso. Tanto esfuerzo mutuo ameritaba resultados mayores”.[17]

Pero un contratiempo aún mayor se suscitó durante otras negociaciones paralelas que tuvieron lugar ese año en Washington, habiendo sido Víctor Urquidi el representante por México. Recordaba Urquidi que a principios de 1964 se empezó nuevamente a estudiar en el seno del Grupo de los Nueve el caso de México con miras a determinar las necesidades de financiamiento externo que tendría el país en 1965. La coordinación de esas actividades estaba a cargo del profesor Walt W. Rostow (el autor del enfoque de “las etapas del desarrollo económico”), quien a la sazón colaboraba con el gobierno de Estados Unidos, en el Departamento de Estado. El conocido académico gustaba de involucrar en las tareas a él encomendadas a todos los organismos que tenían sede en Washington: Departamento del Tesoro, Departamento de Estado, Banco Mundial, FMI, OEA, etc. Y en su calidad de enviado por México Urquidi declaró oficialmente ante ese foro que el país requeriría en 1965 financiamientos externos por aproximadamente 150 millones de dólares.[18]

De lo que no estaba enterado el enviado Urquidi es que el director general del Seguro Social ya había obtenido por fuera de ese límite de financiamiento y sin conocimiento de la Secretaría de Hacienda, un crédito por 400 millones de dólares para la construcción del Centro Médico. El incidente se explicaba por las luchas políticas que estaban teniendo lugar en México ante la proximidad del cambio sexenal. El entonces director del Seguro Social, de nombre Benito Coquet, se sentía un aspirante merecedor de esa candidatura incluso por delante de muchos otros actores políticos del momento, quizás, incluso del secretario Ortiz Mena. Esto último permite explicar por qué aquel empeñoso director del Seguro Social se atrevió a negociar el financiamiento mencionado sin consulta con la Secretaría de Hacienda. Lo que ocurrió a continuación es que al conocerse esos hechos en Washington, causaron un gran malestar en los círculos de la capital estadounidense y colocaron en una situación muy delicada al enviado de México. Total que a final de cuentas Coquet no resultó el candidato a la presidencia, pero el incidente causó tanto malestar personal en Urquidi, que terminó precipitando su separación del servicio público.

Con toda precaución política, ya se ha visto, el Plan de Acción Inmediata tuvo vigencia oficial tan solo hasta 1964. Sin embargo, en el documento se incluyeron los elementos básicos para extender su cobertura hasta 1970. El hecho se comprueba con tan sólo una ojeada al segundo capítulo que llevó por título “Proyección de las metas de crecimiento a largo plazo, 1961-1965 y 1966-1970”. El análisis sectorial correspondiente cubrió los siguientes ramos: agricultura, ganadería, silvicultura y pesca; industria minero metalúrgica; petróleo; electricidad; industria manufacturera; construcción e instalaciones; transporte, comercio y otras actividades. Para realizar las proyecciones correspondientes, los redactores del Plan de Acción Inmediata se plantearon cinco posibles escenarios. En el escenario menos optimista se estimó que el PIB de México crecería en términos reales al 5 por ciento anual de 1961 a 1971. Por su parte, para el escenario más favorable la hipótesis fue que de 1961 a 1965 el PIB crecería al 6 por ciento anual y de 1965 a 1971 al 7.5 por ciento anual.[19]

Este tema de las metas de crecimiento que deberían incorporarse en los planes fue siempre muy delicado y demandó las consideraciones más cuidadosas de orden económico y político. Aunque Antonio Ortiz Mena continuó como secretario de Hacienda durante la administración del presidente Gustavo Díaz Ordaz, las circunstancias de la economía mexicana fueron muy distintas entre la coyuntura durante la cual se redactó el Plan de Acción Inmediata 1962-1964 y aquélla en la que se llevaron a cabo los trabajos para el que finalmente se denominó Programa de Desarrollo Económico y Social, 1966-1970. Según el testimonio de Rafael Izquierdo, para este último plan la meta cuantitativa central fue que el producto interno bruto crecería por lo menos al 6 por ciento por año. Sin embargo, las metas sectoriales se calcularon con base en un crecimiento de 6.5 por ciento. La decisión se tomó en esa forma “con el fin de hacer explícitas las implicaciones de un desarrollo más rápido; pero sin comprometerse a alcanzarlas”. Según Izquierdo, en la determinación de esa táctica fue determinante la opinión del ministro Ortiz Mena “en el sentido de que si la meta era de 6.5 por ciento y se alcanzaba 6.3 por ciento, resultaría insuficiente el logro”. Sin embargo, en caso de que la meta fuera 6 por ciento y se alcanzaba 6.3 por ciento, sería “todo un éxito”.[20]

El abogado Antonio Ortiz Mena, ya se ha dicho, fue confirmado para continuar como Secretario de Hacienda en el sexenio 1965-1970. La Comisión Intersecretarial Secretaría de la Presidencia-Secretaría de Hacienda y Crédito Público se mantuvo como el órgano encargado de las tareas de planeación económica. Sin embargo, en el contexto institucional de la Alianza para el Progreso ya fue muy diferente el entorno en que ese órgano tuvo que desempeñar sus funciones relativas a planificación. Aparte de la experiencia traumática tenida por México, otros gobiernos de América Latina ya habían también resentido a la Nómina de Expertos como una suerte de “Tribunal internacional sobre planes de desarrollo”. Ese hecho, aunado a “la renuencia de las instituciones financieras internacionales a atender las recomendaciones de la Nómina”, llevó a que se pensara en una reorganización de los órganos encargados de administrar la Alianza. Ésta fue una de las razones por las que en su momento se solicitó la asesoría de los expresidentes Kubitschek y Lleras Camargo. De hecho, parcialmente, de las recomendaciones de esos dos asesores surgió la propuesta para establecer el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP).[21] Así, de ahí en adelante todo lo relativo a ese programa quedó subordinado al CIAP.

En respuesta a esa reorganización, a manera de protesta decidieron renunciar en masa los integrantes de la Nómina de los Nueve. Al respecto, en una publicación oficial de la OEA se señaló que dicha renuncia colectiva había significado un duro golpe para el prestigio de la Alianza, pero lo cierto es que el funcionamiento de la Nómina había dado lugar a muchas fricciones e insatisfacciones. Y lo que siguió a continuación es que el CIAP quedó encargado de hacer una revisión anual del desempeño de las economías de los países que formaban la Alianza.[22] Sin embargo, esta función ya fue muy diferente a la que originalmente se había asignado al grupo de los Nueve y que había correspondido, no a la evaluación del desempeño de las economías, sino a algo muy distinto: a juzgar la calidad de los programas de desarrollo que los países se habían comprometido a presentar dentro de la sombrilla de la Alianza para el Progreso.

Ya en los inicios del sexenio de Díaz Ordaz se decidió fortalecer a la Comisión Intergubernamental Presidencia-Hacienda ampliando los equipos de trabajo representativos de ambas dependencias. Así, en representación de la primera de esas dependencias, fueron designados los economistas Emilio Mújica Montoya, Ifigenia Martínez de Navarrete, Guillermo Vázquez y el financiero Julio Rodolfo Moctezuma Cid. Por la Secretaría de Hacienda fue confirmado en esa función el economista Rafael Urrutia Millán, a quien se le sumaron Mario Ramón Beteta (que originalmente se había formado en el Banco de México), Juan Pablo Alcocer, el contador público Roberto Hoyo y el economista Rafael Izquierdo. Según el valioso testimonio de este último: “la Subcomisión de Inversión-Financiamiento desempeñó una tarea de genuina cooperación entre Presidencia y Hacienda y actuó en estrecha colaboración permanente con las entidades ejecutoras”.[23] Por su parte, a la mencionada Comisión Intersecretarial se le encomendó la preparación del que finalmente se denominó Programa Económico y Social 1966-1970.

No hay duda de que la elaboración del Programa de Desarrollo Económico y Social 1966-1970 se produjo políticamente bajo la jurisdicción del poderoso e influyente secretario de Hacienda Antonio Ortiz Mena. Hubo en ese texto y en su formato, claras manifestaciones de su padrinazgo. Un ejemplo tuvo que ver con la decisión de no publicar ese documento y tampoco su gemelo o fundamento, que llevó por título “Programa del Sector Público, 1966-1970”. Otro aspecto a resaltar en ese sentido fue la inclusión en el Programa del objetivo de “mantener la estabilidad del tipo de cambio y combatir las presiones inflacionarias” a fin de asegurar un crecimiento sostenido y que los trabajadores y campesinos pudieran beneficiarse con los incrementos que lograsen en materia de productividad. Una tercera comprobación del patrocinio enunciado fue el cuidado con el que se redactaron esos programas y se dieron a conocer. Esa medida seguramente respondió a la intención de no herir las susceptibilidades del sector privado, siempre intranquilo y susceptible frente a las implicaciones ideológicas que convocaba la planeación. En congruencia con esa preocupación, al disponer la elaboración de los programas mencionados el presidente Díaz Ordaz había advertido con claridad: “Nunca nos apartaremos del principio de que nuestra programación no es imperativa ni suprime la posibilidad de ajustes o reacomodos. En el sector público, jerarquiza y determina. Para el sector privado indica, informa y orienta. Le concierne establecer pautas y realizar acciones que coordinen a ambos sectores de la economía nacional. No hemos erigido la programación como un fin en sí; la consideramos medio e instrumento”.[24]

La planeación debió ser una función importante para la administración 1964-1970 ya que en su segundo informe de Gobierno el presidente Díaz Ordaz concedió bastante espacio al tema del programa de desarrollo económico y social, cuya redacción había concluido recientemente. En esa alocución el presidente no sólo resaltó el objetivo principal a alcanzar relacionado con el crecimiento económico sino también las metas complementarias. Cabe destacar entre estas últimas la decisión de “otorgar prioridad al sector agropecuario, para acelerar su desarrollo y fortalecer el mercado interno”. Para alcanzar tal meta, las inversiones en beneficio de ese sector serían superiores en más del doble a las que se habían realizado en el sexenio 1958 a 1964. En cuanto a los objetivos de carácter social, cabe resaltar el compromiso de “Distribuir con mayor equidad el ingreso nacional” y sobre todo el relativo a “Mejorar la educación y la vivienda, las condiciones sanitarias y asistenciales, la seguridad y, en general, el bienestar social”. Como parte de esa exposición, Díaz Ordaz también explicó que aunque las proyecciones del desarrollo nacional que habían servido de base para preparar los programas llegaban hasta 1970, “para asegurar su continuidad” se habían realizado también cálculos y pronósticos que se extendían hasta el año 1975.[25] Sin embargo, en el cuerpo de ambos documentos no es posible encontrar referencia alguna a dichas proyecciones.

Significativamente, aunque en su segundo informe de gobierno el presidente Díaz Ordaz haya hecho mención del “proyecto de lineamientos para el desarrollo económico y social 1966-1970” (sic) y también de la comisión intersecretarial a la que se había encargado su elaboración, no hay en ese importante pasaje referencia alguna a los montos de financiamiento externo que se requerirían para alcanzar las metas de inversión apuntadas en el programa. Según dicho programa, para el periodo 1966-1970 la inversión sería de 275 mil millones de pesos, cantidad de la cual poco más de la tercera parte le correspondería al sector público y el resto al privado. En cuanto al financiamiento para esa inversión se precisó que alrededor del 90 por ciento se cubriría con ahorros internos sin hacer alusión explícita al crédito del exterior que se necesitaría para cubrir el remanente. Probablemente la decisión de no dar demasiado realce al crédito externo que se utilizaría, explica también por qué en su momento se acordó no publicar el Programa de Desarrollo Económico y Social 1966-1970 y su paralelo relativo al Sector Público.

En el Programa de Desarrollo Económico y Social 1966-1970 y en su complementario relativo al sector público, hay una clara herencia proveniente del Plan de Acción Inmediata 1962-1964. Una referencia explícita a ese hecho se hace en la introducción de ese primer documento al señalarse que “el antecedente del esfuerzo que ahora se realiza es el Plan de Acción Inmediata, que estableció como meta una tasa media anual de crecimiento del PIB de 5.4 por ciento para el periodo 1961-1965”. Otro legado muy claro fue el enfoque sectorial con el que se estructuraron ambos documentos. Con base en la meta de crecimiento de 6 por ciento anual, en esos dos documentos se presenta una estimación de la inversión sectorial que se necesitaría para alcanzar dicho objetivo y también la precisión de los montos de ahorro que se requerirían para su financiamiento. Pero la gran novedad tanto en el Programa de Desarrollo como en su paralelo relativo al Sector Público, fue el énfasis que se puso en desglosar por proyectos claramente definidos los planes de inversión sectoriales. En donde sí no hubo legado visible del esfuerzo de planeación que se desplegó durante el sexenio de López Mateos fue en la decisión, ya comentada, de redactar dos programas complementarios.

El desarrollo económico de México fue muy satisfactorio durante el sexenio del presidente Gustavo Díaz Ordaz. De hecho, más satisfactorio del que se había obtenido en el gobierno precedente de Adolfo López Mateos, ya de por sí bastante favorable. En cada uno de los años del periodo 1964-1970 el crecimiento estuvo por arriba de la meta oficial de 6 por ciento y el promedio se ubicó finalmente en 6.5 por ciento anual. Quizá paradójicamente para algunos, en el complicado y también excepcional 1968 se obtuvo un crecimiento de 8.1 por ciento, en muy buena medida por los recursos adicionales que se recibieron del exterior con motivo de las Olimpiadas. Y ese desarrollo sexenal estuvo también marcado por una elevación muy importante del ingreso per cápita y de los salarios reales. Esto último habría sido imposible sin la notable estabilidad que se conservó a lo largo de todos esos años.[26]

¿En qué medida la vinculación de México con la Alianza para el Progreso pudo haber coadyuvado a que se obtuvieran tan favorables resultados? ¿De qué manera el Programa de Desarrollo Económico y Social 1966-1970 contribuyó a que la economía de México tuviera un desempeño tan positivo en ese periodo y el cual llamó favorablemente la atención de muchos observadores? Los datos comprueban que durante los años de vigencia de ese programa México obtuvo créditos del exterior que sin duda alguna resultaron de ayuda para impulsar la expansión. Sin embargo, no hay evidencias para aceptar la hipótesis de que esos empréstitos no se habrían conseguido sin que el país estuviese asociado a la Alianza para el Progreso y de no haberse lanzado el plan mencionado.

En 1973, el Consejo Interamericano Económico y Social (CIAP) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) publicó un informe para constatar la evolución lograda por América Latina al cumplirse una década de la Alianza para el Progreso. En la mayoría de los indicadores relativos a desarrollo económico México aparece claramente entre los países con mejores resultados. Por su parte, si esto último no fue también el caso en los indicadores relativos a desarrollo social, al menos el país logró en los renglones correspondientes avances muy significativos. A manera de ejemplo, mientras que en materia de crecimiento del producto el promedio para América Latina en la década 1961-1970 resultó de 5.4 por ciento, para México el dato fue de 6.5 por ciento anual. En general, los resultados de México salieron bastante por arriba de la media para América Latina y en los casos en que el CIAP separó a esos países por grupos, como fue el ejemplo en términos de crecimiento del producto per cápita, México quedó siempre ubicado en la categoría más alta. Algo particularmente notable es que México quedó también entre los países más destacados en cuanto a estabilidad monetaria. Así, en tanto el índice de costo de la vida registró para México un incremento anual en el periodo 1961-1970 de 2.4 por ciento en promedio, el dato correspondiente para 21 países de América Latina fue de 8.6 por ciento y en los casos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay la cifra promedio resultó, sorprendentemente, de ¡casi 33 por ciento anual![27]

Adicionalmente, México obtuvo durante la década de los sesenta resultados también muy favorables en otros rubros importantes de desarrollo económico. A manera de ilustración, las exportaciones mexicanas de productos crecieron en esa década a una tasa promedio anual de 63 por ciento, mientras que la formación bruta de capital fue en promedio de 18.1 por ciento con respecto al PIB y los gastos del sector público en capital se ubicaron en 7.5 por ciento sobre el PIB. Sin embargo, en lo relativo a captación de recursos externos México no quedó en un lugar particularmente destacado entre los países del subcontinente. Mientras que para 21 países de América Latina el componente de ayuda en los préstamos y las transferencias que se recibieron fue en promedio para el lapso 1961-1970 de 44.9 por ciento, en el caso de México ese indicador alcanzó únicamente 22.1 por ciento. ¿Podría haber sido ese sesgo tan sólo mera expresión de alguna preferencia deliberada en favor de los países menos avanzados de la zona? No necesariamente. Para el resto de los países de la zona con producto por habitante más elevado (Argentina, Chile, Uruguay, Venezuela, Brasil, Colombia y Costa Rica) dicho promedio se ubicó comparativamente en casi 40 por ciento.[28]

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