Tomo X: Viento en popa
IV. Planeación

 

10. El Banco de México en la planeación

 

Hacia el quinto año de su encomienda sexenal como director general del Banco de México, el abogado Carlos Novoa fue invitado por la Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística a dictar una conferencia. Al parecer la alocución tuvo tan buena acogida que la Revista de Economía (publicación que existía desde 1937), decidió editar el texto de Novoa mediante un sobretiro que llegó a manos del público durante los primeros meses de 1952, bajo el título de Planeación Económica de México. En el preámbulo, dicha edición se justificó porque “no se había hecho hasta la fecha ningún intento por definir los conceptos básicos de la planeación económica de tipo superior, en relación con los problemas fundamentales de la economía mexicana en su proceso de desarrollo”. Además del afinado tratamiento técnico “con el que se había presentado el tema”, en el orden personal el texto reflejaba “la experiencia directa de su autor, el Director General del Banco de México, el Banco Central del país, la agencia del Estado que tiene el contacto más vivo y cercano” con la economía nacional. En el orden institucional:

Es bien conocido el papel activo que el Banco de México ha desempeñado en el estudio de los problemas del desarrollo económico del país, especialmente el de su economía industrial, y es bien conocido también el empeño personal que el Lic. Novoa ha puesto en tal tarea.[1]

El punto de partida para la disertación de Novoa fue la aspiración, reiterada hasta el cansancio en esas épocas, de que México pudiera avanzar de manera continua a estadios cada vez más altos de progreso material. El país no disfrutaba aún “con amplitud de los beneficios que los adelantos técnicos de dominio universal ponen al servicio del hombre para su bienestar”, toda vez que el pueblo de México era aún “un pueblo pobre, a pesar de sus recursos naturales y de su continuada y empeñosa lucha económica, social y política”. Así, debería convertirse en una preocupación fundamental para los mexicanos “elevar su nivel material y cultural de vida”. ¿Cómo conseguir los tan deseados avances? Una opción consistiría en recurrir a la planeación económica “como instrumento de acción que permita un desenvolvimiento más coordinado, más sano y de mayores perspectivas para el mejoramiento del nivel de vida de la población mexicana”. El llamado era entonces nítido:

Este esfuerzo nacional para ampliar la capacidad productiva del país, para ampliar la capacidad general de compra y para tener patrones de vida compatibles con el progreso logrado en el conocimiento técnico, sólo podrá convertirse en realidad en la medida en que seamos capaces de coordinar fuerzas, corregir tendencias peligrosas, prever desarrollos indeseables y aprovechar oportunidades ventajosas. Es decir, en la medida en que tengamos los ojos abiertos y conociendo los hechos tomemos providencias para el futuro.

En cuanto al campo de acción del Banco de México, una de esas “tendencias peligrosas” que habría que evitar y uno de los “desarrollos indeseables” que habría que prevenir era el del surgimiento de presiones inflacionarias. En consecuencia, entre los elementos que en su conferencia Novoa destacó para lograr una “ampliación del volumen de la demanda efectiva”, ocupaba un lugar indispensable “la vigilancia del nivel de precios y su regulación así como el control de tendencias inflacionarias”. Asimismo, en el ámbito de las responsabilidades del banco central se ubicaba también el imperativo de llevar a cabo una regulación adecuada del crédito y de su aplicación a los fines más productivos. “El punto clave es la relación entre los ahorros del público y los recursos monetarios que se invierten en la creación de nuevo capital”.

Y es precisamente en esta fundamental tarea de política económica superior en donde la banca central, particularmente en un país en desarrollo como el nuestro, ocupa una posición de importancia definitiva. Ya su papel no es simplemente el de espectador independiente y desinteresado. Es, por el contrario, parte importantísima del mecanismo institucional que la nación pone en juego a través de su gobierno para orientar y estimular la estabilidad de la economía productiva del país y favorecer y auspiciar nuevos desarrollos.[2]

La diplomacia retórica usual en los oradores, llevó a Novoa a incluir en la conferencia los temas de especialización de la organización huésped. El propósito no requirió de esfuerzos excesivos, ya que la localización de las unidades productivas, la ubicación de los recursos naturales y de los asentamientos humanos tienen lugar en los espacios físicos que estudia la geografía. Novoa puso especial énfasis en la intersección entre el interés por el estudio de la conformación del planeta y el imperativo de toda civilización de discurrir qué producir, cuánto producir, cómo producirlo y de qué manera distribuir el producto. Como resulta obvio, de esa intersección disciplinaria había emanado la geografía económica, con su importante “tarea científica de estudiar la naturaleza de las regiones del mundo desde el punto de vista de su influencia sobre la producción de mercancías y el movimiento de los bienes”. Y con apoyo en el instrumental científico adicional que ofrecían “las ramas auxiliares de la ciencia geográfica, como la Geofísica, la Climatología, la Geología, la Orología, etc.” podían lograrse avances cruciales en el empeño propio de cualquier pueblo civilizado sobre la necesidad de progresar de manera rápida y de ejercer “plena y racionalmente su fuerza modificadora sobre el medio ambiente…”. Este esfuerzo de acciones deliberadas para alcanzar el progreso, podía fortalecerse de manera importante mediante la planificación. Planificación a fin de que “los criterios científicos de organización y economía de la empresa individual” sean también aplicables a “la gran planta nacional que es la economía productiva del país”.

La planificación tenía que concebirse como una aplicación dinámica de la geografía económica “pues si bien los rasgos físicos de una región son relativamente fijos dentro del devenir de la historia humana, el conocimiento y la técnica que también modelan a la distribución económica, están en posibilidad de ser modificados en unas cuantas generaciones”. En el orden vertical, la planificación podía concebirse como un edificio cuyos cimientos se conforman con los conocimientos y los datos fundamentales sobre la estructura económica.

De esto último, la importancia de lograr “el mejoramiento de nuestro equipo estadístico” a fin de superar la limitación derivada de que “la modestia de nuestras estadísticas es correlativa de nuestro insuficiente desarrollo económico”.

Los elementos orgánicos y técnicos de un proceso maduro de planificación aún no existían en México, pero se habían logrado avances que era conveniente destacar y algo aún más importante: que podían ser plataforma para la construcción futura en el país de ese aparato maduro de planificación. Por lo anterior, en su discurso ante la Sociedad de Geografía y Estadística Novoa se permitió resaltar la importancia en ese sentido del “muy modesto esfuerzo que el Banco de México ha venido realizando, dentro del espíritu de más amplia cooperación, con otras entidades del Estado y con los inversionistas privados”. Desde el punto de vista de la organización, esos esfuerzos se habían desplegado a través de tres unidades de la estructura del banco central. La Oficina de Investigaciones Industriales y el Departamento de Estudios Económicos formaban parte integral de la estructura organizacional del Banco de México y, adicionalmente, la entidad había tenido una participación directa en el establecimiento, patrocinio y desarrollo del Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas.

En lo que hace a la división del trabajo en materia de planificación, la Oficina de Investigaciones Industriales se había concentrado en dar impulso a “las tareas de investigación en economía y tecnología industriales”. En términos más concretos, ese trabajo se había concentrado primeramente en la evaluación de los recursos del país, particularmente en el campo de la industria siderúrgica básica. En adición, en esa unidad también se habían formado equipos de ingenieros geólogos y economistas que “en estrecha colaboración investigan en forma permanente el desenvolvimiento de nuestra economía industrial”. Por último, Novoa también se refirió al programa de becas técnicas que administraba esa unidad y que habían resultado de gran utilidad para preparar a los técnicos que necesitarían “las nuevas industrias de interés nacional y los organismos de fomento”.

En paralelo, en el Departamento de Estudios Económicos se preparaban “las investigaciones sobre ingreso nacional, comercio exterior y estabilidad monetaria” que eran fundamento para las estadísticas del país y por tanto para la planeación y a cuya importancia ya se había referido Novoa. Por su parte, en el Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas se estudiaban “problemas industriales de interés nacional, también tendientes al aprovechamiento más productivo de nuestras materias primas”.[3]

El tema central de la conferencia de Novoa fue obviamente el de planificación económica, pero en la actualidad lo que principalmente cabe evocar de esa presentación fue su mensaje propositivo. Desde luego, como lo habían logrado los países avanzados del mundo como Inglaterra, Francia y, en el continente americano, los Estados Unidos, el progreso y la modernización se podían conseguir de manera espontánea. Sin embargo, las probabilidades de alcanzar ese objetivo y sobre todo de lograrlo en forma más rápida, eran mucho más altas si el esfuerzo se apoyaba en la planificación. “La planeación de nuestro desarrollo económico, que asegure su rapidez y su consolidación”, dijo Novoa, tendrá que ser un proceso deliberado y explícito. Un proceso que “exigirá una actitud más amplia de cooperación, tanto entre los productores e inversionistas, como entre las agencias mismas del Estado”. A continuación, el expositor hizo notar que en ocasiones se identificaba a la planeación “con una maquinaria administrativa exagerada”. Pero no era de ninguna manera la intención suplantar con funcionarios públicos a los directivos de las unidades productivas. En el caso de México, “en materia de planeación económica en sus funciones de previsión, vigilancia y orientación del nivel de actividad del país, la principal exigencia (era) de consulta, de comunidad de propósitos y de reconocimiento de la naturaleza fundamental de los problemas”. En suma:

La planeación económica –que Novoa recomendaba– implica una acción racional en la que las decisiones se toman al menos con el conocimiento o la previsión de sus implicaciones en múltiples campos y aspectos de la vida de la nación. Es un esfuerzo coordinado con objetivos definidos.[4]

¿Cómo eligió el director general del Banco de México el tema para su plática ante la Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística? En lo personal Novoa era un abogado con amplia experiencia en banca, crédito y finanzas. Pero no había en su hoja de servicios antecedentes que pudieran anticipar formación en un campo tan especializado, y en alguna manera también tan controvertido de la ciencia económica, como lo era el de la planeación. El tema era polémico en la medida en que sugería afinidad con la planificación central que se había entronizado en la economía soviética. Sin embargo, en el caso de Novoa no era posible confirmar inclinación ideológica hacia el comunismo. No existió en su disertación sugerencia alguna de que debía suplantarse a la economía de mercado y, en cambio, ese expositor se refirió reiteradamente a la necesidad de coordinar y encauzar las actividades de los productores privados en aras de un desarrollo más rápido y eficaz. La decisión de Novoa de disertar sobre Planeación Económica se inspiró claramente en un esfuerzo analítico anterior que había tenido lugar en la Oficina de Investigaciones Industriales del Banco de México. De ese esfuerzo había provenido un documento de escasa circulación previa, de la autoría del jefe indiscutido de esa unidad: el ingeniero agrónomo, Gonzalo Robles.

“Los Pueblos Atrasados, sus Problemas y su Planeación Económica” fue el título del documento que Robles aportó para la memoria de una reunión en que participó a finales de mayo de 1951 en San Juan de Puerto Rico, organizada por las Naciones Unidas. El tema del evento fue “Problemas de Planeación Económica y Ejecución de Programas de Fomento en Países Poco Desarrollados”. Aún no salía a circulación la Memoria de ese evento que únicamente se publicaría en idioma inglés, cuando el Director Novoa dictó su conferencia ante la Sociedad de Geografía y Estadística. El trabajo de Robles, cuya elaboración se benefició de apoyos importantes por parte del economista Manuel Sánchez Sarto y del agrónomo Emilio Alanís Patiño, es un alarde de erudición como solía ocurrir con todo lo que salía de la pluma de tan apreciado colaborador del Banco de México. Y la herencia de ese texto en la conferencia de Novoa se adivina a primera vista por la repetición reiterada de algunas de sus tesis principales. A manera de ejemplo, en el capítulo relativo a los factores económicos internos de los países atrasados, se insiste en la necesidad de contar con un “conocimiento –lo más extenso, profundo y concreto posible– sobre las disponibilidades de recursos naturales” y su localización y cuantificación. Y el mismo desiderátum era aplicable a los recursos de energía, también insuficientemente conocidos y no inventariados “en cuanto a su capacidad y valor”.

Aunque el título del texto de Robles sugiere que su preocupación era respecto de la totalidad de los países atrasados, en realidad, podría decirse, se impuso en su interés su vocación latinoamericanista. Así, afirma con toda claridad ese autor que al hablar de pueblos económicamente atrasados “damos especial consideración a los pueblos latinos, que son los que mejor conocemos, y en particular a México”. Afinada en esa forma la puntería, lo que sigue a continuación en el texto es una larga y profunda lamentación combinada con reclamaciones, sobre la indiferencia y la perfidia estadounidenses respecto de la fortuna económica de los países vecinos de habla hispana en el continente. En la visión de Estados Unidos, durante la posguerra había tenido prioridad absoluta la reconstrucción de los países de Europa devastados por la guerra. La expresión proactiva de esa prioridad había sido el Plan Marshall. En contraste, para los pueblos económicamente atrasados de América Latina “no existe en operación un plan bien meditado y provisto de suficientes medios económicos”. Según Robles, desde finales de la contienda los pueblos latinoamericanos estaban “deseosos de contar con un plan de ayuda y una comisión especial para el estudio y planeación de las soluciones” a sus problemas. No obstante, en respuesta habían recibido tan sólo la vaga propuesta de “una política liberal de multilateralismo comercial”. En cuanto a los pueblos atrasados de América Latina, enfatizó Robles, los Estados Unidos “no estaban animados por una verdadera y decidida voluntad de acción”.[5]

Durante la posguerra, tanto el gobierno de Estados Unidos como los organismos internacionales de fomento habían definido sus prioridades y determinado sus estrategias de acción casi en forma unilateral. En el orden espacial o geográfico, tal proceder había tenido como consecuencia la marginación del área latinoamericana de las grandes corrientes de apoyo desarrollista. Así, “siendo los únicos prestamistas potenciales, existe una notoria desproporción entre la magnitud de la tarea a realizar y la exigüidad relativa de los recursos financieros disponibles para este tipo de ayuda”. Sin embargo, aun en el hipotético caso de que se produjesen flujos externos privados más cuantiosos para apoyar el desarrollo de América Latina, sería insalvable un esfuerzo propio de planeación para fundamentar la acción. En la disyuntiva entre un desarrollo espontáneo derivado de impulsos naturales y desprovisto de las acciones interventoras del Estado y un esfuerzo racional fundado en la planeación, claramente era preferible este segundo camino.

Una planeación auténtica no es nunca una amenaza. Planear y sí realizar la tarea más insigne de la economía: la de racionalizar las actividades que el hombre desarrolla para satisfacer sus necesidades. Sin una racionalización –que no otra cosa es, en resumen, un plan económico–, la economía se convierte en una lucha desalmada y anárquica, en la cual prosperan unos cuantos privilegiados, mientras sucumbe o vegeta la inmensa mayoría de los ciudadanos de un país. Limitar la planeación a una mera acción correctora de las deficiencias y aberraciones importantes, es empequeñecer las posibilidades de esa función racionalizadora. Un plan económico, para serlo de veras, necesita proyectarse a un futuro bastante lejano y pensar en niveles culturales más altos, pero razonables, y a los cuales podamos llegar sobre la base de las disponibilidades que hoy se explotan, y de otras nuevas, no descubiertas todavía…[6]

En mucha mayor medida que en el texto del ensayo, es posible descubrir al hombre práctico y de acción que era Gonzalo Robles en los dos anexos que se incluyen en el trabajo. En el primero de ellos, bajo el título “Ideas para la realización de investigaciones económico-industriales con fines de planeación”, se aporta una discusión pormenorizada sobre la forma básica en que debe proceder la planeación económica. Así, entre los modelos extremos de una planeación general de arriba hacia abajo “con una acción de conjunto” y la opuesta de abajo hacia arriba, partiendo de investigaciones y monografías específicas, Robles se inclina por un “curso intermedio”. En consecuencia, a la definición de un plan global o general de desarrollo podría llegarse “por un método que podemos llamar de aproximaciones sucesivas, realizado por ciclos de estudio, cada vez con mayor penetración en la materia objeto de los mismos”.

En un cuadro sinóptico en que se explique didácticamente la propuesta de Robles para un plan general de investigaciones sobre la Economía Mexicana, el nivel básico o fundamental estaría conformado por los “Estudios Descriptivos de los Recursos y de las Industrias”. En un segundo nivel estarían los “Estudios Panorámicos Cruzados” (sic) que se separarían a su vez en dos categorías: “De correlación”, como el referido a suministro de energía y los correspondientes a transportes, y “de ambiente técnico y económico” como lo relativo al suministro de crédito y al sistema bancario y de moneda y cambios. En los siguientes tres pisos del edificio estarían los “Estudios Regionales”, “Estudios de Problemas Especiales” y “Estudios de Política Económica Nacional”. Por último, el nivel superior se dedicaría a los temas de “Contabilidad Social y Presupuesto Económico Nacional”. En el orden institucional, Robles reservaba para el Banco Central una participación estratégica en ese plan económico:

El Banco de México, por su parte, prepararía ese ciclo de sustentación económica… al hablar de las características del método de investigación que proponemos y que consistiría en una descripción panorámica de los recursos y de las industrias del país, hecha con el alcance que permitiera la disponibilidad de datos estadísticos y otras informaciones básicas, técnicas y económicas, en un plazo relativamente breve. En ese estudio panorámico de la economía de México, quizá se prescindiría de la realización de los estudios cruzados y se supliría en cierta medida con la información de los diversos temas económicos de que disponga el investigador. En un ciclo posterior se abordarían esos temas en forma sistemática y se harían cotejos más definidos, en conexión con el estudio de la contabilidad social y el presupuesto económico.[7]

Toda vez que la realidad que mejor conocía Robles era la de México y dada su inclinación a la acción pragmática, en su texto ocupa un lugar prominente la experiencia mexicana en cuanto a planeación económica. Explica al respecto ese autor que en México habían tenido lugar importantes esfuerzos de planeación en los órdenes sectorial, regional y desde luego nacional. En el orden de la planeación por sectores, sobresalía en esos momentos el proyecto de un estudio técnico sobre la industria siderúrgica que habían convenido en abordar de manera mancomunada el Banco de México y las Naciones Unidas.

Empero, el interés mayor de Robles estaba reservado para el tema de la planeación nacional. A este respecto, el autor se permitió destacar los casos de los dos Planes Sexenales hasta entonces lanzados. El primero para el periodo 1939-1940 y el segundo para el correspondiente a 1941-1946. Para el sexenio 1947-1951 no se había considerado oportuno formular un nuevo plan sexenal. Sin embargo, con base en las Conferencias de Mesa Redonda a que había convocado durante su campaña el candidato Miguel Alemán y en los programas de las secretarías de estado y de los órganos descentralizados se había preparado el documento “Proyecto de Inversiones del Gobierno Federal y Dependencias Descentralizadas. Periodo 1947-1952” que publicaron mancomunadamente el Banco de México y Nacional Financiera.

En general, la propuesta sobre la conveniencia de crear en México un sistema de planeación había quedado expresada en el ensayo de Gonzalo Robles desde las primeras páginas. ¿Cuáles formas específicas debía adquirir la implantación de ese enfoque en México? A dar respuesta a ese interrogante dedicó Robles la sección de su ensayo que lleva por título “Observaciones y Sugestiones (sic) sobre la Planeación Económica en México”. México era un país que desde el punto de vista histórico emprendía tardíamente su esfuerzo de fomento, racionalización e industrialización en gran escala. Sólo podría alcanzar exitosamente el desarrollo si lo hacía en forma planeada. En términos programáticos, la planeación debería realizarse recurriendo “al método de investigaciones cruzadas, cíclico, de aproximaciones sucesivas”, cuya forma se explicaba en el anexo de la ponencia ya referido. Así, en la agenda de la planificación deberían incluirse las siguientes etapas:

• Inventario de Recursos Naturales
• Mejoramiento de Estadísticas y Contabilidad
• Estudios Técnicos Especializados
• Investigaciones de Conjunto
• Capacitación del Personal Técnico
• Centros de Investigación Tecnológica

Pero fue en el enunciado de la dimensión institucional de la planeación en donde el Ingeniero Robles elevó sus momios al máximo –o más bien los del Banco de México– y lanzó su cuarto a espadas. Esto, en la medida en que proponía con vehemencia el establecimiento de un organismo al que se responsabilizaría de las tareas relativas a la planeación económica nacional. En esa coyuntura, aparte del banco central contaban con departamentos de estudios económicos, industriales o de planeación varias otras entidades gubernamentales: Nacional Financiera, Banco Nacional de Comercio Exterior y las secretarías de Hacienda, Agricultura, Recursos Hidráulicos, Comunicaciones y Obras Públicas y Defensa Nacional. Asimismo, la Presidencia disponía de un cuerpo importante de asesores técnicos además de que la Secretaría de Bienes Nacionales tenía asignadas algunas funciones de planeación que venía desarrollando de tiempo atrás. Sin embargo, quedaban muchos espacios por llenar y estaba pendiente de realización “la gran obra coordinadora, de conjunto”.

Por razones prácticas, políticas y administrativas Robles descartaba la posibilidad de crear un organismo totalmente nuevo para esa gran tarea. Así, en la formula práctica e intermedia en que se pensó residía el llamado clave para el Banco Central. Vale la pena citar textualmente la propuesta planteada por el Jefe de la Oficina de Investigaciones Industriales.

Quizá convendría llevar a cabo, partiendo de los órganos dispersos con que ahora se cuenta, un esfuerzo cooperativo de planeación que podría centrarse, por ejemplo, en el Banco de México… Las funciones cardinales de ese organismo serían las de encauzar y coordinar las actividades de las demás entidades, siguiendo las sugestiones contenidas en los párrafos precedentes por lo que hace a propósitos, procedimientos, etc., pero atendiendo a los lineamientos más permanentes de la política de gobierno y tratando de satisfacer las necesidades más urgentes de la nación… En vista del éxito que se obtuviera y del prestigio que se lograra en esta labor, podrían proponerse y decidirse con mayor acierto las funciones definitivas que debe tener ese organismo, su ubicación más conveniente en la estructura nacional y su relación con otras entidades.[8]

La llamada en favor de la planeación económica duró poco en el Banco de México. Quizá contribuyó a la extinción de la flama que impulsaba las propuestas en favor de su implantación oficial el hecho de que no se encontraron oídos favorables en los altos círculos políticos del país y, por tanto, tampoco pudo concretarse la idea de que alguna institución –posiblemente el Banco de México– pudiera ser encargada de la coordinación de esa estrategia y de la supervisión de su puesta en marcha. Sin embargo, cuando todavía ardía el cirio de ese enfoque, con cierta luz de esperanza se tomó un acuerdo que resultaría útil para su impulso. ¿Qué se estaba haciendo en torno a la planeación económica en los países del mundo en que mayores avances se habían logrado en esta materia? En respuesta, con el patrocinio del Banco de México y de las Naciones Unidas se encomendó a uno de los economistas más brillantes de la Oficina de Investigaciones que emprendiera un viaje de estudio que duró más de cinco meses. La visita se concentró en los casos más sobresalientes de Holanda, Francia y Gran Bretaña aunque Manuel Bravo también pasó brevemente por Suecia, Noruega e Italia.

Con base en las observaciones y múltiples notas tomadas durante ese periplo, de la buena pluma de Bravo salió un voluminoso documento que llevó un título abiertamente voluntarista: “Planeación económica. Urgencia de su aplicación en México y reseña de una visita a Institutos de Planeación en Holanda, Francia e Inglaterra”.[9] Aunque el corazón del texto es la crónica de ese viaje de observación, en el resto es posible encontrar una reflexión bastante pormenorizada sobre la planeación como instrumento para conseguir un desarrollo económico más lógico, orgánico, coordinado y, en lo posible, previsible. Es decir, un instrumento para una toma de decisiones más objetiva, informada y teórica, pero sobre todo que permitiera reducir al mínimo la intervención de la autoridad en la marcha de la economía haciendo simplemente “trabajo de bombero”, según una descriptiva metáfora atribuida al historiador Daniel Cosío Villegas.[10] En todos esos pasajes sobre el tema de la planeación económica y el desarrollo –quizá con tan solo una salvedad a la que me referiré a continuación– Bravo hace una reiteración bastante fiel de todos los argumentos apologéticos en favor de la planeación contenidos en el ensayo precedente de Gonzalo Robles que sirvió de fuente para el discurso del Director Novoa ante la Sociedad de Geografía y Estadística.

La idea de la planeación económica, señaló Bravo en los comentarios finales de su ensayo, había tenido nacimiento dogmático “en la mente de los economistas y políticos del ala izquierda” y también en “el formidable y espectacular desarrollo soviético”. Sin embargo, los avances teóricos logrados por muchos y muy importantes pensadores, y además los esfuerzos relevantes en la materia, en particular en algunos países de Europa Occidental, habían confirmado la compatibilidad de la planeación con la economía de mercado y el sistema democrático de gobierno. Se trataba así de “un instrumento de acción superior que se pone al servicio y al cumplimiento de una causa, y mediante el cual puede, con mayor conocimiento, hacerse frente a la compleja naturaleza de los problemas económicos modernos”.[11] En cuanto al caso de México, Bravo no abrigaba dudas respecto de la utilidad de la planeación como mecanismo para impulsar el desarrollo industrial y en general económico. Y en lo relativo a la institución idónea para encabezar y coordinar el proceso de planeación Bravo secundó entusiastamente la propuesta organizacional lanzada previamente por su jefe, el ingeniero Gonzalo Robles. Así, en razón de los principios generales de planeación y por “los factores institucionales que existen ya en México”:

… la coordinación del fomento económico podría ventajosamente apoyarse y orientarse a través del Banco Central. Ya hemos manifestado nuestro punto de vista en el sentido de que el Banco de México se halla en posición de constituirse en el factor principal del desarrollo económico sobre cualquiera otra institución del gobierno… Los problemas económicos generales, tales como los que van implicados en la inflación y en la balanza de pagos, se manejan, por razón de su naturaleza misma, por el Banco Central, por lo cual es posible –más aún, indispensable– coordinar e integrar el desarrollo económico e industrial con las tendencias económicas generales del país, mediante el instrumento de la planeación global.[12]

Aunque, tal vez, el esfuerzo de planeación más importante ocurrido en Europa Occidental era el de Francia, por las muy atractivas características de la planeación económica en Holanda el viaje de estudio de Manuel Bravo se inició por el país de los tulipanes. La muy interesante experiencia holandesa con la planeación durante la posguerra, mostraba tres etapas de evolución claramente identificables. La primera de ellas había correspondido a la “planeación de emergencia” por la urgente necesidad de “restaurar la capacidad productiva del país” después de los años de ocupación por la Alemania nazi durante el periodo bélico. Posteriormente, se vivió una fase de “planeación con fines de estabilización” orientada a fortalecer el marco macroeconómico y consolidar la recuperación. A continuación se abría hacia el horizonte la etapa de “planeación con fines de desarrollo económico”: Holanda se enfrentaba al reto de ampliar la industrialización ya que no podía seguir dependiendo de la agricultura “como fuente principal de expansión de su economía”. Así, para Bravo resultó de gran interés conocer la organización y las funciones de la entidad que estaba encargada en Holanda de todo ese esfuerzo: la Oficina Central de Planeación en la cual prestaban sus servicios cerca de un centenar de técnicos expertos sobre todo “en análisis económico”.[13] Como se verá, varios años después Holanda volvería a reaparecer en el interés de la Oficina de Investigaciones Industriales por el tema de la planeación.

Como ya se ha dicho, después del viaje de Manuel Bravo –del cual se derivó también, incidentalmente, un pormenorizado informe que ese comisionado presentó a la consideración de las Naciones Unidas como entidad copatrocinadora– el entusiasmo por la planeación económica se extinguió aparentemente en el Banco de México. Al menos así pareció ocurrir en el frente editorial, ya que Investigaciones Industriales no volvió a publicar trabajo alguno sobre esa disciplina durante casi el resto de la década de los cincuenta. ¿Qué pudo haber ocurrido? Todos los afanes hasta aquí relatados y los documentos que antes publicó el Banco de México respecto de la planeación económica, tuvieron lugar durante los años finales de la presidencia de Miguel Alemán. No es de descartarse que las propuestas para elevar la planeación a mayor jerarquía y a la vez hacer del Banco de México el eje de ese proyecto, hayan encontrado oídos sordos en la administración subsecuente de Adolfo Ruiz Cortines, que tomó posesión en diciembre de 1952. El vacío editorial que se produjo presta credibilidad a esta hipótesis.

La discontinuidad se materializó a raíz de un documento cuya publicación fue apadrinada en 1959 por el ya ascendido de rango Departamento de Investigaciones Industriales del Banco de México. El texto, de la autoría del ingeniero Sergio de la Peña, llevó por título “Introducción a la Planeación Regional”. El enlace con la Holanda que poco menos de diez años antes había visitado Manuel Bravo se daba porque De la Peña había sido becado para hacer estudios sobre planeación regional en el Instituto de Estudios Sociales, con sede en la Haya. A diferencia de Bravo, el ingeniero De la Peña no tenía vinculación profesional alguna con el Departamento de Investigaciones Industriales. Ese investigador había conseguido su beca de la Administración Técnica de las Naciones Unidas y gracias a ese apoyo había acumulado bastantes conocimientos, materiales y referencias bibliográficas sobre “los problemas de planeación regional en Holanda”. Así, el Banco de México había decidido publicar el trabajo del ingeniero De la Peña, “inspirado en el deseo de facilitar la tarea de los economistas e ingenieros” en razón de la importancia de un tema que es “sugestivo, de actualidad y trascendencia si se considera la trayectoria que sigue la economía de nuestra época”.[14]

En el trabajo de De la Peña se incluye la posible explicación de por qué las expectativas respecto de la planeación económica por parte de los funcionarios del Departamento de Investigaciones Industriales del Banco de México quedaron frustradas con el advenimiento de la administración Ruíz Cortines. En 1953, relata ese autor, el Gobierno Federal acordó el establecimiento de la Comisión Nacional de Inversiones, “organización que, en principio, (podía) realizar labores de planeación”. Creado ese organismo con la misión de asesorar al Poder Ejecutivo en lo concerniente a los programas de inversiones, todos los secretarios y dependencias del Gobierno debían enviar a la atención de esa entidad sus proyectos de inversión para que fueran estudiados con las técnicas más modernas en su coherencia y utilidad para el país. Significativamente, en la integración de esa comisión había representantes del Banco de México junto con otros comisionados por Nacional Financiera y las secretarías de Hacienda y Economía Nacional. Un año después, en 1954 se conformó la Comisión de Financiamientos Exteriores para administrar todo lo concerniente a los créditos del exterior que se obtuvieran para apoyar los proyectos de inversión. Por último, en 1955 se propuso el establecimiento de un Comité cuya responsabilidad sería “la unificación y coordinación de los esfuerzos relacionados con la planeación regional que se encontraban diseminados” (sic). El personal técnico de esos órganos estaría conformado con comisionados del Banco de México, Nacional Financiera y la Secretaría de Economía.[15]

Poco hay en el trabajo del ingeniero De la Peña que resulte de interés para la posterioridad. En su mayor extensión, la obra contiene un mero manual de procedimientos de tipo general para echar a andar un programa de planeación regional. Los interesantes pasajes relativos a la experiencia holandesa abarcan tan sólo una décima parte de la extensión del texto. Por su parte, la sección dedicada a la Planeación en México cubre únicamente el 19 por ciento de la extensión del documento y contiene principalmente generalidades ya sobradamente conocidas, como que el país enfrenta “grandes limitaciones económicas y sociales para el desarrollo de una agricultura eficiente” o que “la figura lírica (sic) del cuerno de la abundancia que frecuentemente se aplicó a México en el pasado, resultó un poco exagerada para nuestras realidades”. Quizá tan sólo quepa citar del trabajo de De la Peña que coincidía con otros precedentes, en la idea sobre “La necesidad urgente de planear en México” a fin de “encontrar la solución racional a los problemas económicos, sociales y financieros de la nación”. Asimismo, para ese autor también era indispensable el establecimiento de un órgano especializado para tal función. De ahí su recomendación para “la creación de una Comisión de Planeación Nacional”.[16]

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