Tomo X: Viento en popa
I. La integración económica latinoamericana

 

2. La aspiración de seguir avanzando

 

Aparte del caso sobresaliente de Don Rodrigo Gómez, otros funcionarios del Banco de México que reflexionaron y sobre todo que hicieron publicaciones, en relación al tema de la integración económica de América Latina tuvieron vinculación con la Comisión Intersecretarial Mexicana de la ALALC. El abogado Plácido García Reynoso, ya se ha dicho, ya no prestaba sus servicios en el banco central hacia 1960, pero lo había hecho de 1952 a 1956 llegando a ocupar el importante cargo de subdirector general. Después de un paso posterior de dos años como cabeza de la Unión Nacional de Productores de Azúcar, al iniciarse la administración de Adolfo López Mateos fue designado subsecretario de Comercio, cargo que ocupó hasta finalizar ese sexenio. Por su parte, Octaviano Campos Salas realizó sus estudios profesionales en la Universidad Nacional Autónoma de México y en la Universidad de Chicago. Posteriormente, luego de prestar sus servicios en el FMI y en la CEPAL llegó al Banco de México alcanzando en el instituto central los cargos de jefe de Estudios Económicos y gerente. Fue designado secretario de Comercio en 1964. Finalmente, el abogado Francisco Borja se especializó en derecho monetario y bancario y con el paso de los años llegó a ser en el área jurídica del banco central el funcionario de mayor jerarquía.

Además de Rodrigo Gómez, por mucho tiempo Plácido García Reynoso fue considerado como el funcionario con mayor autoridad para hablar en el país sobre integración económica de América Latina. Sus vastos conocimientos en la materia se habían expresado de manera reiterada en escritos, “conferencias, discursos y mesas redondas…”. En la hoja de servicios de García Reynoso figuraba que había asistido, encabezando a la delegación de México, a las reuniones que se habían celebrado de septiembre de 1959 a enero de 1960 previas a la formación de la ALALC. También encabezó a la delegación de México que participó en la instalación en abril de 1960 del Comité Provisional de esa Asociación y en las dos sesiones de la conferencia inicial de las Partes Contratantes del Tratado de Montevideo, que se realizaron en julio y en septiembre de 1961. Posteriormente, García Reynoso fue designado presidente de la segunda edición de ese foro que sesionó en México en septiembre de 1962. Más adelante presidió a las delegaciones de México que asistieron a la Conferencia Mundial de Comercio y Desarrollo que se celebró en Ginebra en 1964 y a la Junta de Comercio y Desarrollo que tuvo verificativo en Nueva York en abril de 1965.

En el texto de Campos Salas sobre la participación de México en la ALALC se presenta primeramente un recuento pormenorizado de la creación, por parte del Gobierno Federal, del Comité Intersecretarial Mexicano de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. El tema ya fue relatado con pormenor páginas atrás y tan sólo cabe agregar que el presidente López Mateos designó al Subdirector de Estudios Hacendarios de la Secretaría de Hacienda, Fernando Rosenbleuth, como suplente de Plácido García Reynoso en la representación de México ante el Comité de la ALALC en Montevideo.

Sin embargo, lo que comenta Campos Salas en su texto y que no había sido mencionado anteriormente era el resultado que se obtuvo de una encuesta que levantó el Comité Intersecretarial Mexicano entre industriales, agricultores y exportadores del país a fin de que presentaran “la lista de los artículos para los que deseen que México solicite la eliminación de aranceles y demás restricciones al comercio por parte de otros países de la zona”.[1] Señaló ese autor en el capítulo correspondiente que la atención de los productores a la encuesta mencionada había sido “abrumadora”. El resultado había sido así en razón de que ya fuera directamente o a través de sus cámaras u organismos cúpula el Comité había recibido “más de 1500 solicitudes para cerca de 1000 artículos diversos”. El ejercicio era una primera aproximación para que se aprobara un documento de las solicitudes mexicanas que se presentarían a los países de la región miembros de la ALALC con vistas a la conformación de la lista de mercancías que se someterían a reducción gradual de aranceles:

El sólo examen de esta impresionante lista de productos, entre los que destacan por su número y variedad los artículos manufacturados, arroja por tierra el pesimismo de algunas personas que, influenciadas por la similitud agrícola de varios de nuestros países, dudaban de la importancia de un tratado que facilitaría casi únicamente el intercambio de ‘bananas por café’. Si ésta es la lista para el año 1960, cabe pensar, aún con refrenado optimismo: ¿Cuál será la lista que nuestro país presente para 1970?[2]

Por su parte, fungiendo Placido García Reynoso en 1964 como Subsecretario de Industria y Comercio y siendo representante propietario por México ante el Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC, con cuyo carácter presidía también el Comité Intersecretarial Mexicano de esa Asociación además de ser también el presidente del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica con sede en Santiago de Chile, de la autoría del abogado García Reynoso vio la luz pública en el año 1965 un pequeño libro bajo el título Integración Económica de América Latina que editó el Instituto Federal de Capacitación del Magisterio de la Secretaría de Educación Pública.[3] De ese texto cabe, antes que nada, destacar una coincidencia grande con los conceptos que sobre la materia había ya expresado el Director General Rodrigo Gómez en los discursos referidos a este tópico pronunciado en el lapso de 1958 a 1963. Los temas comunes compartidos se habían referido a “Antecedentes y necesidades de la integración económica zonal”, “El Tratado de Montevideo” y “la industrialización de América Latina”. Para fines de la presente crónica lo más relevante es presentar una glosa de lo que expresó García Reynoso en ese texto sobre los avances que había conseguido la integración económica de América Latina de 1960 a 1965 y sobre todo las recomendaciones que se podían aportar para el futuro inmediato del proceso de integración.

García Reynoso no ocultó en su libro que se habían escuchado muy amplia y reiteradamente “expresiones de desaliento” sobre la marcha de la integración económica en América Latina. Era indudable, como en alguna ocasión lo había señalado el doctor José A. Mora, ministro de Relaciones Exteriores de Uruguay, que la divergencia entre las políticas económicas que seguían los países del subcontinente había dado lugar a que “ni en las relaciones bilaterales ni en los organismos que configuran el curso del comercio mundial han logrado los países latinoamericanos satisfacción siquiera parcial a sus legítimas aspiraciones”. Sin embargo, tampoco era exacto y conveniente entregarse a la tesis de que el proceso de la ALALC había caído en crisis y que no podría revertirse la senda de pesimismo en que había caído esa Asociación. En opinión de García Reynoso, los juicios de esa naturaleza debían ser “rectificados con objetividad”, reconocer los avances conseguidos y vislumbrar los caminos de progreso abiertos para el futuro.[4]

En congruencia con esa actitud constructiva, García Reynoso reportaba que durante los cuatro años que habían transcurrido desde la entrada en vigor del tratado de Montevideo a principios de 1961, habían tenido lugar importantes acontecimientos en el campo de la integración económica de América Latina, entre los cuales cabía destacar los que se mencionan a continuación:

1º. En tres sucesivas negociaciones multilaterales, los nueve países participantes han reducido o eliminado entre sí, un 30 por ciento en promedio, los aranceles de importación correspondientes a cerca de 8500 productos.

2º. La mayor parte de los miembros de la ALALC que aplica controles indirectos de cambio sobre las operaciones de comercio exterior –tales como cambios diferenciales y depósitos previos en moneda nacional−, han convenido en eximir de estas restricciones a las importaciones provenientes de la zona.

3º. Uno de los resultados inmediatos del establecimiento de la ALALC ha sido una mejoría de las tendencias del comercio intrarregional, que al final de la década de 1950 eran decrecientes. Entre 1961 y 1963 el valor de las transacciones intrazonales aumentó 44 por ciento…

4º. Está por quedar concluida la formulación de la primera lista común. Ésta comprenderá aquellos productos que en forma irrevocable deberán estar totalmente liberados al final de 12 años…

5º. El Banco Interamericano de Desarrollo ha establecido un fondo especial para financiar las exportaciones intrazonales de bienes de capital. El fondo del BID está reforzado por organismos nacionales establecidos con ese fin.

6º. Los países asociados han iniciado estudios e intercambios de informaciones tendientes a armonizar sus sistemas arancelarios y sus políticas comerciales en general, así como a lograr un cierto grado de uniformidad en sus políticas de industrialización.

7º. Representantes de sectores industriales que operan dentro de la región han suscrito dos acuerdos de complementación y han formulado dos proyectos más, entre éstos el de la industria automotriz, todos ellos con el propósito de evitar redundancias antieconómicas de las actividades productivas.

8º. En 1964 se celebraron en Montevideo un buen número de reuniones sectoriales con participación exclusiva de empresarios… En algunas de esas reuniones, se aprobaron recomendaciones reveladoras de la actitud positiva de los empresarios hacia mayores avances en el programa de integración.

9º. Los empresarios de la zona han establecido varios organismos para coordinar los sectores y dar unidad y mayor eficacia a su participación en la integración regional...

10º. Entre las comisiones asesoras del Comité Ejecutivo Permanente de Montevideo cabe mencionar a la de Desarrollo Industrial… En su primera reunión, esta Comisión adoptó acuerdos que están siendo ejecutados con la colaboración de la CEPAL y el BID, consistentes en la preparación de informes sobre los problemas de integración regional de la industria siderúrgica, química derivada del petróleo, y papel y celulosa; todo ello con especial referencia a los países de menor desarrollo relativo.

11º. Se ha logrado cierto progreso en reuniones técnicas de bancos centrales y de la banca privada latinoamericana, hacia la solución de los problemas de pagos en el área y hacia una cooperación más estrecha entre los sistemas bancarios privados de cada país.[5]

¿Qué debería hacerse hacia adelante para hacer más rápida y profunda la integración económica de América Latina? Antes de abordar tan trascendente asunto, García Reynoso reiteró el apoyo sin titubeos que el gobierno de México siempre había dado al proyecto. Así había sido desde los primeros esfuerzos anteriores al tratado de Montevideo y también respecto de “los meritorios esfuerzos que la CEPAL ha venido realizando sistemáticamente en este campo”. La postura tradicional de México de apoyo al programa de la ALALC había sido ratificada por el propio presidente Gustavo Díaz Ordaz en ocasión de la onceava reunión de la CEPAL, que había tenido como sede la capital del país. Era indudable que debían intensificarse los esfuerzos para darle mayor empuje a la integración, incluso con un sentido de urgencia, pero todo dentro del marco del Tratado de Montevideo y de su expresión orgánica que era la ALALC. México participaría con un franco espíritu de cooperación en las reuniones de distinto nivel que se organizaran con objeto de “examinar las medidas específicas que deben ser adoptadas por los Gobiernos a fin de poner en marcha las nuevas etapas de la integración económica”.[6]

Se conocía con bastante precisión cuáles habían sido los obstáculos que habían venido dificultando el avance de los esfuerzos de integración. Uno de ellos, muy preocupante, tenía que ver con los mecanismos de negociación “a base de producto por producto”. Otro más había derivado de la insatisfacción manifestada por los países de la zona de menor desarrollo relativo, a lo que cabía agregar el efecto sobre los intereses creados que la integración supuestamente tocaría: de ahí las quejas de algunos empresarios afectados que habían dado lugar a objeciones por parte de países miembros de la ALALC. Pero en opinión de García Reynoso, no había lugar para los titubeos y menos para los intentos de reorientación sin una base ampliamente justificada. Según ese opinante, debía mantenerse a toda costa el enfoque gradualista que se había venido siguiendo, implícito en el Tratado de Montevideo. Sin embargo, también sería necesario imprimirle al proyecto una nueva aceleración. ¿Cómo lograrlo?

García Reynoso coincidía con la opinión de la CEPAL y de muchos de los funcionarios de la ALALC en que al ritmo conseguido en los años iniciales, los avances resultarían demasiado lentos y de alcances limitados. Para imprimirle mayor dinamismo al proceso, había necesidad de alcanzar nuevos compromisos más ambiciosos mediante los cuales se consiguiera la anhelada aceleración. Esos compromisos renovados deberían cubrir la totalidad de los campos que requería la integración, como era la política comercial, la de inversiones para la infraestructura, la agricultura y la industrialización con sentido regional así como las políticas financiera, monetaria y de pagos. Todo ello, “dentro de un nuevo cuadro institucional más apropiado que el que fue diseñado para la ALALC”. En una primera instancia, el énfasis debería ponerse en un programa de desgravación más decidido aunque automático.

Como era obvio, la política central de la estrategia hacia la integración definitiva –es decir, con vistas a llegar al anhelado Mercado Común− sería la comercial. El punto de partida sería el abandono del enfoque de “micronegociaciones”, el cual había demostrado ser un impedimento “para lograr una liberación sustancial y un aumento del intercambio”. El principio a seguir debería ser el de reducciones arancelarias automáticas con base en cuatro compromisos concretos. Cronológicamente la meta sería llegar a la desgravación deseada en un periodo de 10 años. El primero de esos compromisos concretos sería para alcanzar al término de ese periodo que los aranceles no fueran superiores al 20 por ciento del valor CIF, salvo los niveles que se acordaran para los países de menor desarrollo. El segundo compromiso sería respecto de la eliminación de todas las restricciones cuantitativas y tercero en cuanto al establecimiento del arancel externo común. Asimismo, deberían acordarse preferencias recíprocas transitorias mientras no se llegara a las preferencias definitivas dentro de la tarifa externa común.[7]

Ya hacia el segundo quinquenio de la década de los sesenta, a Plácido García Reynoso se le pidió una nueva evaluación de los avances conseguidos. La hizo en un texto que aportó exprofeso para una antología de la Integración Económica Latinoamericana que promovió el Sistema Económico Latinoamericano (SELA).[8] El momento para esa reflexión era oportuno en razón de una serie muy importante de reuniones que se celebraron durante el primer semestre de 1967. Todo se inició con una muy trascendente reunión de los presidentes de los países del Continente Americano, la cual contó también con la asistencia del mandatario de los Estados Unidos Richard Nixon. Asimismo, el cónclave que sesionó en el balneario uruguayo de Punta del Este en abril de 1967, tuvo como principal tema en agenda el impulso a la integración económica de América Latina. Del encuentro en Punta del Este se desprendieron dos reuniones posteriores que se celebraron en Asunción, Paraguay: una primera de los cancilleres de los países de la ALALC y una segunda de éstos con sus similares de los países del Mercado Común Centroamericano.

En su texto García Reynoso explica que a nivel político los presidentes reunidos en Punta del Este en abril de 1967 habían expedido una declaración conjunta con el acuerdo de acelerar la integración económica latinoamericana. Sin embargo, ese mandato no pudo ser cumplido estrictamente y lo impidió el mismo factor que había llevado al estancamiento de los esfuerzos integracionistas encabezados por la ALALC a partir de la firma del Tratado de Montevideo: el reclamo de los países medianos y pequeños acerca de la distribución insatisfactoria de los beneficios de la integración. Así, aunque en Punta del Este los presidentes hayan acordado que a los países de menor desarrollo relativo se les ofrecería un tratamiento especial, en todos los acuerdos que se tomaron a nivel de cancilleres para acelerar la desgravación tributaria y no tributaria, ya no pudo haber avances en la materia.

¿Qué beneficios se derivaron entonces de las reuniones que se celebraron en Asunción, Paraguay? El canciller mexicano Antonio Carrillo Flores comentó con agudeza que en Punta del Este se habían realizado en realidad dos cónclaves, uno de los presidentes de América Latina y otro de todos ellos con el presidente de los Estados Unidos. De la reunión con el presidente de los Estados Unidos se había derivado el reconocimiento de que el esfuerzo integracionista latinoamericano “necesitaba mecanismos de apoyo por parte de Estados Unidos”. Por su parte, de la reunión de los presidentes emanaron dos nuevas tesis que ofrecieron esperanzas de que su aplicación permitiría destrabar los avances hacia la integración económica de América Latina. Una de ellas, digna de mucha atención, respecto del enfoque de una convergencia progresiva de la ALALC con el Mercado Común Centroamericano en un periodo de 15 años, para que a partir de 1970 se pudiera llegar eventualmente a la meta del Mercado Común de América Latina. La segunda en cuanto a la posibilidad de forjar acuerdos subregionales dentro de la ALALC. A este respecto García Reynoso escribió:

México apoyó, desde el principio, las iniciativas de los países andinos tendientes a acelerar la integración sobre la base de arreglos subregionales. Ello obedeció a que ante el posible estancamiento del movimiento integracionista de ámbito regional debería aceptarse que un grupo de países medianos y pequeños aceleraran la integración de sus economías de acuerdo con la fórmula que habían escogido, entendido de que las agrupaciones subregionales no dividirían a la ALALC en bloques económicos, sino que podrían incitar a la unificación mediante el efecto demostración.[9]

De particular importancia y novedad fueron las negociaciones que se llevaron a cabo en Punta del Este con el presidente de Estados Unidos con respecto a la integración económica de América Latina. En una primera instancia, aunque con un carácter simbólico, cabe destacar que el mandatario de esa poderosa nación cobrara interés en los empeños y las fortunas de la ALALC. Ya en el orden operativo, uno de los mecanismos quedó comprendido en el capítulo del Programa de Acción de Punta del Este: “Acción multinacional para proyectos de infraestructura” a fin de aliviar mediante grandes proyectos las tensiones que creaban los niveles desiguales de desarrollo en la región. El segundo mecanismo, que también despertó bastante aprobación, quedó especificado en el capítulo “Medidas para mejorar las condiciones del comercio internacional de América” dirigido a apoyar las exportaciones de los países latinoamericanos hacia el resto del mundo.

El enfoque más novedoso y que ofreció mayores perspectivas fue, desde luego, el de la posibilidad de acuerdos subregionales dentro de la ALALC. El fundamento político y diplomático del enfoque resultó particularmente poderoso pues derivó de la propia reunión de presidentes celebrada en Punta del Este. En el acuerdo se habló de la posibilidad de “concertación de acuerdos subregionales, de carácter transitorio, con regímenes de desgravación internos y armonización de tratamientos hacia terceros, en forma más acelerada que los compromisos generales…”. Posiblemente este enfoque subregional permitiría superar, aunque no fuese de manera definitiva, las dificultades que planteaba un proceso de integración económica con desarrollo económico desigual. El enfoque podría hacer posible que los países interesados en acelerar el ritmo de la integración avanzaran en la forma en que convinieran, “sin menoscabo de sus obligaciones frente al marco general de la ALALC”.

Se aprecia con claridad que el enfoque subregional estaba ya definido cuando los presidentes se reunieron en Punta del Este y los cancilleres en Asunción. Las normas para los acuerdos subregionales se determinarían en la Conferencia de las Partes Contratantes de la ALALC que sesionaría en octubre de 1967. Sería al amparo de esas normas que se concretaría el acuerdo subregional andino concertado por Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela y frente al cual las autoridades mexicanas ya habían aclarado su postura. Al respecto:

… el Gobierno de México y los empresarios mexicanos pueden establecer relaciones estrechas en el campo comercial e industrial con el proyecto del mercado subregional andino, en cuanto estemos dispuestos a aplicar aceleradamente las políticas comerciales y las industriales relacionadas con aquellos campos en los que se convenga mutuamente participar… Hay indicios de que por lo menos algunos países del grupo andino tienen interés en llegar a estas formas de cooperación con México. El campo parece bastante propicio ya que las bases del acuerdo subregional andino prevén acuerdos de complementación industrial… [En muchos campos] contamos con la tecnología y con los cuadros empresariales nacionales que podrían encontrar provechosa la cooperación en el desarrollo de industrias que aún no existen en el grupo subregional…[10]

Cuando en 1968 el abogado Francisco Borja Martínez publicó en la revista Comercio Exterior su artículo “El régimen de nación más favorecida en el Tratado de Montevideo” aún no prestaba sus servicios en el Banco de México sino en la Secretaría de Industria y Comercio.[11] Se sabe con certeza que como funcionario de esa entidad Borja fungió como secretario particular del subsecretario Plácido García Reynoso, quien, como ya se ha señalado, fungió por años como presidente del Comité Intersecretarial Mexicano de la ALALC. ¿Por qué escribió Borja Martínez el artículo mencionado, con la forma de un despliegue de sabiduría jurídica pero sin implicaciones directas visibles respecto de la defensa de los intereses de México dentro de la ALALC? Es muy plausible que por instrucciones del subsecretario García Reynoso se haya deseado poner en evidencia la impericia jurídica de los expertos a quienes se había encargado la redacción del Tratado de Montevideo y que dieron lugar a una confusión que requería aclaración en términos bien fundamentados y difíciles de refutar.

Desgraciadamente, se repite, al preparar una interpretación analítica sobre la cláusula de nación más favorecida dentro del Tratado de Montevideo, no se actuaba en defensa de los intereses de México amenazados factual o potencialmente. Evidentemente, ese factor le resta mucho interés al texto de Borja desde un punto de vista histórico. Con todo, cabe recordar la principal conclusión a la que llegó ese autor en el sentido de que en su esencia el Tratado de Montevideo no era contradictorio a ese principio firmemente establecido en el derecho comercial en cuanto a la intención de “lograr la expansión del comercio internacional sobre bases de igualdad y no discriminación”. Sin embargo, se interponía a la aplicación “automática y gratuita” de ese principio prevista en el capítulo IV del Tratado, el demonio de las excepciones. Éste resultó ser en especial el caso al tratarse de la aplicación de un programa de liberalización arancelaria o de acuerdos de complementación industrial o acuerdos subregionales. En cuanto al primero de esos aspectos, Borja Martínez incluyó en su escrito la cita de un funcionario representante del CIES ante la ALALC: “la cláusula de la nación más favorecida no es aplicable en forma rígida e inflexible al programa de liberalización arancelaria o a sus modalidades ‘aceleradas’, ‘más avanzadas’ o especiales”.[12]

Salvo don Rodrigo Gómez, ninguno de los autores citados hizo alusión en sus escritos relativos a la integración económica de América Latina al tema de los sistemas de pagos como factor limitante o facilitador de las relaciones comerciales. Sí lo hizo en cambio y de manera brillante aunque incompleta, el economista Víctor L. Urquidi quien, como ya se ha enunciado, había iniciado su carrera profesional en el instituto emisor del país. Poco después de suscrito el Tratado de Montevideo, el director del CEMLA, Javier Márquez, “creyó de gran interés y actualidad… estudiar los acontecimientos relacionados con la creación de un mercado común latinoamericano”. Tan importante proyecto se encomendó a Urquidi, quien “sin lugar a dudas es uno de los economistas más capacitados, dentro y fuera de América para abordar el tema”. Sin embargo, poco inclinado Urquidi a los esfuerzos didácticos, en su obra Trayectoria del Mercado Común Latinoamericano ese autor da por supuesto que los lectores ya conocen las dificultades que crean y las insuficiencias de que adolecen los sistemas de pagos que existían en América Latina basados en el bilateralismo. (Si el asunto era de interés, Urquidi remitía al lector interesado a consultar la fuente “Problemas actuales del comercio interlatinoamericano”, Naciones Unidas, 1937).

El comercio internacional podía ser obstaculizado tanto por el proteccionismo arancelario como por el impedimento a que el pago del importador al exportador pudiera realizarse de manera expedita. Dado el arraigo en muchos países de América Latina de los controles de cambios y otras prohibiciones semejantes, resolver el problema de los pagos podía ser tan importante para promover el comercio intralatinoamericano como la propia desgravación tarifaria o la remoción de otras restricciones. Sin embargo, al no haber quedado resuelta la cuestión de los pagos antes de la conferencia de febrero de 1960, el asunto no fue incluido en el Tratado de Montevideo y ese hecho constituía para Urquidi una omisión de mucha gravedad. La omisión era aún más notable considerando que previamente, en el estudio de la CEPALde 1958 “Bases para la formación del Mercado Regional Latinoamericano”, había quedado estipulado lo siguiente: “El mercado regional, para su mayor eficacia deberá tener un régimen especial de pagos multilaterales que propenda al máximo de reciprocidad del intercambio dentro de su territorio y que no perjudique la participación de América Latina en el establecimiento de una multilateralidad más general”.

De hecho, el estudio de ese problema no carecía de antecedentes en América Latina. Con la acuciosidad que le era característica, Urquidi presentó un recuento completo de los primeros intentos de “un sistema para la compensación multilateral de pagos internacionales entre los países de América Latina así como entre éstos y los países del resto del mundo”. Lo anterior fue afirmado en 1949 por la CEPAL pero había el muy importante antecedente del mexicano Eduardo Villaseñor quien en 1944, siendo Director General del Banco de México, había propuesto el establecimiento de un Banco Interamericano, institución que también podría actuar como “centro de liquidaciones” a fin de facilitar “por todos los medios posibles el traspaso de los pagos internacionales”.[13] Así, de ese primer periodo de sesiones de la CEPAL surgió la propuesta para que se hiciera un estudio sobre tan importante asunto, el cual fue encomendado a un grupo de técnicos del Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, de ese estudio no se llegó “a ninguna acción concreta en vista de que sus conclusiones no fueran muy positivas” respecto del proyecto que se quería impulsar.

Hacia principios de los años cincuenta alrededor de la mitad del comercio intralatinoamericano se financiaba y se liquidaba bilateralmente y esta tendencia continuó acentuándose durante el resto de la década. Mientras tanto, aunque en un plano más bien de reflexión, la Secretaría de la CEPAL siguió explorando el problema de la multilaterización de los pagos en América Latina. En aquel primer periodo de sesiones del organismo, la delegación de Uruguay recomendó la creación de una organización interamericana de cooperación económica dotada de un mecanismo regional de compensación de pagos. Poco más adelante, la CEPAL exploró la propuesta de que los países de América Latina que lo quisieran participaran en la ya establecida Unión Europea de Pagos, exclusivamente en su mecanismo de compensación. El proyecto quedó sólo en eso y durante los años subsiguientes en la CEPAL continuó recopilándose información sobre el comercio y los pagos intrarregionales, sus saldos y las posibles formas de armonizar los distintos acuerdos bilaterales, con la posibilidad de implantar un convenio-tipo general que después pudiera convertirse en multilateral.[14]

Relata Urquidi que en 1956 se acordó la creación del Comité de Comercio de la CEPAL y que a esa instancia se encomendó la preparación de una propuesta que ofreciera una salida a “la rigidez y la complejidad impuestas por los convenios bilaterales”. Entre los acuerdos alcanzados figuró el de invitar a los bancos centrales y a las autoridades monetarias de los países latinoamericanos que tuvieran convenios bilaterales a constituir un grupo de trabajo en el que se estudiasen las posibilidades de “establecer gradualmente un régimen de pagos multilateral” y proponer las acciones que se requirieran. Así, con la asistencia de ocho países sudamericanos se realizó en Montevideo en mayo de 1957 la reunión de ese grupo de bancos centrales en la que se acordó la formulación de un convenio-tipo como paso previo a la multilaterización. Otros avances fueron respecto de adoptar una terminología y contenido uniformes, considerar al dólar como unidad de cuenta y, sobre todo, a realizar la liquidación de los pagos a través de las cuentas de compensación y el derecho a exigir la liquidación de los saldos en moneda dura cuando excedieran de un determinado límite.

Pocos meses después de que Rodrigo Gómez pronunciara en la Convención de Banqueros de 1958 su famoso discurso sobre la integración económica latinoamericana, tuvo lugar en Río de Janeiro una segunda reunión de expertos de bancos centrales. En ella ya tuvo representación el Banco de México entre las 16 delegaciones que asistieron. Fue en ese cónclave que la CEPAL presentó la propuesta de un sistema de compensaciones multilaterales automáticas con facilidades de crédito recíprocas a través de una entidad que se encargaría de realizar periódicamente las liquidaciones saldándolas con cargo y abono a las cuentas que mantendrían los bancos centrales expresadas en dólares. Las posiciones deudoras y acreedoras que se produjeran servirían para estimular el comercio entre los países de la zona y ello hacía esperar que ese comercio nunca pudiera interrumpirse por falta de divisas para pagar las importaciones. Adicionalmente, el mecanismo serviría para economizar dólares, y las reservas que se generaran de esa divisa se utilizarían para liquidar las importaciones provenientes de otras zonas. Sin embargo, se aclaró con toda precisión que debería determinarse un tope para los créditos automáticos que pudieran otorgarse. Rebasado alguno o algunos de esos topes, las liquidaciones tendrían que concretarse en moneda convertible.

Según Urquidi, en esa reunión de Río de Janeiro la postura de la delegación de México fue favorable a que se creara un sistema de compensaciones multilaterales con la posibilidad de que se concedieran créditos de manera limitada y, además, con el establecimiento de una entidad especializada que tuviera a su cargo el registro de las operaciones y la cancelación periódica de los saldos acreedores y deudores. Sin embargo, ese autor explica que la actitud del Fondo Monetario Internacional no resultó favorable a las propuestas de la CEPAL. En el orden comercial, los funcionarios de ese organismo no estuvieron de acuerdo en la aplicación de “un principio rígido de reciprocidad de concesiones arancelarias” y de otro tipo. Respecto de los pagos, el Fondo expresó mucho escepticismo de que los países latinoamericanos aceptaran extenderse créditos recíprocos además del peligro que significaría el carácter automático de esos financiamientos. De abusarse de esos créditos, su ejercicio podría llevar a la generación de presiones inflacionarias en los países con déficit. En términos de los técnicos del Fondo, el sistema de pagos propuesto podría desembocar en un callejón sin salida “en el que se habrían agotado los márgenes de crédito sin posibilidad de modificar a corto plazo las posiciones netas de los distintos países”.[15]

Las deliberaciones sobre este problema cayeron así en un impasse. Por su parte, el Fondo Monetario Internacional propuso que se adoptara un régimen de compensaciones multilaterales con apoyo en saldos que fueran libremente convertibles en cualquier moneda. Al parecer la CEPAL no estuvo de acuerdo y de ahí en adelante la única coincidencia fue que se siguiera estudiando el problema. En el orden institucional, después del Tratado de Montevideo esa tarea recaería en el Comité Provisional de la ALALC y ese órgano podría contar con la asesoría y la cooperación técnica de la CEPAL, del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) y del Fondo Monetario Internacional (FMI). La idea básica sobre la cual se tendría que trabajar sería la de la transferibilidad para fines de compensación de los saldos de las cuentas corrientes. El establecimiento de una entidad central con facultades para hacer las compensaciones se consideró también como algo ineludible. La gran incógnita que subsistió fue respecto de la incorporación en el sistema de un mecanismo de créditos, ya fueran “créditos preventivos”, “interinos” o “créditos a posteriori” (sic).[16]

El problema de un sistema para facilitar los pagos del comercio intrazonal entre los países de la ALALC siguió sin poderse resolver por lo menos hasta mediados de la década de los sesenta. A este asunto se refirió en esa época con cierta amplitud el autor estadounidense Sidney Dell, “uno de los especialistas más autorizados en mercados comunes” y que, además, habiendo “seguido con acuciosidad desde sus preliminares, el caso de las agrupaciones regionales” en América Latina, podía opinar con gran autoridad sobre “el camino recorrido por Centroamérica y por la ALALC, a partir de una descripción descarnada de la realidad de nuestra región y de los marcos definidos por los tratados y otros instrumentos legales de ambas agrupaciones”. Además de haber llevado “a cabo un profundo estudio analítico de la experiencia acumulada, en el que valora los avances y logros, [ese autor también] señala y explica los estancamientos y las debilidades”.[17]

Como lo explica Dell, la imposibilidad de establecer un sistema de pagos para la ALALC provenía en muy buena medida de que la Secretaría de la CEPAL (y posiblemente en lo particular Raúl Prebisch) no había podido ponerse de acuerdo sobre el tema con el Fondo Monetario Internacional. Independientemente de diferencias personales, probablemente no se había dado esa concurrencia por diferencias irreconciliables de esencia. Mientras la CEPAL siempre sostuvo la conveniencia de un sistema de pagos intrarregionales con la inclusión de un mecanismo de créditos recíprocos, los técnicos del FMI pensaban que una fórmula de ese tipo sería inviable. Asimismo, Dell proporciona en su escrito una revelación de algo que únicamente podía ser conocido por los iniciados en relación al peso que tenía el organismo internacional sobre todo con los países menos desarrollados: “… los gobiernos latinoamericanos no han querido descartar los puntos de vista del FMI porque su buena voluntad frecuentemente es un prerrequisito no sólo para tener acceso a los recursos financieros del propio Fondo, sino también para los de otras instituciones nacionales o internacionales”.[18]

¿Por qué si en el proceso de integración económica europea iniciado en 1950 se había podido resolver el reto mediante la creación de una Unión de Pagos, reeditar la experiencia en América Latina con algún esquema parecido había resultado imposible? A la contestación de esa pregunta dedica Dell una importante sección de su libro. En opinión de ese autor, no había paralelismo entre la situación de Europa Occidental en 1950 y la prevaleciente en América Latina en 1965. A principios de esa década ninguna moneda europea ofrecía libre convertibilidad y todo el comercio intrazonal se movía por canales bilaterales restringidos. En ese contexto, la Unión Europea de Pagos significó un proyecto viable porque coadyuvó a que las monedas continentales llegaran a los pocos años a la convertibilidad plena. La circunstancia de América Latina era distinta tres lustros después. Muchas monedas de la zona ya ofrecían convertibilidad y, además, la posibilidad de los créditos recíprocos podría convertirse en un impedimento para que se desplegaran mayores esfuerzos de ajuste, indispensables en materia fiscal y monetaria.

En términos más concretos ese autor explicó otra diferencia muy importante. En la década de los cincuenta el comercio intrarregional en Europa significaba alrededor del 40 por ciento del intercambio total. En contraste, una década después en América Latina el intercambio intrazonal cubría únicamente el 10 por ciento del total. El hecho de que el comercio intrarregional de América Latina cubriera una proporción tan pequeña llevaba a concluir que casi no parecía estar justificado un mecanismo monetario especial para apoyar ese intercambio tan reducido. Podría ser posible que un mecanismo de pagos eficaz ayudara a impulsar el comercio intrazonal, pero también estaban de por medio las objeciones levantadas por el FMI contra un eventual mal uso de las facilidades de crédito, en especial si eran de otorgamiento automático. Dell puso también de relieve que en un proceso de integración económica con una Unión de Pagos, no necesariamente los países con superávit serían los más avanzados o más poderosos. Así, podría suceder que los apoyos crediticios terminaran siendo aportados por los países débiles o chicos que fueran superavitarios.

De hecho la gran amenaza para una Unión de Pagos, que no se había cumplido en la experiencia de Europa, consistía en que hubiera países persistentemente deficitarios. Si así fuera, llegaría un momento en que los países en esa situación no podrían pagar los créditos cuyo saldo se hubiera acumulado. La condición para la subsistencia de un esquema semejante era que en el largo plazo la posición de cada país integrante fuera muy cercana a cero, aunque en lapsos cortos se acumularan excedentes o faltantes. No había una seguridad a-priori de que ese resultado fuera a obtenerse durante la integración de América Latina y esa posibilidad era un factor de disuasión para crear una unión regional de pagos. Además, de igual o mayor importancia era que el mecanismo de crédito propuesto abriera una puerta para que se evitaran o pospusieran ajustes macroeconómicos que daban lugar a la reducción de las exportaciones y al aumento de las importaciones. Así, cuando finalmente las distorsiones causantes de déficit se tuvieran que confrontar, posiblemente los costos económicos del ajuste resultarían demasiado elevados.[19]

En retrospectiva, parece un tanto incomprensible la tortícolis que padecían los funcionarios de la ALALC y de la CEPAL obsesionados por encontrar inspiración en la experiencia de la Unión de Pagos Europea sin buscar otras fuentes de inspiración. Tenían a la mano una de ellas muy importante y cercana en la experiencia de la integración económica de los países de Centroamérica. En el aspecto de los pagos zonales, la Cámara de Compensación Centroamericana había iniciado operaciones en octubre de 1961 con la participación de los bancos centrales de Guatemala, El Salvador y Honduras y con la adhesión posterior de Nicaragua y Costa Rica. El sistema operaba como una cámara de compensaciones locales en la cual el saldo de cada banco central se compensaba con cargo a un fondo común. Las liquidaciones en efectivo se hacían en dólares, aunque un objetivo del mecanismo era promover el uso de las monedas centroamericanas en las transacciones entre los países de la zona.

En 1964 los países del Mercado Común Centroamericano concretaron un nuevo avance en materia de cooperación monetaria al firmar el acuerdo para el establecimiento de la Unión Monetaria Centroamericana. Varios objetivos inspiraron la creación de ese sistema, teniendo prioridad el fomento del mecanismo de compensaciones ya establecido. En adición, mediante ese esquema se buscaba fortalecer la ayuda recíproca a fin de “mantener la convertibilidad externa y la estabilidad de los mercados nacionales”, además de ofrecer asistencia financiera en caso de que algún país miembro o algunos de ellos, enfrentaran problemas de balanza de pagos. Y también de manera importante se planteó impulsar de una manera gradual la armonización de las políticas financieras en el curso del Programa de Integración Económica del Istmo Centroamericano. Sobre estas muy interesantes experiencias escribió con buena información y comprensión del tema el abogado mexicano Antonio Armendáriz, director general del Banco Nacional de Comercio Exterior.[20]

En el texto correspondiente, que en realidad se derivó de una conferencia que Armendáriz dictó en la Ciudad de México en 1967, el funcionario también explicó que en agosto de 1963 los cinco bancos centrales integrantes de la Cámara de Compensación Centroamericana habían firmado un acuerdo con el Banco de México, que se denominó Convenio de Compensación y Créditos con la finalidad de impulsar el uso de las monedas nacionales de los países signatarios en las transacciones entre los países centroamericanos y México. Con base en este instrumento el Banco de México les había abierto a sus contrapartes de Centroamérica líneas de crédito con un saldo agregado de cinco millones de dólares y había recibido de aquéllos créditos recíprocos por igual monto. Por este medio, los pagos entre los seis países involucrados ya podrían realizarse en sus respectivas monedas. Y además, por ese convenio se estableció la primera vinculación formal entre los países de Centroamérica y un país miembro de la ALALC.[21]

Armendáriz también explica en su texto que en septiembre de 1965, en el marco de la ALALC, se había establecido por los bancos centrales de los países suscriptores, y entre ellos el Banco de México, el llamado Mecanismo de Compensación Multilateral y de Créditos Recíprocos. Se trató de un acuerdo básico bajo el cual los bancos participantes suscribirían acuerdos bilaterales dentro de los cuales deberían determinarse la cuantía de las líneas de crédito recíprocas, las normas a aplicarse en materia de tipos de cambio y la naturaleza de los documentos que podrían intercambiarse. La institución de coordinación y administración del mecanismo sería el Banco Central de Reserva del Perú y la liquidación multilateral de las cuentas se realizaría cada dos meses con base en los saldos de las cuentas bilaterales. Al 30 de abril de 1967 el saldo total de los convenios de crédito recíprocos ascendía a 49.3 millones de dólares.

En el caso concreto de México, hacia 1967 el banco central del país tenía también convenios de crédito recíprocos con Venezuela y Brasil por los montos respectivos de 1.5 y 5 millones de dólares. Por esas mismas fechas el Banco de México había establecido también convenios de compensación con Argentina, Colombia, Chile, Paraguay, Perú, Venezuela y Brasil por un monto agregado de 11.9 millones de dólares. Por desgracia, Armendáriz no mencionó la participación que había correspondido al Banco de México en las operaciones de compensación llevadas a cabo dentro del mecanismo de pagos creado para la ALALC desde su puesta en operación en el tercer bimestre de 1966 hasta el segundo bimestre de 1967. Según datos proporcionados por la Secretaría de la ALALC, en ese lapso se habían realizado transferencias por 67.9 millones de dólares en tanto que el total de las compensaciones multilaterales había ascendido a 241.5 millones de dólares.[22]

La primera etapa del sistema de pagos de la ALALC y su mecanismo de compensación multilateral de saldos se completó entre 1965 y 1968. De las acciones correspondientes se dio cuenta en una publicación de 1968 del Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) vinculado al Banco Interamericano de Desarrollo.[23] El acuerdo por el cual los bancos centrales de los países miembros de la ALALC quedaron en posibilidad de otorgarse créditos recíprocos y por tanto llegar a un sistema de compensaciones fue aprobado en septiembre de 1965 por el Consejo de Política Financiera y Monetaria de ese organismo. Como corresponsal de ese mecanismo fue designado el Banco de la Reserva Federal de Nueva York y en calidad de agente el Banco Central de Perú. Al amparo de ese esquema, en noviembre de 1967 se suscribieron 16 convenios bilaterales entre los cuales figuraron los que acordó el Banco de México con sus similares de Paraguay y Perú. Acorde con esos convenios, se compensaron saldos con Perú en el total de las 10 compensaciones que se realizaron de julio de 1966 a diciembre de 1967 y con el Banco Central de Paraguay en nueve de ellos, aunque en montos relativamente pequeños en comparación con las compensaciones totales.[24]

En el inicio de su segundo periodo evolutivo, en una Reunión del Consejo de Política Financiera y Monetaria celebrado en junio de 1968, se introdujeron modificaciones importantes en el sistema de pagos de la ALALC. Por ejemplo, se aprobó dentro de ese sistema de pagos un texto uniforme para los convenios de créditos recíprocos. Entre las novedades introducidas sobresalió también un mecanismo adicional para poder hacer uso multilateral de los saldos de que dispusieran los bancos centrales participantes en el mecanismo. Ello con el fin de poder cubrir las insuficiencias de crédito que eventualmente surgieran dentro de los convenios vigentes de compensación. Otra novedad es que se amplió de 60 a 90 días el plazo para las compensaciones. Para los bancos centrales de los países de menor desarrollo la aceptación del nuevo plazo sería opcional, “en cuyo caso podrían seguir haciendo las compensaciones bimestralmente” y entrar a la liquidación final trimestral tan sólo con los débitos del último mes. La cuarta novedad fue un mecanismo para cargar intereses sobre los débitos que se registraran en las cuentas de los convenios recíprocos. La tasa aplicable sería uniforme e invariable durante cada periodo de compensación “igual a la tasa de redescuento que aplique el Banco de la Reserva Federal de Nueva York menos 1½ puntos”.[25]

En 1968, con la incorporación de Bolivia y Venezuela al sistema de pagos de la ALALC se completó el número de bancos centrales adheridos al acuerdo. En paralelo, a raíz de la ampliación de los plazos para la compensación también se incrementó el monto de los créditos recíprocos acordados entre algunos de los bancos centrales. En cuanto a los mecanismos operativos del sistema, una reunión de expertos en operaciones cambiarias recomendó una uniformación de los procedimientos bancarios. Ello, “con miras a eliminar algunas dificultades de tipo contable y de tramitación que se habían planteado en la ejecución de las operaciones”. En el mismo sentido, también se estableció un nuevo procedimiento para el cálculo de los intereses y el trámite que se emplearía para realizar las transferencias que se originaran en el uso multilateral de los saldos disponibles.

Las mejoras y los cambios al sistema continuaron durante el año de 1969. Así, de la tercera reunión sobre banca comercial de la ALALC emanaron varias recomendaciones tendientes a unificar procedimientos con el fin de facilitar el funcionamiento del sistema de pagos y créditos recíprocos. En lo relativo a la participación de los bancos comerciales en el mecanismo, se revisaron los siguientes aspectos: las relaciones de esas instituciones a través de los acuerdos de corresponsalía; el establecimiento de agencias y sucursales; la afiliación de bancos de otros países del área y la apertura de líneas de crédito. En ese foro hubo también acuerdo respecto de la conveniencia de fortalecer los contactos entre los bancos del subcontinente a fin de mejorar su comunicación y colaboración. Para tal fin se encomendó a la Secretaría de la ALALC la elaboración de un directorio bancario regional. Asimismo, se consideró conveniente hacer una compilación de los regímenes y normas cambiarias en cada uno de los países integrantes de la ALALC.[26]

Tal vez el avance más importante conseguido en esos años haya sido la suscripción del llamado Acuerdo de Santo Domingo por los bancos centrales de los países de la ALALC, en septiembre de 1969. Mediante ese acuerdo se instauró un mecanismo multilateral de apoyos para atenuar las deficiencias transitorias de liquidez. Según lo estipulado, ese acuerdo entraría en vigor una vez que se adhirieran al mecanismo los 12 bancos centrales de la ALALC. El banco central de República Dominicana, que también firmó el acuerdo, no podría participar en el mecanismo hasta en tanto no se integrara al sistema de pagos de los países de la ALALC. En el orden institucional, el mecanismo estaría gobernado por el Consejo de Política Financiera y Monetaria de la ALALC y su administración quedaría encargada al Banco Central de Reserva del Perú, también agente en el sistema de pagos ya mencionado. En el orden operativo, el mecanismo funcionaría como sigue:

1. Para superar insuficiencias transitorias de liquidez los bancos centrales de los países de la ALALC se otorgarían líneas de crédito por un monto global de 30 millones de dólares.

2. La línea de crédito de cada banco central participante se calcularía en relación a la cuota de cada país en el mecanismo.

3. La disposición sobre esas líneas de crédito se realizaría cuando al cierre trimestral de compensación el déficit de algún banco central miembro no disminuyera. Además, para tener derecho a disposición el país en cuestión debería tener déficit en su balanza de pagos y que su reserva internacional no fuera “suficiente” según un criterio que establecería el Consejo de Política Financiera y Monetaria de la ALALC.[27]

La décima compensación en el sistema de pagos adoptado por los bancos centrales de los países de la ALALC se realizó al cierre del año 1967 y la vigesimotercera tres años después, al cierre de 1970. En la primera de esas compensaciones el saldo total de los montos bilaterales netos compensados ascendió a casi 17.5 millones de dólares y en la última mencionada a 45.5 millones de dólares con un promedio de todas las compensaciones del periodo de 28.5 millones de dólares. En el cuadro 1, México aparece con acuerdos de compensación únicamente con los bancos centrales de Paraguay, Perú –que era el banco agente en el mecanismo− Uruguay y Venezuela. En la compensación inicial mencionada únicamente intervino con el 3.7 por ciento del total y en la segunda con 4.2 por ciento del total, como se indica a continuación. De los saldos de crédito, correspondían a Paraguay un millón de dólares, a Perú 300 millones, a Uruguay 1.5 millones y a Venezuela 300 millones.

Hacia 1970, ya se ha visto, México tenía suscritos convenios de compensación dentro de la ALALC únicamente con Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Sin embargo, en el lado opuesto otros bancos centrales de la región tenían incluido al Banco de México como contraparte. Ése era el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile y Ecuador. A manera de ilustración, en la décima compensación bimestral realizada al cierre de diciembre de 1967 por 17.5 millones de dólares, las operaciones de pago a favor de México ascendieron al 7.2 por ciento del total y se distribuyeron de la siguiente manera en miles de dólares: Argentina, 302.9; Colombia, 1,377.6; Chile, 2,160.3 y Ecuador 99.1. En la vigésimo tercera compensación, sobre un total de compensaciones de 45.5 millones de dólares, correspondió a México el 3.8 por ciento con una distribución como sigue en miles de dólares: Argentina, 240.0; Bolivia, 126.8; Colombia, 2,840.7; Chile, 1,245.4 y Ecuador, 931.0.[28]

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