Tomo X: Viento en popa
I. La integración económica latinoamericana

 

3. Temas misceláneos de la integración regional

 

En el contexto de los empeños −no siempre exitosos, aunque definitivamente entusiastas− por impulsar la integración económica latinoamericana surgió con el patrocinio del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos (CEMLA) el proyecto para la creación de un Fondo Común Latinoamericano de reservas internacionales. Confidencialmente se sabe que, aunque con el impulso personal del director del CEMLA, Javier Márquez, a quien Rodrigo Gómez respetaba intelectualmente y apreciaba en lo personal, el banquero central mexicano veía a esa propuesta con una inmensa desconfianza.[1] ¿Le asistía la razón? Probablemente sí. Con una muy profunda comprensión sobre los asuntos monetarios y cambiarios, el banquero comprendió que conllevaba un gran peligro crear un fondo común de reservas internacionales sin un compromiso de cooperación muy robusto respecto del manejo de las políticas fiscal y monetaria en los países de la región. Un país como México, que había manejado esas políticas con prudencia, podría perder parte de su reserva internacional sin posibilidad de recuperación en aras de otro, o de otros que no hubieran procedido con igual disciplina.

Con todo, a pesar de las reticencias del banco central mexicano –quizá no reveladas por razones diplomáticas− el proyecto nació y fue impulsado por el CEMLA, sobre todo en el seno de las Reuniones de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano, foro en el cual cumplía el papel de Secretaría Ejecutiva. La motivación derivó de que en América Latina era estrecha la situación de reservas internacionales y un esquema como el propuesto basado en la colaboración financiera al nivel de los bancos centrales de la región, podría significar un avance hacia la utilización más conveniente de tales reservas.[2] La propuesta fue comentada inicialmente en la primera edición de la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano que se celebró en Guatemala en 1964. Posteriormente, a iniciativa del Banco Central de Venezuela la propuesta se comentó en la Asamblea y la Junta de Gobierno del CEMLA que se realizó en septiembre de ese mismo año. Acto seguido, el Banco Central de Venezuela encargó la preparación de un proyecto para esa idea al prestigiado economista belga Robert Triffin que después fue presentado como ponencia en la VIII Reunión Operativa organizada por el CEMLA.

Bajo la idea de que ese Fondo Común de Reservas formaría parte de “un plan mucho más ambicioso que podría resultar de difícil aplicación” –sin detallarse cuál sería ese plan−, como inicio de una cooperación financiera efectiva entre los países latinoamericanos se plantearía primeramente un esquema base susceptible de ser ampliado posteriormente. Así, en cumplimiento el CEMLA de las instrucciones recibidas de su Asamblea y Junta de Gobierno contrató los servicios del economista estadounidense Edward M. Bernstein “para hacer” un estudio sobre las características y funciones “de un Fondo Común de Reservas Latinoamericano”. A fin de analizar conjuntamente la propuesta de Bernstein con la previa de Triffin, en marzo de 1965 se organizó en Acapulco un pequeño grupo de trabajo que fue convocado por el Banco Central de Honduras. A esa reunión concurrieron también representantes del Banco de México, Banco Central de Venezuela, Superintendencia de Moneda y Crédito de Brasil, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), CEPAL y CEMLA. Finalmente, el proyecto del Dr. Bernstein se discutió en la segunda edición de la Reunión de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano que se celebró en mayo de 1965. En dicho foro se consideró que sería “deseable dar un paso definitivo hacia la creación de un Fondo Común de Reservas Latinoamericano”.

Del anterior foro emanó también el mandato para que el CEMLA preparara un proyecto para la organización del comentado Fondo Común de Reservas y otro paralelo para el establecimiento en América Latina de una o más cámaras de compensación. Así, para cumplir con esa encomienda se integraría “un grupo de asesores libremente elegibles por el CEMLA” a quienes se encargaría la preparación de ambos proyectos. Y cabe señalar que de esa facultad otorgada al CEMLA para seleccionar “libremente” a los expertos a los que se encargarían ambas propuestas no quedó incluido el Banco de México ni representante alguno del gobierno mexicano. En consecuencia, dando cumplimiento a ese mandato “el CEMLA pidió a las instituciones que se mencionan a continuación la designación de “técnicos que participaran en el grupo de trabajo a que se refiere la resolución adoptada en Punta del Este…”.

• Consejo Monetario Centroamericano
  (Gilberto Secairo)

• Banco Central de Chile
  (Jorge Marshall)

• Banco de la República Oriental de Uruguay
  (Jorge Puchet)

• Banco Central de Venezuela
  (Tomas Carrillo, Leopoldo Díaz y Samuel Rieber)

• Reserva Federal de Estados Unidos
  (William Treiber (N.Y.) y James Nettles)

• CEMLA
  (Javier Márquez y Fernando Rivera)

Un análisis cuidadoso hecho en retrospectiva sobre los objetivos que debería cumplir el mencionado Fondo Común de Reservas despierta dudas por dos causas: sus imprecisiones y sus omisiones. En este último e importante sentido cabe destacar que entre las finalidades del mecanismo ni siquiera se hace mención de la función básica y también única de la reserva internacional de un banco central: servir como instrumento de intervención para evitar fluctuaciones indeseables del tipo de cambio. En el caso más sencillo imaginable que era también el que correspondía al esquema de tipos de cambio creado en Bretton Woods, la reserva internacional tenía la misión de evitar que los tipos de cambio se alejaran temporalmente de sus paridades oficiales acordadas con el Fondo Monetario Internacional. Si esta finalidad clave no se especificaba entre los objetivos asignados al Fondo Común de Reservas, perdía mucha (o toda) la razón de ser de su conformación. Además, también por los problemas políticos, administrativos y operativos que su funcionamiento suscitaría.

Con todo, quedaba la finalidad de permitir un manejo financiero más eficiente de estos activos. Sin embargo, en el grupo de trabajo convocado por el CEMLA que sesionó en julio de 1965 alguno de sus participantes (sin que se revelara su identidad) se permitió manifestar “sus dudas de que un Fondo Común de Reservas pudiese aumentar sustancialmente el rendimiento que ya pueden obtener los bancos centrales de la inversión de sus reservas, tal y como lo sugieren los estudios de los doctores Triffin y Bernstein”. Se habían equivocado esos expertos: no era dable esperar que en las inversiones tradicionales de las reservas internacionales de los bancos centrales pudieran usufructuarse economías de escala. De hecho, en la observación citada habría que prescindir del adverbio “sustancialmente” ya que el margen de acción era prácticamente nulo: “la tasa de rendimiento que obtienen los bancos centrales de la inversión en letras de Tesorería y aceptaciones bancarias en Estados Unidos es prácticamente la misma cualquiera que sea el monto de la inversión… Según los datos disponibles no existe diferencia sustancial en las tasas de interés recibidas por un banco central sobre los depósitos a plazo en el mercado monetario de Estados Unidos, según que los depósitos sean grandes o pequeños”.

Así, sin la posibilidad de utilizar los recursos del Fondo Común de Reservas para fines de estabilidad cambiaria o para obtener de esos acervos mayor rendimiento o liquidez, todas las finalidades adicionales imaginables para dicho instrumento parecían tan laterales o marginales incluso que hacían desaconsejable su constitución. No parecía suficiente la creación de ese mecanismo si su primer y principal objetivo sería simplemente y en forma vaga tan sólo “estrechar los vínculos monetarios entre los países de América Latina al nivel de sus bancos centrales para así favorecer la integración económica de la región”. Tampoco parecía suficientemente justificable establecer ese esquema para “constituir un mecanismo” de cooperación e intercambio de experiencias y de favorecer la uniformidad de criterios y la adopción de posiciones comunes en los problemas de liquidez internacional que afectan a los países latinoamericanos” o “buscar de común acuerdo soluciones, aunque sean parciales y graduales, a los problemas de pagos a que se enfrentan los países de América Latina…”.

Siguiendo con el análisis de los objetivos del Fondo Común de Reservas propuestos, en el proyecto de convenio, todo hace suponer que aunque el grupo de expertos a los que se encargó su redacción aceptaron la observación citada aportada por uno de ellos respecto de la imposibilidad de incrementar el rendimiento de esos acervos, no la tomaron en cuenta. De otra forma no habrían incorporado en los objetivos tercero y cuarto del mecanismo que coadyuvara a “agilizar y hacer efectivas las gestiones de los bancos centrales de América Latina en los principales mercados financieros en lo que concierne a la colocación de sus reservas institucionales” o “mantenerse una corriente constante de información sobre las modalidades, oportunidades y condiciones que se ofrecen en tales mercados”. Entre las finalidades planteadas se incluyó que sería aconsejable “evitar la falta de armonía en las políticas monetarias y cambiarias de los países” de la zona, susceptibles de “perjudicar el movimiento de integración económica de la región”, pero el logro de ese desiderátum no requería que se constituyera un Fondo Común de Reservas.

A las ya muy graves imprecisiones y fundamentos débiles sobre los objetivos que supuestamente debería cumplir el Fondo Común de Reservas habría que agregar las serias dificultades que implicaría su administración y operación. Ahora se entiende por qué Rodrigo Gómez del Banco de México nunca hiciera mención de ese esquema en los muchos discursos que pronunció sobre el tema de la integración económica de América Latina. A mayor abundamiento, estas insuficiencias eran igualmente válidas tanto para el proyecto que aportó el CEMLA, con la creación de un órgano con personalidad jurídica propia para que administrara el mencionado Fondo, como para el proyecto que presentó el Banco Central de Venezuela con la operación del mecanismo a cargo de un agente financiero cuya designación tendría que recaer inexorablemente en un banco central de la región. Con cimientos tan frágiles, cualquier superestructura resultaría tambaleante.

Los documentos consultados confirman que ni siquiera pudieron ponerse de acuerdo los técnicos que prepararon el proyecto en la definición de un concepto delimitado aceptable para todos. En corroboración de lo anterior, el grupo de expertos “consideró que sería sumamente difícil lograr asentimiento generalizado para llegar de una vez a algún mecanismo que pudiera encajar dentro de una definición estricta de Fondo Común de Reservas…”. Es decir, el grupo de trabajo había entendido “que un Fondo Común de Reservas no [podía] ser algo distinto que la puesta de éstas en común, pero que [cabían] todos los grados imaginables en la proporción de las reservas que los bancos centrales pudieran reunir en un fondo, así como en las finalidades que podrían alcanzarse con ello”. A las consideraciones expuestas cabía agregar “la dificultad de poder llegar en un plazo breve a formar una entidad capaz de manejar reservas latinoamericanas en un Fondo Común”. ¿Para qué proponer un mecanismo que adolecería de tantas imperfecciones?

De las dos propuestas estudiadas, ya se ha dicho, la del CEMLA, “más ambiciosa”, planteaba “la creación de una institución internacional de tipo financiero cuyas funciones exigían que tuviera personalidad jurídica propia”. En forma unánime los integrantes del grupo de expertos consideraron que la institución propuesta por el CEMLA tendría muchas ventajas tanto para proporcionar al Fondo Común de Reservas “una gran flexibilidad en sus operaciones” como para promover el ideal integracionista regional “que compartían todos los presentes”. Sin embargo, también todos los integrantes del grupo concurrieron en que “la creación de ese tipo de institución no sería posible en las actuales circunstancias…”. Entre las dificultades que se encontrarían figuraban que el órgano propuesto requeriría de “una sede propia, independiente de los bancos centrales miembros, con un aparato administrativo propio, cuyos gastos podían alcanzar un nivel relativamente importante”. Pero, sobre todo, el proyecto del CEMLA implicaría la concertación de un Tratado y, por consecuencia, también la promulgación de leyes por parte de los países latinoamericanos. En consecuencia, “los verdaderos miembros del Fondo no serían los bancos centrales sino los gobiernos”, tal como ocurría con el FMI. La conclusión es que la complejidad del proyecto llevaría a que de manera contradictoria tuviese que elegirse la propuesta subóptima o menos deseable.

En la institución que había imaginado el CEMLA, ésta dispondría de los recursos del Fondo con entera libertad sin necesidad de consultar previamente con los países miembros. A diferencia, “el sistema previsto en el proyecto obligaba al agente o mandatario a regirse por instrucciones previas y específicas impartidas por el banco central miembro para cada operación o por instrucciones generales”. Aparecía así de manera flagrante una fisura en el esquema que podría ser incorregible. La primera contradicción que saltaba a la vista es que podrían darse incongruencias irreconocibles entre las instrucciones generales que el Fondo tuviera para operar y las específicas que le dictara un banco en “ocasión de cada colocación de reservas que realice por cuenta propia”. Pero si cada banco miembro conservaba la facultad para “exigir del Agente que coloque las reservas que le pertenecen en la forma, país, institución, plazo y demás consideraciones específicas que considere convenientes”, qué sentido tendría la existencia y funcionamiento de un Fondo Común de Reservas.

Al transcurrir un decenio de la suscripción del Tratado de Montevideo y de la conformación de la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio), la opinión mayoritaria sobre los avances de la integración latinoamericana se inclinaba más bien hacia la decepción y el desánimo. Los logros se habían quedado muy cortos con respecto de las esperanzas iniciales. Algún economista de renombre (Alberto Solá, de Argentina) mencionó en su momento que las últimas negociaciones dentro de la ALALC “para tratar de llegar a una liberación del comercio” en la región habían logrado apenas “aproximaciones sucesivas milimétricas”. En otra opinión también autorizada Gustavo Magariños, de Uruguay, llegó a hablar abiertamente de que la integración latinoamericana se encontraba en crisis y también la ALALC. Con todo, la visión sobre el caso no era uniforme y más bien estaba marcada por un panorama de claroscuros. De ahí que a principios de los años setenta, el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) vinculado al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), decidiera convocar a una reunión en la que se expresaron opiniones muy importantes sobre la evolución de la ALALC y sus perspectivas a futuro.[3]

Desde el punto de vista del análisis histórico, cabe destacar las participaciones que tuvieron en el simposio correspondiente los economistas latinoamericanos Raúl Prebisch, Gustavo Magariños y Alberto Solá. Después de su paso por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y de la autoría que se le atribuía sobre el enfoque Centro-Periferia, Prebisch se había convertido en una celebridad que no necesitaba de presentación. Por su parte, el diplomático uruguayo Magariños había participado en la preparación y firma del Tratado de Montevideo y en el establecimiento de la ALALC, a la cual había estado vinculado desde entonces en calidad de funcionario en distintos cargos elevados. En cuanto al economista argentino Alberto Solá, su enlace con la ALALC se inició cuando siendo subdirector de la Política Comercial de la CEPAL actuó como representante de ese órgano ante tal asociación. Posteriormente, en 1962 fue designado director de negocios de la ALALC y después fue ascendido a secretario ejecutivo adjunto del organismo y en 1967 a Secretario Ejecutivo.

Desde el momento de su nacimiento y durante su evolución, la ALALC se había enfrentado a una maraña de opositores, críticos y obstáculos de diverso tipo, cuya combinación permitía explicar los decepcionantes resultados conseguidos. Según Prebisch, sus críticas a la ALALC no estribaban en que no hubiese servido, sino en que no hubiese podido avanzar con la rapidez deseada y en que la organización no hubiese utilizado más plenamente los mecanismos que el Tratado de Montevideo había puesto en sus manos. Para Magariños “el descreimiento en punto de la integración latinoamericana se [había] propagado por doquier y [había] echado raíces en todos los circuitos de opinión”. A pesar de los esfuerzos sinceros para continuar la integración en la región y reforzar a la ALALC, “se duda de su viabilidad, se confiesan frustraciones por la marcha de la entidad y se reiteran críticas por la falta de concreción que se revela en el plano operativo”. Por su parte, Solá explicaba como uno de los factores limitantes “la fortaleza de las ideas proteccionistas que hicieron casi imposible acordar negociaciones tendientes a establecer el libre comercio para que alcanzaran a toda el área comprendida para la ALALC”.[4]

El testimonio de Prebisch sobre la situación y las perspectivas de la ALALC hacia el filo de su primer decenio resulta particularmente valioso por su capacidad técnica y gran experiencia como funcionario de organismos continentales e internacionales. Además, también por ese estilo retórico admirable que le granjeó muchos reconocimientos. A pesar de que la marcha de la ALALC había sido insuficiente, el economista argentino declaró sentirse “muy lejos de compartir aquellas críticas según las cuales la ALALC ha fracasado. No ha fracasado. Ha sido un instrumento útil, pero su marcha ha sido lenta”. A pesar de los muchos obstáculos e incertidumbres cuya existencia no debía “desalentarnos porque todas esas dificultades se irán superando”, Prebisch declaró con determinación: “Trato de no caer en el escepticismo; es más, tengo confianza de que se irá avanzando”. Su propuesta era en esencia constructiva:

América Latina requiere transformaciones fundamentales y no sólo en su estructura. El cambiar estructuras es importante, pero también hay que saber cómo se afrontarán los problemas fundamentales del comercio exterior y de la tecnología, que se tiende a dejar de lado. Es esa simplicidad, esa ligereza que yo vengo viendo en América Latina desde mi juventud: la de las fórmulas, la de los estribillos: ‘tal reforma estructural termina con todos los problemas’; ‘tal medida simplista termina con todos los problemas’. No hay ni habrá soluciones fáciles en América Latina, cualquiera sea el régimen político, económico y social que impere en ella, cualquiera que sea su sistema. Dentro de la pluralidad en la que América Latina tendrá que vivir, hay una serie de hechos obstinados a los cuales es necesario tratar a fondo, con visión de futuro, con una política persistente para resolverlos, tanto en el plano nacional como regional. Para ello creo que, sin desmedro del gran valor que puedan tener las instituciones nacionales, una de las funciones más importantes de nuestras organizaciones internacionales en América Latina [será] la de ayudar a los gobiernos a plasmar esa visión… espero mucho de la acción de la CEPAL, del ILPES y en todas estas instituciones en la ayuda que presten a los gobiernos, a la opinión pública, a los hombres con grandeza.[5]

En su discurso de 1971, Prebisch aportó una explicación sintética sobre los principales impedimentos que habían obstruido una evolución más rápida de la integración económica latinoamericana hacia su aspiración de llegar a constituir un mercado común regional. Uno de ellos, también señalado por Magariños en su intervención, se refirió a la incapacidad que mostró la ALALC para impulsar con mayor iniciativa la posibilidad –incorporada en el Tratado de Montevideo− de los acuerdos de complementación industrial. Era lamentable que durante la existencia de la ALALC no se hubiera concretado ningún acuerdo de ese tipo en materia de industrias básicas. Obviamente, hacia futuro ésta sería una veta que debería explotarse más intensivamente en la ruta a un fortalecimiento de la integración regional.

Quizá ésas y otras posibilidades no se habían explotado plenamente por la debilidad estructural que Prebisch denunció de la Secretaría de la ALALC, que había nacido “con las manos atadas”, sin “capacidad para proponer medidas a los gobiernos para invitarlos, para promover la aceptación de ciertas ideas y para luchar públicamente por esas ideas…”. Esta falla grave podría superarse mediante una reforma en la ALALC “por virtud de la cual se incluyera la creación de un Consejo de funcionarios”, que si bien, naturalmente, serían nombrados por los gobiernos, deberían ser “hombres independientes que no representarían a ningún gobierno en particular sino a los intereses de la Comunidad Latinoamericana”.

De particular relevancia para la perspectiva de los bancos centrales en la zona fue el problema, al que Prebisch dio mucha relevancia, de la tendencia en los países de la región a la “sobrevaluación sistemática” de las monedas. Se trataba de uno de los más grandes obstáculos que impedían “la exportación de manufacturas no solamente al resto del mundo, sino a la propia zona de libre comercio”. El economista argentino señaló a continuación no poderse explicar cómo se daba el caso de industriales latinoamericanos que se disponían “a explorar el mercado de exportación de manufacturas, cuando toda su acción se puede ver desbaratada en muy pocos días con una sobrevaluación monetaria que trastorna todos sus cálculos”. Lamentablemente, Prebisch omitió aportar a continuación la explicación de la causa que daba lugar a la sobrevaluación sistemática de las monedas en la región y que no podía ser otra que la inflación que provocaban las políticas expansionistas de corte fiscal y monetario.

En adición a los obstáculos anteriores, Prebisch también denunció otros problemas que habían impedido una actuación más positiva de la ALALC. Uno de los principales factores causantes del atolladero en que había caído la propuesta de integración económica regional incorporada en el Tratado de Montevideo era que no se había podido resolver satisfactoriamente el reto de “los casos especiales planteados por los países de menor desarrollo relativo o de insuficiente mercado”. Para el exsecretario general de la CEPAL, era “otra falla lamentable en la marcha de la ALALC” que había que “confesar”. Asimismo, Prebisch señaló la omisión de los países asociados en esa agrupación de evitar la doble tributación de las exportaciones, sobre todo manufactureras “mediante una franca política de devolución de impuestos” la cual había sido una causa de peso en el poco desarrollo del comercio intrazonal. La medida sería clave para “aliviar el estrangulamiento exterior de nuestras economías”, ya que resultaba impostergable “promover una marcha acelerada de las exportaciones industriales”. A lo anterior había que agregar que claramente faltaba “en la ALALC un mecanismo de promoción”. En paralelo a un tratamiento eficaz y satisfactorio en favor de los países de menor desarrollo relativo, también era necesario que se pudiera establecer “un instrumento regional dinámico de promoción técnica y financiera de nuevas industrias destinadas a la exportación”. Y a continuación una postura mucho más proactiva de ponente.

Me atraería mucho la idea de ver a los países más desarrollados, más avanzados en materia de industria, ponerse de acuerdo con un país de menor desarrollo relativo o de mercado insuficiente para que, con la iniciativa de ese país, sea privada, sea pública, se organicen empresas multinacionales para utilizar las facilidades que se hubieran otorgado.[6]

Sólo un agente con el prestigio de Prebisch, con su fina diplomacia y su estilo admirable, pudo haber abordado en un discurso que se difundiría posteriormente en letra impresa el delicado tema de la irrupción un tanto inquietante de México primero en los trabajos conducentes a la formación de la ALALC y luego en las relaciones de ésta con el Grupo Andino que se había conformado mediante el Acuerdo de Cartagena de 1969. Rodrigo Gómez del Banco de México había sido un promotor muy activo de la participación mexicana en todos los esfuerzos de integración que se dieran en América Latina, incluyendo la integración económica de Centroamérica. Y esa pauta al parecer dejó una marca tan poderosa que el enfoque fue mantenido por las autoridades mexicanas incluso después del fallecimiento del banquero central. Al referirse a la creación del Pacto Andino, Prebisch la juzgó ciertamente como “una gran experiencia histórica”. Y lo era “tanto”, que se tenía el caso de “dos gobiernos ajenos al acuerdo”, México y Argentina, que ya se habían acercado al arreglo en busca de alguna participación. En cuanto al caso concreto de México, Prebisch explicó:

Un grupo de funcionarios [de organismos internacionales] hemos mantenido largas conversaciones con el presidente de México y sus colaboradores y hemos visto en ellos una gran comunicación acerca de la integración latinoamericana. El presidente de México está muy interesado en atar vínculos con el Grupo Andino –ya lo ha dicho en las Naciones Unidas, en la UNCTAD y en su segundo mensaje−, a tal punto que se ha formado un Comité Andino-Mexicano para tratar problemas de interés común. En realidad, falta el examen de cómo se podría establecer esa vinculación, de cómo podría el Grupo, es decir, los países que lo integran, articularse en una forma u otra con países de la ALALC, para que esta magnífica iniciativa no se aleje de la imagen futura de un mercado común latinoamericano, sino que se vaya acercando sin que surjan obstáculos que podrían ser muy difíciles de superar en el futuro.[7]

Acto seguido, el economista argentino también se refirió al esfuerzo de integración económica en Centroamérica y los contactos y apoyos que había tenido con el gobierno mexicano. En ese contexto hizo alusión a “uno de los hombres que más ha luchado por la integración”. Se trataba del entonces subsecretario de Ingresos en la Secretaría de Hacienda, Gustavo Petricioli, quien en 1967, después de la Reunión de Presidentes celebrada ese año, había presentado en la ALALC una iniciativa para otorgar preferencias de exportación hacia México a los países de Centroamérica “sin reciprocidad, es decir, [según Prebisch] de cabal acuerdo con la que la CEPAL muchas veces había recomendado”. Sin embargo, hasta el momento del discurso del economista argentino nada se había hecho en el seno de la ALALC respecto de la propuesta del funcionario mexicano.

Entre los obstáculos que se habían interpuesto a un desarrollo más pleno de la ALALC sólo Prebisch tenía los conocimientos y la determinación para señalar la incapacidad con la que había nacido la Secretaría General de la ALALC y la poca audacia con la que se habían conducido quienes la habían encabezado. En muchos otros aspectos coincidió con los obstáculos señalados por Gustavo Magariños y también por Alberto Solá. Con base en su vasta experiencia personal y en sus conocimientos, en un ensayo muy extenso Magariños aportó no únicamente un balance muy completo de los avances que había logrado la ALALC –muchos de ellos, imperceptibles para observadores menos atentos y acuciosos− sino también de los impedimentos que la habían obstruido, además de hablar también ampliamente de las perspectivas que se vislumbraban respecto del futuro de la integración económica en América Latina. Desde luego, una primera aproximación para definir la agenda de trabajo futura de la ALALC podría partir del esfuerzo por superar los obstáculos mencionados por Prebisch en su escrito. El programa podría completarse con las sugerencias adicionales propuestas por Magariños y Solá. Particular consideración debía darse a Magariños por el conocimiento con que planteó sus propuestas de acción:

La experiencia acumulada en 11 años aconseja una vez más proceder con realismo. Es claro que la responsabilidad de definir y concluir el proceso corresponde a los gobiernos de las partes contrastantes. Pero no es del caso, por atractivos y sesudos que puedan parecer ciertos planteamientos técnicos, requeridos que pasen el límite de lo que actualmente es viable en función de las respectivas situaciones nacionales. Se trata ahora fundamentalmente de vigorizar la marcha de la ALALC mediante el mejor uso posible de los factores coyunturales que condicionan el desarrollo económico regional y de encontrar caminos que permitan conciliar intereses a veces desencontrados, atenuar eventuales riesgos y facilitar entendimientos operativos.[8]

Con fundamento en el anterior planteamiento general, en opinión de Magariños hacia futuro debía trabajarse en cuatro ámbitos principales: “Impulso a las negociaciones”; Otorgar “preferencia a las compras directas”; procurar en el seno de la ALALC una mayor, mejor y más bien considerada “Reciprocidad comercial” en la región y dar mayor viabilidad a “los aspectos Financieros”. Como diplomático que era, Magariños comprendía que sólo las negociaciones podían ser “el elemento impulsor para la intensificación y expansión del comercio intrazonal”. ¿Pero, cómo imprimirle a las negociaciones intrazonales mayor viabilidad y efectividad? Había que encontrar las fisuras y los intersticios para consolidar una plataforma que permitiera mejores entendimientos. Una de tales vías la ofrecía la ampliación concertada de las llamadas “concesiones limitadas” como vehículo para lubricar las negociaciones generales. Con ese fin se podía recurrir imaginativamente a “las franquicias estacionales reguladas… para productos del agro, los cupos y cuotas y las ventajas aduaneras por un plazo determinado”, todas ellas conocidas y “ya usadas tradicionalmente en el comercio internacional…”. Otra vía semejante, aún más prometedora, sería “una concentración de la actividad negociadora en torno a la concertación de acuerdos de complementación en ciertos sectores industriales…”.[9]

En América Latina estaban en manos del Estado o de entidades gubernamentales las compras masivas de bienes de consumo y en particular de materias primas para la producción industrial. Para dar “preferencia en las compras directas” Magariños proponía que en la programación de esas adquisiciones los gobiernos de los países vinculados a la ALALC deberían tomar en cuenta la oferta regional. Por causa de esta omisión se desaprovechaban muchas oportunidades de intercambio zonal que una vez exploradas podían continuarse de manera indefinida. A juicio de Magariños, la ALALC tenía una experiencia positiva “en cuanto a la aplicación de procedimientos para fortalecer las oportunidades de intercambio regional”, que podrían usufructuarse para fines de “orientar hacia la zona, en la medida de lo posible, las adquisiciones oficiales directas o las reguladas específicamente por la acción del Estado…”.

Desde luego, mucho mayor importancia potencial ofrecía la posibilidad de fortalecer la reciprocidad comercial en la región tan coartada por “la fortaleza de las ideas proteccionistas”. En muy buena medida, la reciprocidad comercial había sido afectada por una consideración excesiva de las posiciones de desequilibrio en las balanzas comerciales recíprocas. Para contrarrestar esta tendencia, Magariños proponía un retorno “al concepto de la equivalencia de las corrientes de comercio” que originalmente había tenido mucha importancia para después quedar desechado en el Tratado de Montevideo y en su aplicación. A su juicio, la subjetividad con que se juzgaba la reciprocidad comercial “en el momento de analizarse multilateralmente las negociaciones, debería ser sustituida por la objetividad de basar la reciprocidad en los resultados del comercio”. En ese sentido deberían avanzar los trabajos técnicos para llegar a una metodología de evaluación más adecuada para los resultados del comercio intrazonal.

En cuanto a los “aspectos financieros”, Magariños era de la opinión de que nada del ámbito monetario debería obstaculizar que los países de la ALALC adoptasen “las fórmulas más convenientes para el desarrollo de sus relaciones comerciales recíprocas”. Dentro del esquema de compensación de pagos ya instaurado habían confirmado su gran utilidad los créditos recíprocos como mecanismo para evitar la interrupción de los flujos comerciales. Consecuentemente, sería bienvenido todo lo que se hiciera para la ampliación y perfeccionamiento de los procedimientos para el uso multilateral de los recursos disponibles en las líneas de crédito bilaterales. “Pero aun así faltaría vincular los instrumentos crediticios a la reciprocidad, de modo que situaciones coyunturales desfavorables o condiciones estructurales no corregibles en el corto plazo no determinen contracciones innecesarias” del comercio.

En sus reflexiones acerca de las perspectivas de la integración económica latinoamericana Alberto Solá se hizo la siguiente pregunta: “¿Qué puede plantearse en este momento la ALALC como meta de futuro?”. Una primera salida podría depender de una estrategia de búsqueda de avances menores y parciales que no permitieran el estancamiento del proceso. Ello, en lugar de perseguir metas muy ambiciosas pero coyunturalmente inalcanzables. Otro reto tenía que ver con la reanudación del proceso de integración ante la presencia perturbadora del Pacto Andino. Al respecto, al economista argentino le parecía razonable “establecer un mecanismo de negociación que permita a los países ajenos al Pacto Andino negociar entre sí, sin que las rebajas consiguientes se transmitan a los países del Acuerdo regional”. Lo anterior, como base para “reanudar las negociaciones anuales con ciertas perspectivas de mejores resultados…”. Aunado a lo dicho, Solá se sumaba a la crítica de Prebisch sobre la incapacidad ya secular en la ALALC de encontrar fórmulas para promover las exportaciones de los países de menor desarrollo. Y en un punto clave, Solá plasmó una incógnita casi de naturaleza filosófica sobre el futuro de la integración económica de América Latina:

…cada día se acentúa más la paradoja de que existe un conjunto de países con profundas motivaciones geográficas, políticas, históricas y económicas para actuar de manera unida y solidaria, y que, sin embargo, no aciertan a encontrar los mecanismos para formar esa sociedad efectiva; paradoja que se hace más dramática comparándola con otros conjuntos de países como los europeos que han superado gravísimos enfrentamientos de la historia antigua o de la historia reciente para unir a la Europa Occidental en ese vasto mercado resultante de la creación de la zona de libre comercio entre las nuevas comunidades y la antigua Asociación Europea de Libre Comercio.[10]

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