El discurso que pronunció el director del Banco de México, Rodrigo Gómez, en la convención bancaria que se celebró en abril de 1958 tuvo como tema la integración económica en América Latina. Faltaban aproximadamente dos años para la suscripción del Tratado de Montevideo y la constitución de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Claramente, el banquero central mexicano era uno de los precursores de ese movimiento integracionista y también, al menos por algún tiempo, uno de sus principales promotores. En el orden intelectual, esa alocución fue reflejo del interés que tenía el Banco de México y sus principales dirigentes por discurrir soluciones económicas que coadyuvaran a un más rápido desarrollo de los países de América Latina. Ésa era, en rigor, la finalidad ulterior que se deseaba conseguir a través de la política monetaria y de los esfuerzos regulatorios para que el país contara con un sistema bancario robusto que pudiese contribuir de la mejor manera posible a un mayor progreso económico del país.
En el orden personal, después de un sexenio al frente del Banco de México, Rodrigo Gómez se había confirmado como un funcionario de gran visión, interesado en campos diversos del quehacer económico en general, y monetario y crediticio en particular. En el aspecto profesional Rodrigo Gómez era esencialmente un banquero central, aunque con muchos rasgos de heterodoxia. En el orden intelectual su visión era mucho más vasta y en su gama de preocupaciones sobresalía el interés por la reflexión pura y aplicada. Así, en el catálogo de sus logros figuraba la fundación del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, la utilización del crédito como factor de impulso para la agricultura –establecimiento del FIRA−, el impulso mediante el financiamiento a la exportación de manufacturas y a la construcción de vivienda popular –FOMEX y FOVI−, el desarrollo del turismo como instrumento para la captación de divisas −INFRATUR− y la formación de recursos humanos de calidad –becas para estudios de posgrado en el extranjero. En ese panorama de preocupaciones intelectuales ocupaba un lugar importante la integración económica como palanca para impulsar el desarrollo económico de América Latina.
El ejemplo de una integración económica exitosa que había despertado en Rodrigo Gómez particular interés y admiración era el de Estados Unidos, país que poseía “un territorio más grande y con mayores recursos que toda la Europa Occidental”. Desde principios del siglo XIX la economía estadounidense se había desenvuelto “con asombrosa celeridad en el aspecto agrícola e industrial” fenómeno que no únicamente podía explicarse “por la concentración dentro de un solo país de una inmensa riqueza y gran variedad de recursos naturales, además de una población laboriosa”. Para lograr el admirable desenvolvimiento industrial conseguido por Estados Unidos, había jugado un papel crucial la enorme y creciente demanda interna que encontró la industria norteamericana, cuando decenas de millones de inmigrantes europeos “habían logrado conformar un mercado interno muy extenso libre de impuestos y barreras que lo limitaran”. Así, en opinión del banquero central la economía estadounidense debía “verse en realidad como el mercado común más grande del mundo”.[1]
En la conformación de las economías más avanzadas de la tierra se había dado una conjugación muy favorable de factores indispensables. Por un lado, el avance “de las técnicas industrial y agrícola” que había dado lugar a una elevación muy significativa de “la productividad del trabajo, el salario real y el poder de compra”. A ello cabía agregar “la integración de países abundantemente poblados en uniones sin barreras arancelarias internas…”. Y otro factor fundamental había sido el crecimiento de un mercado internacional amplio felizmente impulsado por una benéfica “fluidez del crédito y la facilidad de los pagos internacionales, con base en sistemas monetarios nacionales carentes de restricciones cambiarias”. En consecuencia, para fines de desarrollo Rodrigo Gómez destacaba la importancia de contar con un mercado extenso que permitiera aprovechar favorablemente las economías de escala que requería la industria de vanguardia. “En numerosas y muy importantes industrias modernas, los costos bajos están ligados indefectiblemente a técnicas de producción en masa que requieren volúmenes muy por encima del poder de compra de nuestros mercados nacionales”. Y quizá el banquero central debió haber puesto mayor énfasis en que un mercado amplio permitía, para fines desarrollistas, una más eficaz asignación de los recursos productivos a fin de lograr mayores ventajas comparativas y una división del trabajo más racional.
Los beneficios de la integración económica habían sido ampliamente estudiados y comprendidos y ese hecho explicaba los esfuerzos deliberados de unión económica que se habían emprendido en el mundo. Emulando el ejemplo de Estados Unidos que había encontrado “en la unión de mercados la fórmula para el desarrollo industrial durante la primera mitad del siglo XIX los estados alemanes habían creado el Zollverein y esa experiencia había impulsado a la vez las uniones de Austria y Hungría, y de Suiza, Italia, Sudáfrica y Australia”. Y otro caso exitoso era el de la unión aduanera que se conocía con el nombre de Benelux conformada por Bélgica, Holanda y Luxemburgo, también “de gran importancia en el mundo occidental, pese a que sus integrantes, considerados geográficamente, son pequeños países”. A juicio del banquero central, el éxito del Benelux había sido uno de los factores que habían influido “en la integración de la Comunidad Económica Europea a la que generalmente se conoce como el Mercado Común Europeo”. El acuerdo para esa creación había sido aprobado apenas unos meses atrás “por los parlamentos de Alemania, Francia, Italia y los de los países del grupo Benelux”.
La significación que en el mundo económico actual tiene este Acuerdo Europeo no escapa a nadie. En efecto, al agrupar a 162 millones de habitantes metropolitanos con altos niveles de consumo y a cerca de 80 millones más, que corresponden a las naciones y territorios africanos afines a los Estados Miembros, se eleva el total de habitantes de la comunidad a 242 millones, cifra superior a la que corresponde a los Estados Unidos o a la Unión Soviética. Este hecho hará de la Comunidad Europea la experiencia más amplia en su género hasta el presente.
Dicho lo anterior, el orador explicó que la cobertura de esa Unión no únicamente abarcaba el orden comercial sino también el laboral, demográfico, financiero, industrial y agrícola. En el orden comercial el acuerdo presuponía “la eliminación gradual –en un plazo de doce o quince años− de los derechos de aduana y de las restricciones al comercio entre los Estados Miembros”. El arreglo se completaría con una política uniforme hacía países terceros y una tarifa aduanera común. Pero el acuerdo europeo iba más allá de una unión aduanera. Cuando entrara plenamente en vigor habría entre los países firmantes una movilidad irrestricta de trabajadores y de capitales. Las personas podrían decidir libremente su lugar de residencia y la localización de empresas y negocios no estaría sujeta a limitación alguna.
Para Rodrigo Gómez, en la época que se estaba viviendo era imperiosa la necesidad “de crear mercados comunes regionales”. Uno de los factores determinantes, ya comentado, era la posibilidad de que las unidades productivas pudiesen usufructuar plenamente las economías de escala al disponer de un mercado para sus productos suficientemente amplio: “…los países pequeños y medianos cuyas industrias sólo aumentan con el mercado interno, no podrán aprovechar los adelantos de las técnicas modernas si no suman sus mercados”. Había otra razón para procurar que los países pequeños y medianos unieran sus recursos de producción. Era un hecho comprobado que los países de esas características no contaban “con un acceso fácil a materias primas baratas, a capitales cuantiosos y a mano de obra calificada suficiente…”. Todos esos elementos eran indispensables para poder competir económicamente contra “países industriales de gran dimensión económica y considerables recursos naturales y de capital…”.
La integración económica de los países menos avanzados sería también benéfica “para los propios países industriales exportadores de máquinas y herramientas, de equipos industriales y de productos altamente manufacturados” en razón de que sus exportaciones dependían del crecimiento del comercio mundial. En reconocimiento a ese hecho, el gobierno de Estados Unidos venía alentando desde hacía tiempo “la liberación de los pagos y del comercio exterior preferentemente sobre una base mundial pero también sobre bases regionales”. Para el ponente, sería altamente preferible que los sistemas de integración tendieran “a una mayor libertad del comercio internacional y no solamente a sumar nuevas discriminaciones a las ya existentes”.
Era previsible, sobre todo en países con una tradición muy arraigada de proteccionismo y controles de cambios, que la aplicación de los recursos productivos difiriera grandemente de la que se induciría bajo un régimen de integración regional. Pero en todos los casos, los ajustes arancelarios y en general de integración debían llevarse a cabo de manera paulatina y también en forma selectiva por sectores. Ello, a fin de que “el reacomodo de los factores de la producción –siempre hacia ocupaciones más productivas− no resulte penoso sino benéfico a los trabajadores y a los industriales…”. Lo anterior, a fin de evitar distorsiones bruscas, desempleo, cierres dolorosos de empresas y “otro tipo de pérdidas económicas individuales o colectivas”.
Para Rodrigo Gómez, el proceso de integración en América Latina debería ser preparado cuidadosamente mediante profundos estudios a fin de definir adecuadamente las etapas a cubrir. En el caso específico de la integración latinoamericana, durante las primeras etapas tenía que ponerse especial énfasis en establecer un sistema de pagos fluido como fundamento para iniciar luego el proceso de apertura comercial y de integración de los mercados financieros y de capital. El banquero central resaltaba esa base, dada la fuerte tradición en los países del Cono Sur del continente respecto de los controles de cambios y otras disposiciones limitantes de las transacciones financieras. A partir de ahí el proceso de integración debería ser secuenciado. En las etapas a recorrer los ajustes arancelarios no debían lesionar a las actividades agrícolas, a las industrias ya existentes y a la ocupación obrera. La segunda consideración, claramente fundamental, tenía que ver con el tratamiento preferencial que debía otorgarse a los países menos desarrollados del área. Sería imprescindible procurar la industrialización y el desarrollo económico de esos países sin cuya participación resultaría imposible avanzar la integración en términos políticos.
Era indiscutible que el tamaño del mercado era factor fundamental para explicar la industrialización en todos los países. De ahí que no fuera sorprendente que los países que en América Latina habían conseguido mayor industrialización eran también los de mayor magnitud a pesar de que los avances eran incipientes y que indudablemente podrían impulsarse si pudiera ampliarse el mercado. Brasil, con una población de 62 millones de habitantes contaba con una industria creciente, principalmente en la ciudad de Sao Paulo. Argentina, con menor población que Brasil pero con un nivel de vida más alto, seguramente podía impulsar su industrialización mediante la integración regional. El caso de México era también de interés ya que hacía apenas unos lustros importaba casi la totalidad de los productos manufacturados que se consumían. Los ingresos de divisas debían únicamente ser usados para importar los productos que al país le era “difícil fabricar a bajo costo, como las máquinas, herramientas, automóviles, camiones, tractores, etcétera”.
Este proceso histórico que en mayor o menor escala se observa en todos los países al sur del Río Bravo, pero que está limitado por la estrechez de los mercados nacionales, debe vigorizarse a través de la creación de un mercado regional latinoamericano.[2]
Los pasajes del discurso de 1958 con mayor profundidad analítica y por tanto interés desde una perspectiva de la historiografía, son los relativos a las implicaciones sobre la integración latinoamericana de las cuestiones monetarias. Lo anterior no debería ser motivo de extrañez: el banquero central de mayor jerarquía en México pronunció esa alocución ante un auditorio de la Asociación de Banqueros. Después de referirse a la muy exitosa experiencia de integración ocurrida en Estados Unidos y a otros casos de integración deliberada como el de los países del Benelux y el acuerdo para la Unión Europea, Rodrigo Gómez anotó que no debía “dejarse sin destacar en una reunión de banqueros” que el enorme progreso industrial logrado no había requerido “de expansiones monetarias inflacionistas de carácter interno”. Anticipándose de manera tácita al argumento expansionario simplista, “las instituciones bancarias y financieras, de manera principal los bancos”, habían contribuido de forma extraordinaria “al financiamiento del proceso, mediante la captación y canalización de recursos prestables a la inversión interna y de ultramar, operando constantemente bajo un sistema estable y de libre convertibilidad de todas las monedas”.
Ya en el siglo XX, la política de desmedida expansión crediticia interna y de exagerado proteccionismo, obedeció a problemas de otra índole… Sin embargo, estas políticas expansionistas del crédito características sólo de épocas recientes determinaron la aparición de los controles cambiarios y de otras medidas restrictivas del comercio –distintas de los aranceles−, que dieron lugar a la adopción de prácticas generalizadas de comercio sobre bases bilaterales y causaron pérdidas en el poder de compra de las monedas; de esta manera, distorsionaron el sistema internacional de pagos y disminuyeron la confianza en los ahorros monetarios.
Rodrigo Gómez comprendió con profundidad que el flujo internacional de mercancías, y en el caso concreto de América Latina el comercio intrazonal, no podían prosperar sin venir acompañados del flujo paralelo de fondos monetarios para realizar los pagos correspondientes. En un sentido si se quiere contable, el flujo de mercancías y el flujo de fondos eran expresión del mismo fenómeno aunque visto desde ángulos opuestos. De esta importante razón derivó la única y muy prometedora aportación propositiva que el banquero central hizo en aquel memorable discurso. Con base en la muy relevante experiencia europea, Rodrigo Gómez señaló que el primer paso que debería darse en el largo camino por conseguir la integración económica de América Latina debería ser el establecimiento de un sistema de pagos multilateral, seguro y fluido: “En Europa, antes de la iniciación del mercado común con un sistema de tarifas únicas y de protección arancelaria frente a terceros, se estableció la Unión de Pagos Europeos que convirtió en multilateral al sistema bilateral de pagos que se produjo después de la guerra”.
Para desarrollar su argumento, el funcionario se refirió a la experiencia de México en materia de comercio exterior en el entorno de América Latina. Por un lado, con “cifras aún modestas pero altamente prometedoras” México estaba exportando a países del Caribe y de Centroamérica y a Venezuela, Colombia y Perú “una gran variedad de bienes de nuestra industria manufacturera”. En contrario, muy poco o casi nada exportaba el país “a los demás países del extremo sur de América”. Un argumento muy común era que el gran obstáculo para ese comercio provenía de la distancia geográfica, pero Rodrigo Gómez no lo creía así. Al contrario, abrigaba la convicción de que la verdadera causa era que en el primer grupo de países mencionado existía “libertad de cambios o cierta liberalización de la política de importaciones, mientras que las del extremo meridional han carecido de un sistema de pagos seguro y fluido”. Si ese era el problema, la solución estaba a la vista:
Una vez establecido un sistema de pagos fluido y seguro, debe continuar la laboriosa tarea encaminada a lograr la ampliación de los mercados interlatinoamericanos tanto mediante concesiones arancelarias preferenciales dentro del área…
El tema de la integración económica de América Latina no desaparecería de la atención de Rodrigo Gómez durante los años subsiguientes. Al contrario, a esa importante propuesta dedicaría atención en varios discursos que revelan dos cosas. Primera, que a los avances que lograba el proyecto se les daba un seguimiento cuidadoso y oportuno en el Banco de México. Segunda, que tanto esa institución como el funcionario que la encabezaba y otros de menor jerarquía, seguramente por sus instrucciones o con su anuencia promovieron y hablaron en favor del proyecto que llevaría eventualmente al establecimiento primero de una zona de libre comercio en América Latina para avanzar, de ahí, a un Mercado Común Latinoamericano. Así, durante la fase de formación y despegue de lo que posteriormente se llamó Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) el Banco de México hizo bajo su propio sello editorial varias publicaciones con la finalidad de difundir el proyecto y darle impulso:
Una de las ventajas es que en esas publicaciones se da a conocer la participación que tuvo el Banco de México en la integración del llamado Comité Intersecretarial Mexicano de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. En términos generales, el establecimiento de ese órgano colegiado revela la seriedad con la cual el gobierno de México encaró su participación en el proceso de integración económica de América Latina a través de la ALALC. También confirma la convicción con la cual el Banco de México decidió involucrarse en dicho proyecto, desde la particular perspectiva del único país latinoamericano situado en el hemisferio norte del continente que suscribió el Tratado de Montevideo. A manera de confirmación de dicho compromiso, en el prólogo de dos de los textos citados se asentó lo siguiente:
Esta publicación ha sido posible gracias al Banco de México, S.A., cuyo Director General, don Rodrigo Gómez, es uno de los más entusiastas iniciadores y forjadores de la integración económica latinoamericana.[4]
Felizmente, en esas publicaciones también se da cuenta de la forma en que quedó organizado el Comité Intersecretarial Mexicano de la ALALC−establecido previsiblemente en 1961, después de la ratificación del Tratado de Montevideo− y los datos sobre su sede oficial. Dicho Comité quedó conformado por una Junta Directiva, una Comisión Técnica y un Comité Mixto, con representantes del sector público y del privado. El abogado Plácido García Reynoso, quien había prestado sus servicios en el banco central hasta 1968 para después convertirse en subsecretario de Industria y Comercio, fungió como presidente del Comité Intersecretarial al igual que también formó parte del Comité Mixto como uno de los cinco representantes del sector público. Significativamente, entre los ocho delegados restantes del Comité Intersecretarial figuraban el director general del Banco de México, Rodrigo Gómez, el lic. Octaviano Campos Salas, gerente en la institución y también secretario ejecutivo del Comité y el secretario ejecutivo auxiliar, de nombre Sergio Luis Cano.
Jerárquicamente, por abajo de la Junta Directiva se encontraba la Comisión Técnica del Comité Intersecretarial o Junta de Directores Generales, que contaba con ocho delegados o vocales. Por parte del Banco de México formaba parte de ese órgano Ernesto Fernández Hurtado, subdirector en el instituto central y funcionario ampliamente conocido por ser considerado la mano derecha de Rodrigo Gómez. También se contaba entre esos delegados el ya mencionado Octaviano Campos Salas, funcionario muy apreciado en el instituto central. De manera complementaria, pero muy relevante, figuraba también el personal técnico del Comité Intersecretarial Mexicano. Seguramente por instrucciones de don Rodrigo Gómez, para cumplir esa función se había creado como parte del organigrama del Banco de México el Departamento de Comercio Latinoamericano, en el cual fungía como jefe Antonio Calderón y como subjefes Miguel Gleason, encargado de la División de Producción, y Adolfo Crespo, quien dirigía la División de Países. Mientras la sede del Comité Intersecretarial se ubicó en el Edifico Guardiola del Banco de México, el Departamento de Comercio Latinoamericano tuvo su domicilio muy cerca de las oficinas del CEMLA, en el piso 19 de la Torre Latinoamericana.[5]
El director general Rodrigo Gómez no únicamente vio con entusiasmo los esfuerzos de cooperación en favor de la integración económica latinoamericana y les brindó su apoyo personal e institucional, también participó en algunos foros clave que se organizaron para promover el proyecto. Por testimonio de Raúl Prebisch se sabe que en su calidad de secretario general de la CEPAL recomendó que Rodrigo Gómez de México fuera invitado a participar en el grupo que se formó en 1959 para preparar el establecimiento de la ALALC.[6] Más adelante, en octubre de 1960, con motivo de una audiencia ante la Cámara de Senadores en donde expresó sus “puntos de vista sobre la conveniencia para México de ratificar el Tratado de Montevideo (mediante cuya suscripción se formaría la ALALC)”, el banquero central explicó a aquel auditorio:
En febrero de 1958 fui invitado por la Comisión Económica para la América Latina a una reunión latinoamericana que se realizó, primero en Santiago de Chile y luego en la ciudad de México, para preparar recomendaciones a los Gobiernos, tendientes a la creación de un Mercado Común Latinoamericano. Desde entonces he tenido oportunidad de asomarme a los extensos y acuciosos estudios llevados a cabo por dicha organización, sobre la situación de Iberoamérica y sus posibilidades de desarrollo.[7]
Los antecedentes del proyecto eran bastante anteriores y muy posiblemente los conocía Rodrigo Gómez, aunque fuese de manera general. Esos antecedentes están explicados con pormenor en un trabajo que le encomendó el CEMLA al economista Víctor L. Urquidi que se había formado en el Banco de México. En Trayectoria del Mercado Común Latinoamericano ese autor explicó que tal vez los precedentes más remotos se remontaran al periodo anterior a la segunda guerra mundial y principios de ésta, cuando en algunas conferencias panamericanas se planteó la idea de la integración económica latinoamericana o de algunos países de la zona, aunque sin llegar a planes definidos. En el año de 1941 se lanzó la propuesta de crear una Unión Aduanera del Plata que se haría extensiva a otros países limítrofes. Ya en 1939 Argentina y Brasil habían manifestado su propósito de llegar a un acuerdo de complementación y libre comercio respecto de nuevas actividades industriales. Más adelante, durante la guerra, llegó a pensarse en la posibilidad de un bloque económico de América Latina o de ésta con el resto del continente americano.[8]
La anterior fue en términos generales la tónica que tuvo el tema durante los años posteriores a la conclusión de la guerra. Un ejemplo parcial en materia de cooperación regional en cuestiones de comercio y pagos estuvo a cargo de Argentina que celebró convenios bilaterales con Chile, Bolivia, Paraguay y Perú, pero sin una base muy perdurable. En Centroamérica se negociaron o reformaron algunos tratados bilaterales de libre comercio, en especial entre El Salvador y sus países vecinos. Por su parte, los llamados países grancolombinos también intentaron en 1948 promover una unión aduanera. En ese mismo año, en el primer periodo de sesiones de la CEPAL, se aprobó una resolución en que se proponía como posible tema para la deliberación futura la formación de una “unión aduanera latinoamericana”. En 1951 surgió, también en la CEPAL, una iniciativa centroamericana tendiente a que los países de la zona integraran sus economías para formar mercados más amplios.
Una nueva etapa de la integración económica de América Latina se inició en noviembre de 1954 por una reunión extraordinaria de ministros de finanzas del continente que convocó la Organización de Estados Americanos (OEA). Ahí surgió la idea de que bajo la supervisión de la CEPAL se formara un grupo de asesores que se constituirían en “Junta Preparatoria”, a fin de presentar un informe sobre los problemas de desarrollo y comercio en América Latina y en el cual se empleó por vez primera el término “liberalización del intercambio interlatinoamericano”. Con escasa conexión con ese informe, poco después se aprobó una resolución que se encomendó al Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) de la OEA, a fin de que realizara “un estudio sobre las posibilidades de intensificación del intercambio regional sobre la base de regímenes aduaneros y comerciales de carácter especial entre los países de América Latina”.[9]
El año siguiente, o sea en 1955, se tomó una decisión de mayor peso y se acordó la creación dentro de la CEPAL de la Comisión de Comercio con la encomienda de profundizar esos estudios. Dicho comité se constituyó a finales de 1956 y poco tiempo después se establecieron de su seno dos subcomités, uno para el estudio de la cuestión de los pagos y el segundo con el objeto de analizar el comercio y sobre todo las posibilidades de un “mercado regional”. Las deliberaciones del Comité de Comercio tuvieron repercusión. En materia de compensación multilateral de pagos se formó un grupo de trabajo de expertos de bancos centrales que sesionó por vez primera en mayo de 1957. En cuanto a la aspiración de promover el comercio en el subcontinente, se acordó que la CEPAL presentaría a la OEA un informe completo sobre los trabajos realizados, en curso o programados acerca del mercado regional.
La etapa definitiva de acciones se inicia a principios de 1958 con la conformación de un grupo de expertos,[10] cuyos trabajos llegaron al conocimiento de Rodrigo Gómez, en el Banco de México. Poco tiempo después, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay propusieron un proyecto alternativo que tuvo mucha influencia pero que no modificó de fondo los principios ya discutidos. A continuación, fue en la conferencia de la CEPAL de mayo de 1959 cuando se acordó que en pocos meses debería presentarse un primer anteproyecto. La decisión fue puesta en ejecución por una comisión de siete países y para septiembre ya se tenía el proyecto para una zona de libre comercio en América Latina. Un hito muy importante fue que en diciembre de ese año la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó por unanimidad una resolución en apoyo del mercado común latinoamericano. Finalmente, el Tratado de Montevideo suscrito originalmente por ocho países −entre ellos México−, se firmó en febrero de 1960 a fin de establecer una zona de libre comercio e instituir una Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que tendría su sede en la ciudad de Montevideo, capital de Uruguay.[11]
Aunque el tratado se firmó en febrero de 1960, el instrumento no entró en vigor hasta finales de 1961. Previamente, los gobiernos firmantes depositaron sus instrumentos de ratificación en mayo de 1960 y Colombia y Ecuador hicieron lo propio meses más tarde. La liberalización comercial, que se alcanzaría plenamente en 1973, debería proceder a un ritmo anual no menor al 8 por ciento de la media ponderada de los aranceles aplicables a terceros países.
Para dar un carácter definitivo a las concesiones comerciales que se otorgaran, se estipuló en el Tratado la necesidad de establecer una Lista Común que se integraría de todos los productos que los miembros de la ALALC acordaran desgravar gradualmente dentro del periodo previsto de transición de doce años. La actualización de esa Lista Común sería clave para el avance de la liberalización comercial en el subcontinente. Para tal fin, se acordó que se realizarían negociaciones respectivas cada tres años, durante el tercero, sexto, noveno y doceavo del periodo de transición. Los bienes a quedar incluidos en la lista Común deberían cubrir el 25 por ciento del comercio entre los países firmantes para la primera revisión, 50 por ciento para la segunda y llegar a 75 por ciento para la tercera revisión. Como es ampliamente sabido, fue en las revisiones de esta Lista Común donde se apreciaron las grandes dificultades que implicaría poner en ejecución un programa de integración económica en América Latina.[12]
La prueba de fuego −no superada−, tuvo lugar durante las negociaciones de 1964 para elaborar la Lista Común. La primera gran dificultad se suscitó porque los países más pequeños y de menor desarrollo no deseaban comprometerse a liberalizar sus importaciones sin contar con mecanismos preferenciales para su protección. Además, los países en esa situación insistieron de manera tajante en que esos mecanismos preferenciales debían mantenerse hasta que el llamado periodo de transición concluyese en 1973. Parecida o incluso mayor intransigencia se dejó sentir respecto de las implicaciones de la ALALC sobre el sector agrícola de los países miembros. Estos dos factores, aunados a otros obstáculos menores, metieron al proyecto de la integración económica latinoamericana en un escenario de incertidumbres del cual ya nunca lograría salir.[13]
La luna de miel de don Rodrigo Gómez y del Banco de México con el proyecto de la integración económica de América Latina y la ALALC duró aproximadamente hasta 1964 o 1965. Previsiblemente, después vendría la fase de las decepciones. Pero mientras ello sucedió, el director general del banco central se mantuvo como un promotor muy entusiasta del proyecto. Así, además del ya citado discurso de la primavera de 1958 ante el cónclave anual de los banqueros, el funcionario dedicó a este tema exactamente once alocuciones adicionales en diversos foros, hasta que se produjo la última de ellas. Se trató de la que pronunció durante la sesión de clausura de la primera reunión que celebró el Consejo Interamericano Económico y Social (CIAP) de la OEA.[14]
En todos esos discursos se ostentó Rodrigo Gómez como un latinoamericanista sincero y comprometido con la buena causa del desarrollo de los países de la zona. Así lo hizo saber en una alocución que pronunció en Pisco, Perú, bajo el patrocinio del Instituto Peruano de Administración de Empresas. Empezó señalando en esa reunión que se dirigía a dicho auditorio no en su carácter de director del Banco de México y “ni siquiera en el de ciudadano mexicano”, sino en su “calidad de latinoamericano preocupado por el porvenir” de los pueblos del subcontinente, que tenían el derecho legítimo a alcanzar un futuro más promisorio. El banquero central dijo tener una convicción muy arraigada y así lo manifestó explícitamente ante ese auditorio peruano, de que la integración económica estaba destinada a jugar un papel de importancia primordial “para proveer de empleo cada vez mejor remunerado a la creciente fuerza de trabajo de América Latina”.[15]
Sin responder a una propuesta editorial programada en razón de que se trató de una secuencia de discursos independientes, resulta sin embargo posible encontrar en todos esos textos un eje temático común: la idea de que la intención ulterior de todos los esfuerzos de reflexión y de políticas públicas era lograr de manera eficiente el progreso material de los pueblos de América Latina, a fin de elevar de manera continuada el bienestar de todos sus habitantes. Todos los factores restantes adquirían así el carácter de palancas instrumentales. Desde luego, tal era el caso de la reducción gradual de los aranceles para llegar a una integración económica subcontinental, de establecer mecanismos eficientes de pagos multilaterales, de desarrollar sistemas eficaces de transportes y de comunicación, de construir la infraestructura de los países del área y crear mecanismos eficaces para el financiamiento de la formación de capital y de las exportaciones.
Fue por este último factor que en algunos de esos discursos el banquero central celebró con entusiasmo no disimulado la fundación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Una primera intervención en ese sentido se produjo en noviembre de 1958, cuando ya se aproximaba la celebración del foro en el cual se decidiría la creación de esa entidad continental. Rodrigo Gómez recordó al respecto, que la propuesta para establecer un Banco Interamericano había sido “presentada reiteradamente a las reuniones desde [hacía] 68 años” y por fin parecía que podría hacerse realidad. Si los latinoamericanos habían esperado más de dos tercios de siglo para llegar a esa creación institucional, la prudencia aconsejaba que debieran tomarse todas las providencias para que se conformara “una institución permanente, sólida y prestigiada”.[16]
La primera precondición para que se lograra una institución robusta sería que pudiera aplicar políticas de préstamo “sanas”, haciendo préstamos “duros” –lo cual significaba que se tomaran todas las precauciones para su recuperación. Al seguir políticas de crédito “sanas”, el Banco Interamericano lograría establecer una confianza amplia en sus operaciones como base para poder captar recursos adicionales a “los provenientes de su propio capital”. Así, una segunda precondición consistiría en que la institución pudiese captar fondos mediante la colocación de valores en los mercados mundiales de capital. Asimismo, toda vez que existía la propuesta de que el Banco Interamericano hiciera préstamos de los llamados “suaves”, éstos deberían llevarse a cabo mediante un Departamento Especial el cual llevaría una contabilidad separada de las operaciones ordinarias de la institución. En un orden parecido, el funcionario mexicano aprobaba que la institución tuviera también entre sus funciones la de ofrecer asistencia técnica, la cual debería brindarse “a través de algún departamento técnico especial que pueda recibir las aportaciones del programa de asistencia técnica del Gobierno Americano”. Pero sobre todo –y ésta era la principal precondición− la institución que se estableciera debería realizar operaciones “adicionales y en ningún momento sustitutivas de las que ya realizan las actuales instituciones de préstamo tanto públicas como privadas”.
Rodrigo Gómez celebró el establecimiento del Banco Interamericano de Desarrollo en un discurso de junio de 1960, cuando la institución se había convertido ya en “una tangible y alentadora realidad”. Sin embargo, el gobierno de México pensaba que los países de la zona podían colaborar “todavía más al éxito de esta institución mediante diversas medidas que den mayor fortaleza y elasticidad a los recursos del Banco”. Así, entre las sugerencias que se plantearon estaba que en los países del área se eximieran los bonos de la institución del impuesto sobre la renta –como ya lo había hecho México− para facilitar su colocación, además de que esos valores pudieran también “utilizarse como prenda para la obtención de créditos externos”. Otra posibilidad podía ser que el organismo estuviera en posibilidad de conformar paquetes de financiamiento con un mayor volumen de recursos “mediante la participación, con o sin redescuento, de otros organismos en distintas porciones de la operación”. En general, la esperanza que se ponía en el futuro del banco continental era elevada:
La ayuda que se espera del Banco [Interamericano] es, obviamente, de gran importancia. Sobre todo si se recuerda que siempre ha sido nuestra preocupación que sus operaciones no signifiquen descuido y disminución de otras fuentes de financiamiento. Estando próxima la creación de la Asociación Internacional de Desarrollo, como afiliada del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, y estando ya en operación, además de las ya mencionadas, varias instituciones que contribuyen a financiar el desarrollo de diversos sectores de las economías latinoamericanas, como el Banco de Exportaciones e Importaciones de Washington, el Fondo de Préstamos para el Desarrollo del Gobierno Norteamericano y la Corporación Financiera Internacional, es de esperarse que cada vez exista mayor coordinación y colaboración en todos estos financiamientos a fin de aumentar los volúmenes que puedan canalizarse hacía América Latina.[17]
Otro tema muy reiterado en los discursos de Rodrigo Gómez relativos a la cooperación económica entre los países de América Latina tenía que ver con “las bruscas y excesivas fluctuaciones de los precios y demanda de las exportaciones de América Latina”, las cuales se integraban fundamentalmente de bienes agrícolas y mineros. Toda vez que los bienes de capital para las inversiones en los países del área tenían que provenir del exterior y pagarse en divisas, sus fuentes de pago eran cruciales para poder llevar adelante el esfuerzo de desarrollo. A diferencia de lo que muchos podían pensar, la principal de esas fuentes eran los ingresos por exportaciones. En el caso de México, el ingreso neto anual de capital exterior público y privado significaba apenas el 8 por ciento de los ingresos por concepto de exportaciones.
En consecuencia, una reducción brusca anual… de un 20 a un 50 por ciento de los precios y demanda de los principales productos que exporta América Latina con frecuencia significa una pérdida mayor que cualquier ingreso neto de capital externo…[18]
¿Qué hacer para infundir mayor estabilidad a los precios y demanda de los bienes que exportaba América Latina? Rodrigo Gómez descartaba una estabilización rígida de esos precios, la cual, de intentarse, estaría condenada al fracaso: “No puede haber nada rígidamente estable en un mundo que aspira a cambiar”, creciendo “con libertad y bienestar”. Sin embargo, sí podía pensarse en esquemas capaces de limitar y suavizar esas fluctuaciones a fin de que los precios referidos fueran más estables y previsibles. A tal fin, en una importante reunión de junio de 1960 ante la Subcomisión de los Nueve de la OEA, el banquero central hizo dos propuestas. La primera y más importante, en el sentido de recurrir a “convenios multilaterales para los principales productos básicos de exportación: cobre, café, plomo, zinc, etc.” Ya existiendo organismos especializados por producto como el Comité Consultivo Internacional del Algodón, el Convenio del Azúcar, el Convenio del Estaño, el Convenio del Trigo y el Convenio del Café, los países del mundo podrían intensificar su cooperación con el objeto de que esos mecanismos fueran más efectivos. Era “indispensable que el sistema de consulta colectiva entre productores y consumidores [fuera] más eficaz y oportuno”. La segunda recomendación fue relativa a que en los financiamientos que otorgaran los organismos internacionales se prestara una atención explícita a evitar que las nuevas áreas de producción agrícola o minera pudieran conducir a un exceso de producción dañino para las cotizaciones de los productos.[19]
Era evidente que en todos los países del subcontinente el programa para la integración económica de América Latina chocaría con obstáculos y escepticismo. Eran muchos los atavismos, fijaciones e intereses creados que secretamente conspirarían contra su materialización. Desde la Colonia, la Corona Española había inculcado en Hispanoamérica las doctrinas mercantilistas y desde la independencia los países de la región habían incurrido en el error de subdividirse “en compartimentos estancos, con altas barreras aduanales entre nosotros que han detenido nuestra industrialización”. En ese contexto de fijaciones y prejuicios no era de extrañar que muchas personas vieran “con escepticismo, porque la consideran como una utopía, la formación del mercado regional” de América Latina. Indudablemente, la formación de ese mercado que eventualmente llevaría a una integración de las economías latinoamericanas tendría que superar muchos obstáculos y los promotores de tan importante proyecto tendrían que “luchar contra el escepticismo que suele expresarse con distintos argumentos”.[20]
La alocución en la cual Rodrigo Gómez sumió sus alegatos dialécticos en favor de la integración económica de América Latina mediante la reducción gradual de las barreras arancelarias fue pronunciada en un ciclo de conferencias que organizó la Cámara de Comercio de la Ciudad de México en relación al Tratado de Montevideo y a la creación de la ALALC. La primera de las objeciones era en el sentido de que esa integración sería imposible por las grandes distancias que separaban geográficamente a los países de la zona. Pero según Rodrigo Gómez, “en presencia de esta objeción podríamos recordar que Australia y Nueva Zelandia, casi antípodas de Europa, mantienen un activo comercio con Inglaterra, en buena parte ayudados por el sistema preferencial de que disfrutan”. Otro argumento contrario a la ALALC era que sus países contratantes constituían “economías similares o paralelas y no complementarias”. La réplica fue que dicha Asociación no se había “concebido para la economía latinoamericana actual, sino para estimular la del futuro que será muy diversa de la registrada en años anteriores”. Es decir, la integración económica iría dando lugar a una reasignación geográfica de los recursos productivos a fin de que se pudieran usufructuar las ventajas comparativas y una especialización creciente de las economías de la zona.
Las críticas de los escépticos no se agotaban ahí. Por razones ampliamente conocidas, con la integración económica crecería el intercambio de bienes agrícolas y primarios, pero por los altos costos de los productos industriales en los países latinoamericanos sería muy difícil que ello ocurriera en cuanto al comercio de manufacturas. Sin embargo, para el orador no había una razón estructural tajante para pensar que la nueva industria latinoamericana que operase en un ambiente competitivo no fuera capaz de operar con suficiente eficiencia. Algunos pensaban también que aunque se lograsen “reducir los costos de producción y por ende los precios de venta y aunque solucionáramos el problema de los transportes, no podríamos competir en el mercado latinoamericano debido a que la calidad de los productos industriales no es satisfactoria…”. Tampoco en este renglón existía en América Latina un impedimento consustancial que impidiese producir manufacturas de calidad. La objeción simplemente señalaba un campo de debilidad en el cual sería necesario mejorar de manera creativa. En general, para avanzar la integración latinoamericana había muchos ámbitos en los que habría que superar problemas importantes. Entre ellos, ocurría destacar “las necesidades de capital que demanda un vasto plan de industrialización; la coordinación entre nuestras empresas industriales y de crédito; la complementación de numerosas empresas que deberán promoverse en diversos países latinoamericanos; la investigación tecnológica y la introducción de métodos eficaces para elevar la productividad”:
El programa que acabo de esbozar requerirá llevar a cabo infinidad de tareas que será preciso ejecutar oportuna y eficientemente, dondequiera que sea necesario. Los sectores interesados de la población y los hombres de negocios deben asignarse una misión dentro de esta gran cruzada que culminará con la creación del Mercado Común Latinoamericano. Para comenzar, tenemos ya una Asociación que agrupa a siete países, habitados por más de 140 millones de personas. Los productores de México tendrán a su alcance, además del mercado nacional, una población de 110 millones de habitantes, muchos de ellos con niveles de vida relativamente altos. Pronto deberemos ajustar nuestras actividades y nuestros trabajos a la nueva realidad y al nuevo espíritu de comunidad latinoamericana que se abre como una gran esperanza.[21]
Ya con el Tratado de Montevideo en vigor, habiéndose establecido la ALALC e iniciado el proceso de desgravación arancelaria, quizá con demasiado optimismo Rodrigo Gómez pensaba en el Banco de México en las sendas que deberían conducir a la transformación de la ALALC en un verdadero mercado común “protegido por una tarifa única y en el que, en efecto, exista un libre tránsito de mercancías, de capitales y de personas”. Sobre esta materia versó la ponencia que presentó el banquero central en septiembre de 1963 en Pisco, Perú.[22] Aun cuando para dar fundamento a ese proyecto serían indispensables convenios sobre reducciones arancelarias, tipos de cambio y sistemas de pagos su consecución plena iba a requerir de una decidida y ambiciosa política “encaminada a acelerar la auténtica integración económica”. La finalidad sería lograr el establecimiento de una infraestructura básica que a la vez de hacer posible el desarrollo económico en lo individual de cada uno de los países del área también permitiera la integración económica plena que se buscaba. Así, a continuación el orador hizo una explicación pormenorizada de las tareas a cumplir en los siguientes órdenes:
Claramente, el apoyo del orador en favor de la integración económica de América Latina mediante la colaboración y un espíritu de reciprocidad, se inspiraba en los avances conseguidos por los europeos en este frente “cuyo ejemplo resultaba cada vez más digno de seguirse”. La muy eficaz red de caminos y vías férreas establecida en el viejo continente facilitaba grandemente el flujo de personas y mercancías; los sistemas de comunicación estaban también muy avanzados a pesar de los diferentes idiomas. Además de su propio idioma, los europeos hablaban otro u otros y estaban dispuestos a migrar a donde sus servicios laborales fuesen más requeridos. Así, “con una gran naturalidad las gentes de Europa Occidental parecían estar convirtiéndola en un solo y gran país, al mismo tiempo que los técnicos y los políticos efectúan discusiones sobre tarifas y comercio”. Pero en el fondo, el gran paso que implicaba la integración económica europea se debía “fundamentalmente a la auténtica participación de los individuos y de las empresas privadas”. Todo eso era lo que se deseaba lograr en América Latina:
El aceleramiento de la integración económica, tendiente a la elevación de los niveles de bienestar material y cultural de nuestros pueblos, es un imperativo histórico para nuestra generación y las que nos sucedan. Está en nuestras manos dar a este magno movimiento el impulso definitivo, y sentar las bases para su segura evolución… No desperdiciemos la favorable coyuntura que ofrecen los tiempos actuales para continuar esta elevada tarea… Hagamos a un lado los estériles egoísmos nacionalistas y cobremos conciencia de que el presente ofrece la oportunidad de plasmar en la realidad latinoamericana nuestros viejos anhelos de unión.[23]
[1] Rodrigo Gómez, “Discurso ante la XXIV Convención de la Asociación de Banqueros de México”, en Textos de Rodrigo Gómez, México, (s.e.), (s.f.), pp. 35-44.
[2] Discurso de Rodrigo Gómez, Director General del Banco de México, en la XXIV Convención de la Asociación de Banqueros de México, (14 de abril de 1958), en Textos de Rodrigo Gómez (1953-1967), (s.f.), (s.e.), p. 41.
[3] Ignacio Parra Silva, Los Sistemas de Distribución y Promoción de la ALALC, UNAM, Escuela Nacional de Economía, Tesis profesional, 1967, p. 112.
[4] Banco de México, Tratado de Montevideo y Manual de Divulgación, México, (s.e.), 1961.
[5] Ibid.
[6] Textos de Rodrigo Gómez, op. cit., p. 223.
[7] Ibid, p. 211.
[8] Víctor L. Urquidi, Trayectoria del Mercado Común Latinoamericano, México, CEPAL, 1960, pp. 33-34.
[9] Ibid.
[10] Ibid., pp. 59-68.
[11] Ibid., pp. 68-69, 74-75, 77 y 86.
[12] Sidney Dell, Experiencias de la Integración Económica en América Latina, México, CEMLA, 1966, pp. 60-61.
[13] Ibid., pp. 123-127.
[14] Discurso de Rodrigo Gómez en la clausura de la Primera Reunión del CIAP, Consejo Interamericano Económico y Social, (21 de julio de 1964), en Textos de Rodrigo Gómez (1953-1967), México, (s.e.), (s.f.), pp. 149-251.
[15] Ibid., p. 213.
[16] Rodrigo Gómez, Discurso ante la cuarta sesión de la Comisión Especial de la oea para estudiar nuevas medidas de cooperación económica, (20 de noviembre de 1958), en “Textos de Rodrigo Gómez…”, op. cit., pp. 121-122.
[17] Rodrigo Gómez, “Discurso ante la Comisión de los Nueve de la oea” (junio de 1960), en Textos…, op. cit., pp. 201-202.
[18] Rodrigo Gómez, “Discurso ante la Comisión Especial de la oea…”, en Textos…, op. cit., pp. 169-170.
[19] Rodrigo Gómez, “Discurso ante la Comisión de los Nueve de la OEA” (junio de 1960), en Textos…, op. cit., pp. 202-203.
[20] Textos..., op. cit., pp. 184-177 y 193.
[21] Textos..., op. cit., pp. 193-198.
[22] Rodrigo Gómez, Discurso en la Tercera Conferencia Anual de Ejecutivos, convocada por el Instituto Peruano de Administración de Empresas, en Textos…, op. cit., pp. 224-225.
[23] Ibid., pp. 246-247.