Tomo X: Viento en popa
IV. Planeación

 

11. La Alianza para el Progreso

 

Los servicios de inteligencia del gobierno de Estados Unidos deben haber desplegado muy poco de ella al no suponer que el movimiento subversivo que acabó deponiendo al dictador cubano Fulgencio Batista podría derivar hacia la ideología marxista-leninista. No previeron ese desenlace dichos servicios, como al parecer tampoco ocurrió con los principales líderes políticos de ese país. De hecho, el movimiento guerrillero en Cuba despertó por algún tiempo grandes simpatías entre la opinión pública estadounidense. En febrero de 1957 se publicó en el New York Times una entrevista con el líder Fidel Castro que tuvo una acogida muy favorable entre el público lector de Estados Unidos. A principios de 1959, poco antes del triunfo de la revolución, Castro declaró en inglés en una entrevista televisiva: “I am not a communist” y muchos se lo creyeron. Finalmente, cuando aproximadamente a dos años de la caída de Batista el gobierno revolucionario declaró que se unía al bando de los países socialistas liderados por la Unión Soviética, la reacción en Estados Unidos fue de gran consternación.

Ya como una nación abiertamente aliada a los países comunistas, el gobierno de Estados Unidos todavía actuó frente a Cuba con algunas ambigüedades. Ese fue el caso, en particular, cuando la administración Kennedy decidió no secundar la invasión a la isla que se había planeado durante las postrimerías del gobierno de Eisenhower y que terminó en el fiasco de Bahía de Cochinos (o Playa Girón) en abril de 1961. Asimismo, Kennedy tampoco autorizó un ataque directo contra Cuba por parte de las fuerzas armadas estadounidenses inmediatamente después de ese fracaso. Sin embargo, corrigiendo el rumbo, pocos meses después ese mandatario aprobó el bloqueo comercial y económico a la isla, que tantas polémicas ha desatado durante años. Tiempo después, una situación particularmente peligrosa se suscitó por el intento soviético de instalar en Cuba cohetes balísticos con cabezas nucleares y que desató la que vino a conocerse como “crisis de los misiles”. Es ampliamente sabido que la respuesta por parte de Estados Unidos fue el bloqueo naval de la isla y la orden dada a sus buques de guerra de detener por la fuerza a los barcos soviéticos que transportaban esos equipos en caso de que no acataran la orden de darse vuelta.

Que el bloque comunista tuviera en Cuba una avanzada a tan sólo 200 kilómetros de Florida y que la isla pudiera ser utilizada como trampolín para movimientos guerrilleros en América Latina puso a los gobernantes estadounidenses literalmente al borde de la paranoia. En materia de espionaje, se sabe que se propusieron infinidad de proyectos para asesinar a Fidel Castro y a otros líderes del gobierno socialista de Cuba. En materia de economía se empezó a pensar que una manera de blindar a los países de América Latina para evitar que sus gobiernos cayeran en manos de líderes de izquierda, sería que lograran un proceso rápido de desarrollo en congruencia con el sistema democrático y con la economía de mercado, la iniciativa privada y el respeto a los derechos de propiedad.

Incluso después de los muy traumáticos eventos que fueron los agravios tumultuarios que padeció el vicepresidente Nixon en 1957 y de la adopción del sistema marxista-leninista por parte del gobierno revolucionario de Cuba, todavía existían en Estados Unidos grupos y personas influyentes que pensaban que América Latina no requería de una estrategia especial para acelerar su desarrollo económico y social. En un libro importante sobre la Alianza para el Progreso, se citó que en 1959 el líder del Comité de Relaciones Externas del Senado de Estados Unidos todavía explicaba que el deterioro que habían mostrado las relaciones de su país con los vecinos de América Latina no era, en lo esencial, una cuestión de naturaleza material sino de “actitudes y de maneras correctas”. Dijo que considerar a los latinoamericanos “personas importantes y brindarles un trato cortés era algo muy esencial”. Según ese congresista, el trato que los estadounidenses brindaban a los representantes de América Latina era en ocasiones “atroz”. Durante esos mismos años, otro miembro influyente del Congreso de Estados Unidos y además vicepresidente del Subcomité para Asuntos de los Países Americanos, Senador Morse, señaló, en el mismo sentido, que no existía falla alguna en las relaciones de Estados Unidos con América Latina, que no pudiera corregirse o compensarse con más dinero.[1]

Sin embargo, no debe suponerse que esa forma de pensar chata y estereotipada era general y, sobre todo, que no había evolucionado gradualmente con el paso de los años. En particular cabe evocar algunos cambios poco recordados que sutilmente fueron dejando una impronta en el ámbito intelectual de las ideas. Un ejemplo muy relevante en ese sentido fue el de Nelson Rockefeller que aun siendo hijo del empresario petrolero más adinerado del mundo empezó a interesarse en los problemas de América Latina desde tiempos tan remotos como finales de los años treinta, cuando visitó Venezuela donde se ubicaba una empresa petrolera filial de la Standard Oil que era propiedad de su familia. En 1939, esa empresa filial contrató a una consultoría para que realizara un estudio sobre la economía venezolana, a fin de proponer medidas para procurar su desarrollo. A tal fin se recomendaron acciones de fondo –como una reforma agraria– para impulsar la agricultura y la industria locales. El documento impresionó a Nelson y de su lectura surgió en él un interés legítimo por el porvenir económico de los países latinoamericanos.[2]

A principios de la década siguiente Nelson Rockefeller integró un grupo de trabajo para realizar investigaciones respecto de la relación entre la empresa privada y el bienestar público. Cuando la penetración en América Latina de las potencias nazifacistas se intensificaba, Rockefeller escribió en 1940 el memorándum “Política Económica Hemisférica” con la idea de fomentar tanto la inversión pública como la privada en Latinoamérica. En parte por esos antecedentes, Roosevelt creó la Oficina de Coordinación de Asuntos Interamericanos (CAI) y nombró a Rockefeller para encabezarla. Más adelante, en 1945 se celebró en México la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y el representante por Estados Unidos resultó ser Nelson.

Ya en la posguerra, Rockefeller abandona el servicio público y con el apoyo de sus hermanos crea una organización privada, la Asociación Internacional Americana para el Desarrollo Económico y Social (AIA). En esa misma línea, poco después establecen la Corporación Internacional Económica Básica, entidad privada cuya finalidad sería el manejo de negocios principalmente en América Latina. Las preocupaciones por el ya destacado funcionario continuaron, y sus oficios fueron clave para que en el discurso inaugural de Harry Truman para su siguiente periodo presidencial se incluyera el Punto IV relativo a un programa de asistencia técnica para impulsar el desarrollo económico en el mundo. Acto seguido, Truman designó a Rockefeller presidente de la Junta Consultiva de Desarrollo Internacional con la misión de poner en marcha el programa del punto IV. A continuación, durante la administración Eisenhower se le designa para varios cargos entre ellos asistente especial de la presidencia para asuntos exteriores:

Su posición estaba destinada principalmente a asesorar en el terreno psicológico a la política exterior de los Estados Unidos. Rockefeller no sólo creía en el mantenimiento de un sistema de defensa adecuado, sino que también estaba convencido de que el dinero gastado con prudencia en la cooperación económica exterior ahorraría al contribuyente sumas enormes en el futuro.

El heredero multimillonario que por voluntad propia se había convertido en diplomático, funcionario y político, se separó nuevamente del servicio público en 1955. El año siguiente, nuevamente con la colaboración de sus hermanos, patrocinó un proyecto de largo alcance que llevó por título “Estados Unidos a Medio Siglo”. Dos años después se publicó la parte de ese estudio correspondiente al hemisferio occidental, en cuyo texto se reiteraron y ampliaron los conceptos relativos al impulso del desarrollo económico con base en la planeación, en la transferencia de capital público y privado y en la asesoría técnica. Es decir, los principios sobre los cuales se establecería posteriormente la Alianza para el Progreso. Que se sepa, Rockefeller no participó en los trabajos que terminaron en la conformación de la Operación Panamericana y poco más tarde, a mediados de 1960, en la firma del Acta de Bogotá. Sin embargo, con sus actividades de muchos años, y gracias a sus preocupaciones, una muy importante semilla había quedado sembrada.

Probablemente el candidato a la presidencia de Estados Unidos por el Partido Demócrata ya había empezado a reflexionar sobre esas cuestiones relativas al desarrollo de América Latina desde antes de la campaña política en la cual obtuvo el triunfo electoral viniendo de atrás como caballo negro. Hubo claros indicios de esa postura desde el discurso de toma de posesión de John F. Kennedy en enero de 1961. Al parecer, durante la redacción de ese trascendente mensaje político fue cuando se acuñó la expresión “Alianza para el Progreso” (ALPRO).

A nuestras hermanas repúblicas al sur de nuestra frontera, les ofrecemos un arreglo especial –convertir nuestras palabras de buena voluntad en hechos benéficos mediante una nueva alianza para el progreso–orientado a apoyar a hombres y a gobiernos libres para que rompan las cadenas de la pobreza. Pero esta resolución pacífica de la esperanza no puede caer víctima de potencias hostiles. Que todos nuestros vecinos sepan que nos uniremos a ellos para impedir la agresión o la subversión en cualquier lugar del Continente Americano. Y que otras potencias tengan la certeza de que este hemisferio está decidido a continuar siendo el amo en su propia casa.[3]

Más adelante, en ese memorable mensaje inaugural del presidente Kennedy, se redondeó la idea con otro importante pasaje:

A todos esos seres humanos en chozas y pueblos de la mitad del mundo que están luchando por romper los nudos de la miseria colectiva, les ofrecemos nuestro mejor esfuerzo para apoyarlos a que se ayuden por el tiempo que sea necesario –no en razón de que los comunistas lo vayan a intentar, no porque estemos buscando sus votos, sino porque es lo correcto. Si una sociedad libre no puede prestar apoyo a los muchos que se encuentran en la pobreza, tampoco podrá salvar a los pocos que son ricos.[4]

Esa idea no fue una mera expresión retórica. En la mente del joven presidente se había adentrado la propuesta de utilizar las palancas de la planeación y de la ayuda externa para detonar en América Latina esfuerzos de desarrollo de largo alcance con apoyo en programas cuidadosamente preparados. A mayor abundamiento, para Kennedy se convertiría en un reto político personal conseguir que el Congreso brindara su apoyo a un programa de esas características con un horizonte de aplicación de una década. Manos a la obra, a poco menos de dos meses de la toma de posesión, ese presidente convocó en Washington a una reunión histórica con los representantes diplomáticos de los países latinoamericanos. En ella dio a conocer oficialmente su intención de lanzar un programa con las características explicadas. Para tal fin, sería necesario celebrar una reunión continental del más alto nivel con la finalidad de poner en ejecución la Alianza que traía en mente. De esa idea derivó la famosa conferencia de Punta del Este que se celebró a principios de agosto de 1961.

Desde el ángulo de vista institucional, Kennedy propuso que en la instrumentación del programa jugaran un papel clave tres organismos continentales: la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), el recién establecido Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Consejo Interamericano Económico y Social (CIES). En su citado discurso inaugural expresó el deseo de que este último organismo fuera fortalecido para que pudiera cumplir con éxito la importante misión que se le encomendaría. Y a fin de avanzar en la instrumentación del programa, Kennedy presentó al Congreso de Estados Unidos la indispensable petición presupuestal. La solicitud fue por “medio billón de dólares”,[5] de lo cual el Congreso autorizó a la postre únicamente 400 millones de dólares. Esos recursos serían entregados al Fondo para el Progreso Social cuya administración quedaría encargada al Banco Interamericano de Desarrollo.[6]

Así, a pocos meses de la toma de posesión de Kennedy había quedado definido con precisión el concepto de la Alianza para el Progreso, como quedó demostrado en la primera declaración oficial de ese programa que se formuló el 13 de marzo de 1961. Había premura por poner en ejecución la propuesta y, como fue ampliamente conocido, el balneario uruguayo de Punta del Este fue elegido sede para que durante agosto de 1961 acogiera a la que se denominó oficialmente Reunión Extraordinaria del Consejo Interamericano Económico y Social al Nivel Ministerial. El gran promotor de ese programa, el presidente John F, Kennedy, no asistió a la conferencia, pero la delegación representativa de la potencia estuvo integrada por el Secretario del Tesoro, Douglas Dillon, y por otro funcionario de alta jerarquía, Robert F. Woodward. Por México tan sólo suscribió la carta de Punta del Este, el influyente Secretario de Hacienda Antonio Ortiz Mena.[7] Por cierto que aunque en esa reunión participó una delegación cubana, ya en el bando comunista el gobierno de la isla declinó unirse a la Alianza y de hecho se dedicó en ese momento a criticar y boicotear la propuesta.

De la Carta de Punta del Este cabe recordar, primeramente, los muy ambiciosos objetivos que proclamaron sus países firmantes con fundamento “en el principio de que al amparo de la libertad y mediante las instituciones de la democracia representativa es como mejor se satisfacen, entre otros anhelos, los de trabajo, techo y tierra, escuela y salud”. En cuanto a las aspiraciones de desarrollo la Alianza no sólo fue ambiciosa sino también de amplia cobertura, ya que se acordaron tanto metas de orden económico y social como de carácter político. Esta última dimensión era de gran importancia para la potencia de cuya iniciativa había surgido la Alianza, dado su compromiso con la contención del comunismo en el Continente Americano. Los Estados Unidos no tolerarían una nueva Cuba en América Latina. De ahí la finalidad acordada conjuntamente de “perfeccionar y fortalecer las instituciones democráticas, en aplicación del principio de la autodeterminación de los pueblos”. Así, como resultado de la Alianza para el Progreso el sistema interamericano iba a entrar “a una nueva fase en la que, a sus logros jurídicos, institucionales, culturales y sociales van a añadirse, dentro de la libertad y la democracia, inmediatas y tangibles realizaciones para asegurar a la presente y a venideras generaciones del Hemisferio Occidental una vida mejor”.[8] Y en congruencia con esa finalidad implícita en la Alianza de contener al comunismo en América Latina, se acordó en la Carta de Punta del Este:

Estimular la actividad privada para promover el desarrollo de los países de América Latina, con ritmo tal que sus economías puedan absorber los excedentes de mano de obra remediando el problema del desempleo y a fin de que ocupen el puesto que les corresponde entre las naciones industrializadas y modernas del mundo.[9]

Como resulta obvio, el logro de las aspiraciones materiales sería fundamental para el futuro de la Alianza para el Progreso. La condición básica consistiría en “acelerar el desarrollo económico y social, a fin de conseguir un aumento sustancial y sostenido del ingreso por habitante”. Con el logro de esa finalidad básica ya sería posible alcanzar otras metas como “ejecutar programas de vivienda en la ciudad y en el campo”, además de “asegurar a los trabajadores una justa remuneración y adecuadas condiciones de trabajo”. De manera particular, la Alianza se propuso acelerar la integración económica de América Latina, proceso que ya había comenzado mediante el Tratado de Integración Económica Centroamericana. Y en parecido orden de importancia se ubicó también la aspiración de dar “rápida y duradera solución al grave problema que representan para los países de la América Latina las variaciones excesivas de los precios de los productos que de ordinario exportan”. Sorprendentemente para el observador retrospectivo y también para el paradigma fundamental de la banca central en todos los tiempos, los promotores de la Alianza resultaron inmunes al canto de las sirenas del keynesianismo inflacionista. Así, entre los objetivos a alcanzar figuró el de:

Mantener una política monetaria y fiscal que, sin las calamidades de la inflación o de la deflación, defienda el poder adquisitivo del mayor número, garantice la mayor estabilidad de los precios y sea base adecuada para la promoción de la economía.[10]

La consecución de los objetivos económicos de la Alianza haría también posible alcanzar los de tipo social. Éstos eran tan importantes como “acabar con el analfabetismo y extender en corto plazo los beneficios” de la educación tanto primaria como de niveles superiores, a fin de potenciar las posibilidades de progreso de los habitantes de los países latinoamericanos. En un orden de parecida importancia se situó también la aspiración de “desarrollar programas de salubridad e higiene con miras a prevenir las enfermedades, luchar contra las epidemias y defender, en suma, el potencial humano”. Para el logro de todas esas metas económicas y sociales dos finalidades acordadas en la Alianza adquirieron el carácter de prerrequisitos o condiciones. La primera fue el acuerdo de “impulsar, dentro de las particularidades de cada país, programas de reforma agraria integral”. La segunda se planteó como el imperativo de “reformar las leyes tributarias para exigir más a quienes más tienen, castigar severamente la evasión de impuestos y redistribuir la renta nacional en favor de los sectores más necesitados”.

En la parte instrumental de la Alianza, cabe subrayar la relevancia que se concedió a la “ayuda financiera adicional, tanto pública como privada, por parte de los países exportadores de capitales”. Estos apoyos serían fundamentales para que los países de América Latina pudieran alcanzar los objetivos acordados en la Carta de Punta del Este. Asimismo, también se puso mucho énfasis en las medidas de acción inmediata y de corto plazo para respaldar los programas de desarrollo de los países firmantes, los cuales deberían depender en lo fundamental de los propios esfuerzos que desplegaron. Finalmente, resulta indispensable reiterar la importancia que se concedió en la Alianza a la planeación y a los mecanismos de seguimiento, a fin de verificar los avances y el cumplimiento de las metas. En la propia Declaración a los Pueblos de América –es decir, en la máxima expresión política de la ALPRO– quedó claramente establecido que “los países de la América Latina formularán programas nacionales amplios y debidamente estudiados para el desarrollo de sus economías, como contribución de cada uno a la Alianza para el Progreso”. Los apoyos externos para los países de la Alianza se determinarían a partir de los programas de desarrollo que se formularan.

Súbitamente, por virtud de la Alianza para el Progreso las preocupaciones por la planeación económica experimentaron un poderoso reconocimiento en México y en otros países latinoamericanos. No se conoce qué reacción tuvieron frente a esa poderosa reorientación de las tendencias económicas y de los esfuerzos regionales, las personas que habían impulsado el enfoque puertas adentro en el Banco de México y principalmente en el Departamento de Investigaciones Industriales. En particular, es extraño que no se produjera una reflexión escrita sobre la Alianza para el Progreso por parte de Gonzalo Robles y de Manuel Bravo Jiménez. Ello, dada su inteligencia, alerta a lo que sucedía en América Latina y su prolijidad intelectual. A diferencia, hubo otro economista, anteriormente vinculado al Banco de México, que sí reaccionó ante el lanzamiento de la ALPRO: Víctor Urquidi. De su pluma emanó un importante texto del año 1962 bajo el título “Latinoamérica ante la Alianza para el Progreso”.[11]

El tema motor del ensayo de Urquidi fue el desinterés y el desdén que habían marcado durante la posguerra la actitud de los Estados Unidos frente a las aspiraciones económicas de los países de América Latina. Esas aspiraciones se concentraban en tres objetivos principales: “la reducción de la inestabilidad, una transición prudente a nuevas condiciones de oferta y de demanda para los productos básicos y el apoyo financiero al desarrollo y a la industrialización”. Sin embargo, durante muchos años y en muy numerosos foros continentales “la voz de América Latina, además de no vibrar al unísono, tropezó con una barrera de sordera que no fue posible vencer”. Según Urquidi, una oportunidad de modificar esa postura surgió algunos años después cuando el gobierno de Estados Unidos anunció y puso en ejecución el plan Marshall –llamado así en honor de quién fungía entonces como Secretario del Tesoro de ese país– para apoyar la reconstrucción de los países de Europa y de Asia devastados por la guerra. Asienta Urquidi al respecto que “llegó en esa época a hablarse en diversos artículos de una especie de Plan Marshall para América Latina, sobre cuya bondad trataría de convencerse a Estados Unidos. Pero jamás tuvo precisión… América Latina carecía de programas y aún de orientación bien concebida”.[12]

Según la autorizada opinión del economista Víctor Urquidi, la sucesión de dos acontecimientos clave ayudó a sacudir la actitud de indiferencia que había sido típica en Estados Unidos frente a los problemas del desarrollo de América Latina. Uno provino de las agresiones que sufrió el vicepresidente Richard Nixon en 1958 en dos capitales latinoamericanas cuando realizaba un viaje de buena voluntad. El otro evento traumático, ya también mencionado, tuvo lugar en ocasión de que el gobierno revolucionario de Cuba anunció que abrazaba el comunismo. Así, todavía durante 1958 por una iniciativa brasileña se gestó la llamada Operación Panamericana que despertó una reacción poco entusiasta en Washington, pero ya no abiertamente de desinterés. Un poco más adelante, posiblemente el establecimiento del BID contribuyó a que fuera ganando terreno la idea de una “programación del desarrollo” en favor de los países de América Latina, con formas adecuadas de financiamiento externo. Así, la Operación Panamericana fue un antecedente importante del Acta de Bogotá que se anunció en septiembre de 1960. En este último acuerdo, se hizo hincapié en que los países del subcontinente deberían diseñar “programas generales para reformar a sus instituciones y para la utilización de sus propios recursos”. También en cuanto a la necesidad de “emprender programas interamericanos de reforma en materia de vida rural y uso y tenencia de la tierra, vivienda, educación, salubridad y reforma tributaria como condiciones indispensables para el desarrollo económico”.

¿Sería razonable equiparar a la Alianza para el Progreso con lo que en su momento, poco más de tres quinquenios antes, había sido el Plan Marshall? La respuesta es que sí y no. Urquidi aseguró en su ensayo que la Alianza se asemejaba “al Plan Marshall en el sentido de que la garantía de un acceso a fondos del exterior suficientes para asegurar que el esfuerzo interno que se emprenda no fracase”. Sin embargo, los paralelismos no son extendibles a todas las variables en juego. En cuanto a la iniciativa, mientras que en lo relativo a la reconstrucción todo había dependido de Estados Unidos, en la Alianza los países suscriptores tendrían que desplegar iniciativas de desarrollo propias de gran envergadura. Y según había escrito Urquidi, “como en el caso de Europa, el éxito del programa dependerá de lo que la misma América Latina haga”. En efecto, en la Alianza se plantearon a los países Latinoamericanos las exigencias de una planeación efectiva y funcional. Como lo dijo Urquidi: “si no se preparan planes económicos a largo plazo que constituyan verdaderos programas en lugar de listas de proyectos y si no se corrigen deficiencias institucionales, políticas y sociales que impiden o retrasan el desarrollo, no habrá programa de cooperación internacional que pueda tener éxito”.[13]

En reconocimiento al papel clave que tendría la planeación en el funcionamiento de la Alianza, considerable espacio se concedió a ese tema en los documentos oficiales que emanaron de la Reunión de Punta del Este. El fundamento fue una promesa contenida en la Declaración a los Pueblos de América en el sentido de que los países firmantes formularían programas nacionales de desarrollo “amplios y debidamente estudiados”. A tal fin, las naciones suscriptoras de la Alianza deberían establecer organismos cuya encomienda principal sería la preparación de dichos programas nacionales, a lo cual tendría que seguir su revisión y puesta en ejecución. Del acuerdo anterior surgió el compromiso de que durante los dieciocho meses posteriores a la Carta sus países firmantes deberían formular un programa propio de desarrollo “a largo plazo”. Para apoyar a los países en el cumplimiento de dicho acuerdo, la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Comisión Económica para América Latina y el Banco Interamericano de Desarrollo crearían “un grupo de expertos en programación –o sea, en planeación– cuyos servicios pueden utilizarse para facilitar el cumplimiento de esta carta”. En el mismo sentido, los países firmantes harían las gestiones necesarias “para lograr que se intensifique, con igual propósito, la ayuda técnica de los organismos especializados de las Naciones Unidas”.[14]

Ninguno de los gobiernos de América Latina contaba en su estructura con la entidad o el organismo que pudiera encargarse de la formulación de esos “programas de desarrollo a largo plazo”. Ocurrió así que durante los años 1961 y 1962 prácticamente todos los países latinoamericanos habían procedido a establecer su “organismo central de planificación”. La función básica de esas unidades sería preparar planes de desarrollo, –tanto nacionales y regionales como por sectores,– con el fin de conciliar “el objetivo del desarrollo económico y social con la estabilidad de los precios y el equilibrio de la balanza de pagos”.[15]

Asimismo, conseguir en favor de la planificación el mayor apoyo posible por parte de la opinión pública se convirtió también en un imperativo de gran relevancia para los países afiliados a la Alianza. En 1963 el Consejo Interamericano Económico y Social explicó al respecto:

Debe crearse una mayor conciencia pública de la importancia y del significado ya expuesto de la planificación en relación con el desarrollo económico y social. Por lo tanto, a fin de asegurar un respaldo y una participación generales a la tarea de la planificación nacional, es necesario establecer medios de cooperación y de consulta con grupos representativos de la opinión pública –por ejemplo, sindicatos, cooperativas, asociaciones de productores y hombres de negocios, sociedades de agricultores, universidades, grupos estudiantiles, etc.– a través de los cuales puedan articularse las necesidades, los intereses y las aspiraciones de los diversos elementos de la colectividad.[16]

¿Qué deberían incluir esos programas de desarrollo nacionales a largo plazo? Un punto fundamental sería el recuento de los esfuerzos propios que los países se comprometían a desplegar para ser merecedores de las ayudas financieras, técnicas y de otro tipo que iba a aportar el gobierno de Estados Unidos. Esos esfuerzos propios deberían quedar especificados en los planes con la mayor precisión posible. El primero sería respecto de mejorar los recursos humanos “mediante la elevación de los niveles generales de educación y salud”. El segundo se planteó en cuanto a la identificación y cuantificación de los recursos naturales, para poder utilizarlos con mayor eficacia. El siguiente objetivo fue el de “robustecer la base agrícola” a fin de conseguir un desarrollo integral en las zonas rurales. Y esa meta debería complementarse con una movilización y utilización más eficaz, racional y justa de los recursos financieros. También deberían fortalecerse las condiciones para estimular las inversiones extranjeras y las transferencias de capital del exterior, a la vez de “mejorar los sistemas de distribución y ventas para hacer más competitivo el mercado, neutralizando prácticas monopolistas”.

En un importante apéndice de la Carta de Punta del Este quedaron especificados los elementos que deberían incluir en sus programas de desarrollo nacional los países que se afiliaran a la Alianza. El primero fue el compromiso de señalar metas precisas para el desarrollo general y de los diversos sectores de la economía. En esos planes también deberían definirse las prioridades, al igual que las medidas de política económica que se aplicarían a fin de “estimular la acción privada en apoyo del programa de desarrollo”. También se planteó la exigencia de que se estimara, con la mayor exactitud posible, el costo en moneda nacional y extranjera de los principales proyectos de inversión a realizar y aportar el detalle de los recursos internos públicos y privados que requeriría su instrumentación. En esos planes de desarrollo también tendrían que especificarse, con la mayor precisión, los efectos previsibles de su instrumentación sobre la balanza de pagos y los requerimientos de capital externo, además de los mecanismos de administración pública de que se echaría mano para poner en ejecución los programas sectoriales y los proyectos específicos. Y no de menor importancia, en esos planes nacionales también tendrían que definirse “las orientaciones básicas de la política fiscal y monetaria que han de seguirse para permitir la realización del programa dentro de un sistema de estabilidad de precios”.[17]

Ya se ha dicho que la finalidad implícita de la ALPRO era evitar que mediante el desarrollo económico otros países de América Latina siguieran el rumbo marcado por Cuba y adoptaran el comunismo, pasándose al bando de la odiada y temida Unión Soviética. Pero con toda la paranoia que esa posibilidad despertaba, la administración Kennedy nunca estuvo dispuesta a que la Alianza para el Progreso se convirtiera en una simple tubería por medio de la cual se irrigaría a América Latina con los impuestos de los ciudadanos estadounidenses. Así, la otra hoja de la pinza de la Alianza sería el mecanismo de condicionalidad para aprobar los créditos que el gobierno de Estados Unidos estaría dispuesto a conceder.

Los créditos que al amparo de la Alianza para el Progreso recibieran los países de América Latina tendrían que estar validados por un procedimiento de verificación que resultara satisfactorio y confiable para el gobierno de Estados Unidos. Los críticos habían exigido, no sin fundamento, que los fondos que se proporcionaran al amparo de la Alianza fueran condicionados: ¿Pero condicionados a qué? Al trabajo de un equipo de técnicos altamente calificados –“una nómina de nueve expertos de alto nivel”-que tendría a su cargo una encomienda clave: revisar y, en su caso, solicitar mejoras, en el programa de desarrollo que cada país de América Latina presentara para su aprobación a las instancias directivas de la Alianza para el Progreso. Al cumplir con esta condicionalidad, ya se estaría en posibilidad de “determinar la distribución de los fondos públicos de la Alianza para el Progreso que contribuyan al financiamiento externo previsto en dichos programas”.[18]

La nómina de nueve expertos de alto nivel a la que se encomendarían las tareas mencionadas sería designada por el “Consejo Interamericano Económico y Social, a propuesta conjunta del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), del Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Subsecretario de las Naciones Unidas a cargo de la Comisión Económica para la América Latina (CEPAL)”. Los nombramientos para integrar al “Grupo de los Nueve”, como empezó a designarse coloquialmente a ese órgano, recaerían en profesionistas “de alto nivel, teniendo en cuenta exclusivamente su experiencia, capacidad técnica y competencia en los distintos aspectos del desarrollo económico y social”.

En lo concreto, los programas de desarrollo económico y social que presentaran los países latinoamericanos para obtener créditos de la Alianza serían revisados por un “Comité ad hoc”, emanado del seno de la Nómina de los Nueve. Dichos Comités se integrarían hasta por tres de sus propios miembros y por un número igual de otros expertos externos a la Nómina. Como se aprecia, el Grupo de los Nueve o “nómina de nueve expertos de alto nivel” sería un eslabón esencial en el funcionamiento de la Alianza.

Por la importancia del papel que cumpliría el Grupo de los Nueve, se dispuso además en Punta del Este que la Secretaría de la Organización de los Estados Americanos les asegurara un apoyo suficiente de personal altamente técnico capacitado para las tareas de asesoría técnica. Ya el establecimiento del Grupo de los Nueve había suscitado suspicacias y dudas durante la propia conferencia y durante los años iniciales de la Alianza varias quejas se escucharon sobre el funcionamiento de ese mecanismo. De hecho, éste fue uno de los aspectos sobre los que se pidió opinión cuando se designó a dos figuras de gran prestigio –el expresidente de Brasil, Juselino Kubitschek y de Colombia, Alberto Lleras Camargo– para que hicieran una revisión de los procedimientos operativos de la Alianza. Así, la principal recomendación emanada de Lleras Camargo y Kubitschek en el sentido de que la Alianza requería de un órgano que le diera rumbo y coordinación surgió la creación, en 1963, del Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP). Finalmente, en 1966 la Nómina de Expertos quedó subordinada al CIAP y se modificó de fondo su organización y funcionamiento.[19]

La Alianza para el Progreso se había planteado objetivos tan optimistas que casi obligadamente sus resultados habrían de llevar a la decepción. De hecho, nunca le faltaron impugnadores a la estrategia. Asimismo, en razón de que el Grupo de los Nueve tendría la llave para el acceso a los créditos de Estados Unidos, su operación estaba llamada a ser causa de fricciones y conflictos. Incidentalmente, uno de los primeros afloró con el gobierno de México con motivo de una revisión sumamente crítica y poco objetiva que se hizo al llamado Plan de Acción Inmediata 1962-1964. El incidente será explorado con amplitud en el capítulo siguiente.

Pero el enfrentamiento de las autoridades mexicanas con la nómina de los nueve expertos fue tan sólo el inicio para comprobar que el diseño del mecanismo concebido en Punta del Este había dejado que desear. Incluso en los momentos de mayor entusiasmo, surgieron críticas para la ALPRO en Estados Unidos y en los países de América Latina, aunque en los dos casos las motivaciones fueron en general distintas. En Estados Unidos se llegó al extremo de afirmar que los promotores de la Alianza la habían concebido en medio de una gran ignorancia. En América Latina el enfoque fue repudiado por otra gama muy amplia, y diferente, de razones. Había sido natural que fuera rechazada por los segmentos de izquierda, bastante influyentes en algunos países de la zona, pero la Alianza también despertó repudio en otros estratos menos radicales. Se argumentó al respecto que el mecanismo sería una agresión para la soberanía de los países de América Latina y que, por ello, no debió ser aceptado desde un principio por los gobiernos. Y de gran relevancia, la Alianza para el Progreso sufrió un gran golpe cuando el presidente Kennedy fue asesinado en noviembre de 1963. Aunque el programa no fue cancelado por el gobierno de Estados Unidos a raíz de esa muerte, sí perdió a su más carismático y decidido promotor.

En los países de América Latina en que se logró progreso y las cosas marcharon bien, a los líderes políticos les faltaron elementos para dilucidar si los avances provenían de la Alianza o eran atribuibles a otras causas de origen local. Asimismo, los obstáculos al desarrollo latinoamericano resultaron mucho más formidables de lo que se imaginó. Sin embargo, el factor que quizá mayormente contribuyó a la confusión y al desacuerdo fue la visión, muy difundida en América Latina, de que la Alianza era un programa de la exclusiva iniciativa de Estados Unidos. En contraste, la visión que las autoridades estadounidenses quisieron siempre impulsar es que se trataba de una estrategia continental (o si se quiere subcontinental, pues no incluía a Canadá y a otros países no hispanoparlantes) basada en la multilateralidad, la cooperación y la reciprocidad. Empero, en muchos círculos de América Latina no necesariamente se entendió de esa forma. Tal vez por ello se supuso en un principio infundadamente que al amparo de la Alianza el dinero de Estados Unidos fluiría a América Latina casi graciosamente y en cantidades muy grandes. Al no suceder de esa manera, la desilusión fue sensible y las reacciones no necesariamente muy ecuánimes.

Con todo, desde la perspectiva de Estados Unidos la Alianza para el Progreso tuvo ejemplos de éxito que, necesariamente, había que presumir y promocionar. Por ejemplo, durante la fase de implementación, las instancias que participaron en la revisión de los planes nacionales quedaron sumamente complacidas con la propuesta que en su momento presentó Colombia y la cual vino a considerarse como una suerte de modelo a seguir. Por su parte, el gobierno colombiano no escatimó esfuerzos para que así fuese.[20] En otro ejemplo, a cinco años de iniciada la Alianza el caso que se volvió paradigmático fue el de Chile. Ello ocurrió así por el apoyo decidido que recibió la experiencia chilena de parte de Teodoro Moscoso, el principal representante que tuvo el programa por Estados Unidos.[21] En cuanto a México, a pesar de las dificultades que en principio enfrentó la revisión del Plan de Acción Inmediata 1962-1964, tiempo después la experiencia mexicana también se volvió una de las joyas a lucir para las autoridades de la Alianza por los buenos resultados obtenidos tanto en materia de desarrollo como de avance social. En esta última forma se hizo constar en el informe oficial que se publicó en 1965 a manera de “examen del primer quinquenio” de la Alianza.[22]

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