Tomo X: Viento en popa
II. La oficina de la deuda externa

 

4. Agente(s) financiero(s)

 

¿Por qué el Banco de México tuvo que involucrarse en la administración de la “Antigua Deuda Externa de México” que se integraba con las llamadas Deuda Directa y Deuda Ferrocarrilera? Tres factores principales contribuyeron a que se produjera esa intervención. El primero tuvo que ver con la suspensión de pagos de las deudas externas que se produjo a partir de 1913, en razón del movimiento revolucionario en contra del régimen espurio del golpista Victoriano Huerta que había asesinado al presidente Madero. Un segundo factor fue la subsistencia del estado de moratoria en el pago de esas deudas en el que permaneció México después de tres renegociaciones fallidas que se produjeron en los años 1922, 1926 y 1930. Por su parte, la solución a que se llegó a partir de los años 1942 y 1946 tuvo repercusiones financieras y legales que se extendieron hasta las postrimerías del siglo XX. Y, de manera particularmente importante, también determinó la participación del Banco de México en esa materia una función tradicional de la banca central que consiste en fungir como consejero y agente financiero del gobierno federal. El tema es complejo y tiene raíces remotas.

En su ya clásico libro Banca Central, M. H. De Kock apunta que “los bancos centrales desempeñan en todas partes las funciones de banquero, agente y consejero (financiero) del gobierno”. Agrega ese autor que en lo relativo a su actuación como agente y consejero financiero del gobierno los bancos centrales realizan “una gran variedad de servicios”. En lo relativo a la función de agente financiero esos servicios se relacionan fundamentalmente con la “administración de la deuda pública”. En lo que se refiere a la consejería financiera, las tareas tienen que ver con proporcionar orientaciones, sugerencias “e información sobre el estado y tendencias de los mercados de capital y de dinero, plazos y otras condiciones en que pueden emitirse nuevos empréstitos gubernamentales o convertirse los antiguos…”. Por su parte, la administración de la deuda gubernamental incluye labores como la colocación de las emisiones de valores gubernamentales, liquidar los títulos que vencen, pagar los intereses que se generan y llevar los registros de los tenedores además de las tareas contables y administrativas correspondientes.[1]

Aunque son funciones cercanas, no significa lo mismo que el banco central actúe en calidad de banquero del gobierno que de su agente financiero o consejero en esa materia. La razón es que esas responsabilidades no implican las mismas operaciones. El punto a destacar es que dichas funciones quedaron incorporadas con claridad en el marco regulatorio del Banco de México desde su ley constitutiva, si bien en el capitulado correspondiente no necesariamente se hacía una distinción precisa entre ellas. En la Ley Orgánica de 1941, que era el ordenamiento del Banco de México que estaba en vigor cuando se concretó la renegociación definitiva de la antigua deuda externa en sus dos tramos, se establecía que además de ser ese órgano el “depositario de todos los fondos de que no haga uso inmediato el Gobierno Federal” se encargaría igualmente “de la situación y concentración de fondos de todas las oficinas del propio Gobierno” –operaciones típicas de su calidad como banquero del gobierno. También se especificó en ese ordenamiento la encomienda del instituto central en cuanto a cumplir todo lo relativo al “servicio de la Deuda Pública en el interior y en el exterior” además de ser el responsable de “todos los cobros o pagos que hayan de hacerse en el extranjero” –operaciones propias de la función de agente financiero. Respecto de este importante asunto, en el artículo 41 de la ley orgánica de 1941 quedó también especificado que el Banco de México podría encargarse “de la emisión, compra y venta de valores a cargo del Gobierno Federal o por cuenta del mismo”.[2]

También a este tema de las facultades del Banco de México para actuar como agente financiero del Gobierno Federal se refiere en una de sus importantes publicaciones el abogado, tratadista y experto en derecho monetario y bancario, Francisco Borja Martínez. A la usanza de otras obras de ese autor, el texto correspondiente consiste en muchos pasajes en una referencia prácticamente textual de la ley añadiendo el comentario personal que ameritara cada uno de los artículos analizados. En esa tónica, entre las funciones especificadas en la ley orgánica en vigor [Borja publicaba su texto en 1996] se encontraban precisamente las de “prestar servicios de tesorería al gobierno federal y actuar como agente financiero del mismo” además de fungir como su asesor “en materia económica y particularmente, financiera”.[3] Según ese autor, los servicios de tesorería que el banco central prestara al gobierno tenían también “vinculación estrecha con el manejo de la política monetaria, pues… el financiamiento al gobierno puede incidir de manera importante en el monto de la moneda en circulación”. En cuanto a la tercera de las funciones mencionadas:

Tal asesoría constituye un elemento valioso para el logro de una coordinación adecuada entre la política monetaria, cuyo manejo tiene el banco central, y la política económica general del gobierno.

Aunque en los tratados de banca central se habla poco o nada de la figura de agente financiero y de los servicios que éste pueda prestar, en la práctica la utilidad de esas colaboraciones es bien conocida y también reconocida. La materia correspondiente es más bien cuestión de usos y costumbres en materia de banca, que de disposiciones concretas establecidas en las leyes. A ello hay que agregar también la falta de precisión de la terminología, la ausencia de definiciones en las leyes y un uso poco cuidadoso de sinónimos que en no pocas ocasiones desorientan y hacen más densas las confusiones. Todo lo anterior es particularmente aplicable al derecho mercantil que norma las actividades de los comerciantes, pero también en los campos del derecho bancario y del derecho financiero. A pesar de las vaguedades legales y la falta de definiciones explícitas, hay en estas dos últimas ramas varias figuras que se asemejan entre sí, además de que comparten ciertos rasgos con lo que en el ámbito de la banca central se conoce como agente financiero.

En el campo del comercio y del derecho mercantil han sido conocidas por mucho tiempo las figuras de las agencias y los agentes mercantiles. En ninguno de los dos casos la legislación inspirada en la tradición española es precisa sobre el tema y esto es cierto también para la legislación mexicana. Así, no es de extrañar que en la literatura especializada el tratamiento de esos conceptos difiera sensiblemente de unos autores a otros. Según el experto jurídico Felipe de J. Tena, “por lo vago, la figura del agente es indefinible y proteiforme”, y para Roberto Mantilla Molina “bajo el nombre de agente [mercantil] se cubre una variedad tal de situaciones y actividades que hacen de la figura algo proteico (sic) y escurridizo”.[4]

Existe claramente en la tradición de la banca central y de la legislación mercantil cierta coincidencia en el uso del término “agente”. Sin embargo, un hecho marca una distancia importante entre ambos ámbitos: que mientras en el campo de la banca central la función de agente financiero la realiza siempre una persona moral, en materia mercantil el concepto es de preferencia aplicable a personas físicas. En derecho mercantil, los autores hablan de agencia o de agente según que se refieran a la empresa o al titular de la misma. Así, la agencia es siempre una empresa o una negociación y el agente “es la persona física que de modo permanente se dedica a la búsqueda de negocios por cuenta de uno o más comerciantes”. Sin embargo, existe un elemento de coincidencia entre ambos campos que también es importante destacar: al igual que en materia de banca y crédito, en derecho mercantil las agencias y los agentes son entes autónomos de las organizaciones a las que prestan sus servicios y legalmente los servicios que se prestan se determinan en contratos de mandato, que jurídicamente son de naturaleza civil y no mercantil.[5]

Señala el tratadista Acosta Romero que “la palabra ‘Agente’ no tiene significación fija en las leyes ni en el lenguaje comercial”. Con todo, en el ámbito del sector financiero existen en México tres figuras asimiladas al término de agente que tienen gran arraigo y reconocimiento en la práctica. La categoría abarca a los agentes de valores que suelen trabajar para las casas de bolsa y los agentes de seguros y de fianzas. A pesar de llevar el mismo nombre genérico (agente), son figuras bastante diferentes a la de agente financiero que interesa en este texto y cuyo perfil está tipificado en la ley del Banco de México con respecto al Gobierno Federal. En la medida en que los agentes de valores, seguros y fianzas que operan con el público, requieran de autorización por parte de la autoridad y para obtenerla necesitan cumplir con una serie de requisitos bastante estrictos. Por su parte, tanto el Banco de México como Nacional Financiera y otros bancos de desarrollo que tienen facultad para operar como agentes financieros del Gobierno, nunca tratan con el público sino acaso con otros intermediarios. Por eso no es extraño que los contratos en que se acuerda la prestación de ese servicio tan especializado de agente financiero, tengan el formato legal de mandato. Nuevamente, según Acosta Romero, mientras la comisión es jurídicamente de naturaleza mercantil el mandato lo es de derecho civil.[6]

Con el paso del tiempo –y también con la irrupción de Nacional Financiera como agente para la colocación de nuevas emisiones, además de otras variantes con mayor especialización para esa figura jurídica− se fue afinando la terminología para designar a los agentes financieros y también los criterios para agruparlos en sus distintas acepciones. A manera de ejemplo, en la Memoria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público correspondiente a 1960 se explica que para cumplir con lo establecido en los convenios de 1942 y 1946 “se designó un agente fiscal en la ciudad de Nueva York para encargarse de las atenciones relativas al servicio de estas deudas, asistiéndolo por otra partes en Europa y en los Estados Unidos varias agencias pagadoras o agentes financieros…”.[7] Por su parte, en algunas comunicaciones dirigidas a la Oficina de Deuda Pública del Banco de México con motivo de las incineraciones de cupones vencidos de la Deuda Antigua, se habló en referencia a los bancos de inversión que en el exterior colaboraban en la liquidación de las emisiones gubernamentales de “las agencias pagadoras extranjeras”.[8] Tiempo después, en un informe de esa oficina del año 1973 se presentó una taxonomía más elaborada de los agentes que intervenían en la administración de las emisiones de Bonos de Fomento Económico que se empezaron a colocar a partir de 1963:

• Agente Especial o Agente Especial Pagador (Banco de México)
• Agente Autentificador (Manufacturers Hanover Trust)
• Agente Registrador (Chase Manhattan Bank)
• Agentes Fiscales o Pagadores (Chase Manhattan y Bank of America)[9]

En el desempeño de su encomienda como agente financiero del Gobierno Federal, el Banco de México realizaba distintas actividades. Lo hacía cuando enviaba fondos al extranjero a cuenta de la Tesorería para que se cumpliera con el servicio de la deuda pública externa. Operaba como agente financiero cuando atendía a los tenedores de los bonos, participaba en el registro de esos títulos y en otros aspectos administrativos del pago de esas deudas, entre cuyas tareas se incluía la incineración de los bonos y cupones ya pagados y vencidos. Durante los primeros años, esa labor de agente financiero la cumplió el Banco de México interviniendo en el registro y servicio de la llamada Deuda Antigua: Deuda Directa y Deuda Ferrocarrilera. Sin embargo, en la medida en que durante la posguerra México logró regresar gradualmente al crédito exterior de mercado, apareció en el escenario Nacional Financiera en su importante papel de agente financiero para la colocación de nuevas emisiones del Gobierno Federal. Con ello se estableció una significativa división del trabajo según la cual el Banco de México era el agente financiero para el pago y la administración de las emisiones pasadas, y Nacional Financiera el agente financiero para la colocación de nuevas emisiones. Esta división del trabajo se hizo particularmente relevante, cuando a partir de 1963 empezaron las nuevas colocaciones dentro de lo que se llamó emisiones de Bonos de Fomento Económico. Junto al Banco de México y a Nacional Financiera formaban parte de ese arreglo otros agentes financieros que servían al Gobierno a través de la Secretaría de Hacienda: los bancos de inversión con los que se trabajaba en el extranjero. Al respecto, en el convenio de 1942 relativo a la Deuda Directa se mencionó explícitamente en ese papel “a la Pan American Trust Company, de la ciudad de Nueva York, Estado de Nueva York, que será el Agente Financiero”.

Más adelante, en el convenio de 1946 relativo a la Deuda Ferrocarrilera, se estableció explícitamente que quedarían nombrados como mandatarios para registrar los bonos correspondientes el Banco de México, en México, D.F.; Pan American Trust Company, en Nueva York y el Central Hanover Bank and Trust Company, en Londres, Inglaterra. En ese mismo convenio se especificó que posteriormente se designarían a otros mandatarios con iguales facultades para que representaran a los tenedores de los bonos ferrocarrileros mexicanos ubicados en Francia, Bélgica y Holanda, países que habían estado ocupados por la Alemania nazi durante la guerra que acababa de terminar.[10] Esto último ocurrió efectivamente y se anunció mediante un convenio suplementario al de 1942 que se dio a conocer en octubre de 1946. En dicho instrumento se informó que los tenedores de bonos de las antiguas deudas de México en Francia, Bélgica y Holanda podrían quedar representados por las organizaciones que ellos eligieron, pero en todos esos casos sería el Banco de París y los Países Bajos la institución que fungiría como agente financiero del Banco de México.[11]

Al amparo de los usos y costumbres en materia de banca y crédito, en las leyes orgánicas que han regido a la Nacional Financiera quedó consagrada la facultad para que esa importante institución de la banca de fomento actuase como agente financiero del Gobierno Federal. Aunque esta facultad ya se contemplaba en la ley constitutiva de Nacional Financiera del año 1934, es claro que su existencia carecía de significación práctica. La razón es que México tenía cerrados los mercados financieros del exterior en virtud de que se encontraba en moratoria de pagos sobre su Antigua Deuda Exterior. La capacidad de Nacional Financiera para operar como agente financiero del Gobierno Federal haciendo a nombre de éste emisiones de bonos en el exterior y también obteniendo créditos externos de otro tipo, empezó a tener relevancia operativa en la medida en que durante la posguerra, gradualmente el país empezó a recuperar el acceso a los financiamientos internacionales.

En 1940, cuando ya se había iniciado la Segunda Guerra Mundial pero estaba aún lejos de empezar a darse el regreso de México al crédito externo, se acordó una importante reorganización de Nacional Financiera que se concretó en la publicación de una nueva ley orgánica. Pero en lo particular cabe destacar la facultad que se otorgó a Nacional Financiera para “actuar como agente y consejero del Gobierno Federal” y por tanto para “encargarse de la colocación de los bonos de todas las emisiones federales…”. Asimismo, a partir de ese momento “en las operaciones con valores que realicen el Gobierno Federal y sus dependencias, Nacional Financiera [sería] el agente exclusivo”. Una peculiaridad singular en esa encomienda que merece destacarse es que Nacional Financiera también actuaría como agente y consejero financiero “de los Estados, Municipios y Dependencias Oficiales, en la emisión, contratación y conversión, etc. de los valores públicos”.[12]

Posteriormente, ya durante la presidencia de Miguel Alemán, se introdujeron unas reformas muy importantes en el régimen normativo de Nacional Financiera. La intención general fue precisar las funciones encomendadas a la institución y darle una mayor fuerza operativa mediante el incremento de su capital. En lo específico, mediante las reformas de 1947 se dio mayor claridad a las facultades de Nacional Financiera respecto de sus funciones de agente y consejero financiero. En los considerandos de la reforma se explicó que las enmiendas buscaban que la institución pudiera cumplir con mayor eficacia “la función que tiene encomendada de ser el órgano central y coordinador de los financiamientos a largo plazo externos e internos que exige el desarrollo del país” además de “confirmarla como la institución a través de la cual se harán todas las emisiones de títulos que realice el Gobierno Federal o que se llevan a cabo con su garantía”.[13]

La función de agente financiero propiamente dicho se definió para la colocación en el extranjero de las emisiones que realizara el Gobierno con vencimiento mayor a un año. Esa responsabilidad también se ejercería para las emisiones que se hicieran con la garantía del Gobierno. En esa reforma ya no se dijo nada, seguramente porque no tenía sentido, de que ese banco de desarrollo fuese también agente financiero de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, toda vez que esas instancias nunca llevarían a cabo colocaciones de bonos en los mercados del exterior. En paralelo, Nacional Financiera también quedó encargada de la contratación de todos los créditos a mediano y largo plazo que el Gobierno obtuviese con instituciones del exterior, incluyendo bancos privados, instituciones gubernamentales e intergubernamentales y organismos financieros internacionales. Esa encomienda también abarcaría a los créditos del exterior para los cuales se requiriese la garantía del Gobierno. Al parecer, por minucias de lenguaje en el desempeño de esta última función a Nacional Financiera ya no se le llamaría “agente”.

En los informes anuales de Nacional Financiera hay noticia puntual de todos los financiamientos del exterior que la institución conseguía cada ejercicio. Desde el punto de vista analítico, o si se quiere explicativo, esa información tiene el defecto de que no se especifica cuáles créditos y colocaciones fueron conseguidos por la institución para el Gobierno Federal y cuáles se negociaron como captación propia. En particular es indispensable la consulta de esa fuente a partir del año 1963 que fue cuando, como lo explicó Ortiz Mena en su discurso del trigésimo aniversario de Nacional Financiera, se empezaron a realizar las colocaciones de Bonos de Fomento Económico. Fue a partir de esas emisiones cuando empezó a darse la concurrencia simultánea de Nacional Financiera y Banco de México en su calidad de agentes financieros del Gobierno Federal. Como ya se ha indicado la división del trabajo implícito fue que Nacional Financiera actuaría en ese tenor como agente colocador de las emisiones mientras que el Banco de México intervendría en calidad de agente pagador de los bonos y administrador de las deudas.

La literatura disponible sobre el tema de la Antigua Deuda Externa es de poca o nula utilidad para el fin de investigar la actuación que tuvo el Banco de México en la resolución del problema de las llamadas Deuda Directa y Deuda Ferrocarrilera. En la obra clásica sobre esta materia –el libro de Jan Bazant, Historia de la Deuda Exterior, 1823-1946- no se explora cómo se aplicaron los convenios resolutivos de 1942 y 1946 y por extensión nada se dice del papel que cumplió el Banco de México en la puesta en ejecución de esos planes.[14] Hay en la bibliografía sobre el tema unos artículos de menor alcance en los que tampoco se habla del papel del Banco de México en los esfuerzos para resolver el problema de la antigua deuda externa. Más adelante, en una publicación oficial de la Secretaría de Hacienda del año 1960, se señaló en forma escueta respecto del pago de los adeudos por los convenios de 1942 y 1946 que “los fondos destinados al servicio de la deuda son remitidos con toda oportunidad, a través del Banco de México, S.A., a las distintas plazas europeas y americanas donde radican los tenedores”.[15] Por último, una referencia un poco más amplia, aunque no necesariamente esclarecedora, obra en una publicación que editó el Banco de México en 1957:

…salta a la vista la conveniencia de que tales situaciones las haga o las prepare el Banco de México en los momentos más propicios y, teniendo el gobierno la facultad de adquirir los bonos en el mercado, el Banco está en condiciones de aprovechar las ocasiones favorables, a la vez que, como cajero del gobierno, podrá utilizar los fondos sin aplicación inmediata en esas adquisiciones…[16]

Aún en los círculos internos del Banco de México era poco conocida la función que realizaba el instituto central en su calidad de agente financiero del Gobierno Federal para la liquidación de las antiguas deudas externas. A mayor abundamiento, incluso en esos círculos muchos pensaban que el Banco únicamente tuvo participación en la liquidación de la Deuda Ferrocarrilera. No fue de esa manera y las responsabilidades correspondientes quedaron consignadas explícitamente en los convenios resolutivos tanto de la Deuda Ferrocarrilera (1946) como de su precedente relativo a Deuda Directa (1942). El cumplimiento de esa responsabilidad fue importante para la institución y la confirmación de ese hecho fue el establecimiento dentro de la organización de una unidad operativa especializada: la Oficina del Servicio de la Deuda Pública Exterior. En términos de nomenclatura, si la función de esa unidad hubiera sido exclusivamente la de intervenir en la liquidación de la deuda amparada por el convenio de 1946, su designación oficial habría sido simplemente algo así como Oficina de la Deuda Pública Ferrocarrilera. No ocurrió así.

¿Cuáles tareas llevaba a cabo el Banco de México para cumplir su encomienda de agente financiero en la liquidación de las antiguas deudas? ¿Cómo operaba la Oficina de Servicio de la Deuda Pública Externa que la institución estableció para cumplir con esas responsabilidades? Por fortuna, en los convenios resolutorios de 1942 y 1946 hay referencias explícitas muy importantes y orientadoras respecto de esta cuestión. En ese sentido, en el párrafo 4 de la cláusula I del convenio de 1942 quedó establecido con toda precisión:

A medida que los bonos del Gobierno entren a la categoría de Bonos del Gobierno de Tenedores Aceptantes después de su presentación para que sean sellados, según más adelante se dispone, el Gobierno proveerá de fondos al Banco de México y por conducto de este último al Agente Financiero para la distribución de las cantidades correspondientes a esos Bonos del Gobierno de Tenedores Aceptantes que vayan presentándose…[17]

El párrafo citado es bastante esclarecedor. Antes que nada, explica la tarea específica que se encomendaba al Banco de México y también precisa que habría un Agente Financiero con el cual tendría que operar el instituto central para, entre otras tareas, hacer llegar los pagos a los tenedores que aceptaran el convenio. Pero qué institución sería ese “Agente Financiero” y algo aún más importante: ¿cuáles serían las actividades que tendría que cumplir al desempeñarse en esa calidad? En el párrafo 3 de esa primera cláusula ya mencionada, se señala que ese Agente Financiero sería “la Pan American Trust Company, de la ciudad de Nueva York, Estado de Nueva York…”. Una de sus obligaciones, ya se ha visto, sería la de sellar los bonos que se le presentaron para registro con tres finalidades: corroborar con ese acto la aceptación del convenio resolutivo y confirmar que no eran bonos en manos de ciudadanos de aquellos países a los que México había declarado la guerra en mayo de 1942.

En paralelo con la misión encomendada al Pan American Trust Company de registrar y sellar los bonos que se le presentaran, en su papel de agente financiero esa institución también debería proporcionar “los sellos, escritos de remisión, recibos que se requieran y todos los demás documentos… quedando sujeto a la aprobación del Gobierno y del Comité toda esa documentación”. Desde luego, ese Agente Financiero sería el conducto por el cual el gobierno mexicano haría los pagos de intereses y de principal acordados en el convenio, pero adicionalmente cumpliría otras tres funciones complementarias. Primeramente, en el orden administrativo el Agente debería conservar, como custodio o almacén, todas las obligaciones por intereses (cupones, cash-warrants, recibos, etc.) que se fueran pagando y los bonos que se fueran redimiendo. Asimismo, para el pago de intereses y redención de los bonos el Gobierno podría constituir un fondo dotado de recursos suficientes para dicho fin. Ese fondo sería administrado por el Agente Financiero “a título de fideicomiso”, instrumento que operaría durante un periodo de hasta 10 años a partir de la entrada en vigor del convenio. Finalmente, el Agente Financiero también formularía “todas las reglas razonables que estime conducentes para combinar o agrupar (bunching) las obligaciones que sean presentadas para su pago” a fin de evitar pagos fraccionales.[18]

¿Cuál sería entonces –según el convenio de 1942- la participación del Banco de México en la liquidación acordada para la llamada Deuda Directa? Al amparo de ese convenio México tendría que hacer pagos de tres tipos: para liquidar los bonos que se fueran retirando, para pagar los intereses vencidos de 1922 a 1942 y para liquidar los intereses que se causaran hasta que los bonos fueran redimidos en su totalidad a más tardar en enero de 1968. A los tenedores se les ofreció que pudieran cobrar los intereses corrientes que les correspondieran tanto en dólares como en pesos. De elegirse esta segunda opción, los pagos se harían “en las oficinas del Banco de México, ubicadas en la ciudad de México, D.F.”.[19] En forma paralela, aunque en el convenio no se especificó explícitamente la participación del Banco de México en la liquidación de los intereses acumulados de 1922 a 1942 y en la redención (compra) de los bonos de la Deuda Directa, dicha intervención sería prácticamente inevitable. Esto último, en razón de que el único mecanismo de que disponía el Gobierno para hacer transferencias de fondos al exterior era su banco central. Asimismo, cabe recordar que por ley, la cuenta de la Tesorería se manejaba en el Banco de México y esta institución tenía también entre sus activos a la reserva internacional.

La condición de país beligerante en la Segunda Guerra Mundial que adquirió México a partir de mayo de 1942, impuso a la renegociación de las antiguas deudas externas exigencias adicionales a las que podrían considerarse meramente financieras o fiscales. Fue así que en agosto de 1942 se expidió un decreto para el registro de los bonos relativos a las deudas Directa y Ferrocarrilera con independencia de que sus tenedores aceptaran o no los convenios de renegociación correspondientes. La intención de obtener un registro administrativo para la totalidad de esos títulos se extendió hasta casi cinco años posteriores al armisticio de Alemania y Japón en 1945 y el asunto tuvo que ser atendido por el gobierno del presidente Miguel Alemán (1946-1952). Lo que importa rescatar en esta crónica de todas esas gestiones fue la participación que se acordó en ellas para el Banco de México y lo cual fue probablemente un antecedente para que en el convenio resolutivo de la Deuda Ferrocarrilera que se suscribió en febrero de 1946, se considerara para el Banco de México una intervención mucho más activa que la que se había determinado en el convenio de la Deuda Directa de 1942.

En agosto de 1942, cuando se tomó la determinación de que los bonos fueran registrados por sus tenedores, la decisión fue que en México dicho registro se hiciera en el Banco de México y en el extranjero en las instituciones que determinara esta institución. Poco después, en noviembre de ese año, se acordó que a las responsabilidades de registro asignadas al Banco de México se agregaran otras tres: primeramente, en cuanto al depósito o almacén de los títulos que se fueran registrando en México y también en cuanto al manejo de un fideicomiso que se establecería para esos fines. El patrimonio de dicho fideicomiso, en el cual el Banco de México actuaría como fiduciario, se integraría con los “Bonos del Enemigo” y los fideicomisarios serían sus tenedores. A lo anterior cabría agregar la facultad adicional que se otorgó al Banco de México para que en cada país donde hubiera tenedores determinara discrecionalmente los procedimientos a aplicarse para el registro de los bonos. Finalmente, poco más de un año después, o sea en diciembre de 1943, estas últimas funciones fueron traspasadas del Banco de México a la Nacional Financiera.[20]

En el convenio de 1942 relativo a la Deuda Directa quedó mencionada con toda claridad la voluntad de las partes firmantes (el Gobierno de México y el Comité Internacional de Banqueros) de que en un “plazo de seis meses contados” a partir de su firma, se presentaría “un plan para el arreglo de la deuda de los Ferrocarriles Nacionales de México”. Con todo, la historia registra que el convenio para la Deuda Ferrocarrilera no se suscribió hasta exactamente tres años y tres meses después. ¿Por qué la demora? Una posible causa pudo haber provenido de las dificultades que se enfrentaron, ya comentados, para poner en ejecución el convenio relativo a la Deuda Directa. Otra posibilidad, también de consideración, pudo haber tenido origen en algunas gestiones de tipo legal (juicios por demandas) que se llevaron a cabo en relación con la deuda ferrocarrilera. El caso a destacar en particular pudo haber tenido relación con las garantías hipotecarias de los Ferrocarriles Nacionales que algunos acreedores intentaban embargar.

A todo lo largo del convenio de 1946 se habla, en singular, de un solo Agente Financiero. Para mayor precisión, en la cláusula III del instrumento relativa al “Plan B” de pago que se ofrecería a los tenedores de los Bonos Ferrocarrileros, se precisa que ese papel de Agente Financiero sería cumplido por el banco de inversión Pan American Trust Company de Nueva York.[21] Con todo, en la cláusula “Aceptación del Convenio” se cambia el lenguaje al plural señalándose que “para el mejor cumplimiento de las disposiciones del presente Convenio, el Gobierno… celebrará un contrato de mandato (de forma y contenido satisfactorios para el Comité de 1946) con el Agente Financiero y cualesquiera otros mandatarios que elija el Gobierno…”. Más adelante se hace mención en el cuerpo del convenio tanto del Banco de México como de la Pan American Trust Company de Nueva York y del Central Hanover Bank and Trust Co. de Londres, pero no se aclara cuál de esas instituciones sería el Agente Financiero o si dicho papel debería ser compartido por esos mandatarios o algunos adicionales que la Secretaría de Hacienda eligiera en las plazas de París, Ginebra, Bruselas y Ámsterdam.[22] Era conocido que en esas plazas había tenedores de bonos de los Ferrocarriles y habría que contar con alguna representación para atenderlos.

Mediante el mero texto del convenio de 1946 no es posible deducir si la Secretaría de Hacienda tenía en mente una cierta división del trabajo como mandantes entre el Banco de México, la Pan American Trust Company, el Central Hanover y otros bancos de inversión a los que se contratara para dar aplicación al acuerdo. Lo único que se especifica en el acuerdo es que esas tres entidades tendrían facultades para registrar las obligaciones ferrocarrileras que se les presentaran (bonos, cupones por intereses, cash warrants, etc.) y para recabar la decisión de los tenedores sobre alguno de los dos planes de liquidación que se habían definido. Pero el Agente Financiero tendría otras funciones adicionales al mero registro de los bonos. Estas funciones fueron semejantes a las que se acordaron para esa figura en el convenio de 1942. Lo que sí es indiscutible es que por razones prácticas u operativas, los fondos que la Secretaría de Hacienda hiciera llegar a los mandantes mencionados o a otros que eventualmente se designaran, tendrían que enviarse por conducto del Banco de México. Así, frente al instituto central y por razones operativas, el Pan American Bank Trust, Central Hanover y otros bancos de inversión con los que se contratara, éstos últimos funcionarían como una suerte de corresponsales. Ello, al recibir y aplicar los fondos que se destinarían para la realización de las amortizaciones.

En alguna medida, la prisa por avanzar el registro de los bonos tuvo su origen en la necesidad de poner en ejecución el convenio de 1942 pero en particular el de 1946. En el convenio de la Deuda Directa se estableció que su puesta en ejecución requeriría el registro y la aprobación de por lo menos el 20 por ciento del saldo total de los bonos pero en el convenio relativo a la Deuda Ferrocarrilera ese mínimo se fijó en 55 por ciento del total correspondiente. Esa proporción no pudo alcanzarse de manera oportuna y por ello, a casi cuatro años del convenio correspondiente, o sea, en noviembre de 1949, se acordó una modificación para que se pudiera moderar ese requisito que no se había podido cumplir. Así, en los considerandos de una reforma al convenio de 1946 se dijo explícitamente “que no se [tenía] conocimiento que el 55% de las obligaciones de los Ferrocarriles Nacionales que [reunieran] los requisitos para aceptar el convenio, lo hayan aceptado…”. A diferencia, se tenían informes de que al mes de junio de 1949 “un 44% de los Bonos con los requisitos necesarios” ya habían aceptado el convenio “y con ello podría llegarse ‘prontamente a un mejor arreglo’ ”.

Sin embargo, según se ha visto, todavía durante los años siguientes, y hasta mediados de la década de los cincuenta, las autoridades siguieron perseverando en sus esfuerzos para lograr el registro del mayor número posible de bonos tanto de la Deuda Directa como de la Ferrocarrilera. Entre esos esfuerzos, es digno de mención en especial el acuerdo que se anunció en 1953 para conceder un plazo final de tres meses a fin de que los últimos tenedores de buena fe de las deudas mencionadas pudieran registrar sus bonos y acogerse a los beneficios de los convenios resolutivos. En el orden institucional, se creó un órgano colegiado que se encargaría de esa tarea y en el cual tendría una participación importante el Banco de México.

Para el estudio y dictamen de las solicitudes de registro, se integrará una Comisión Registradora de Bonos de la Deuda Pública Exterior Mexicana, formada por tres miembros, designados como sigue: uno por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que tendrá carácter de Presidente de la Comisión, otro por el Consejo de Administración del Banco de México, S.A., y otro más, por el de la Nacional Financiera, S.A.[23]

El gobierno de México había llegado a unos acuerdos con el Comité Internacional de Banqueros pero ese órgano no tenía un conocimiento total de los tenedores de los bonos mexicanos y mucho menos el control sobre la voluntad de éstos. De esa brecha se derivó que por largo tiempo muchos tenedores no registraran sus bonos o incluso que ni siquiera tuvieran noticia de los acuerdos de pago a que se había llegado con el gobierno de México.

La unidad operativa que se creó en el Banco de México para cumplir con las funciones de agente financiero del Gobierno Federal en lo relativo a la administración de las antiguas deudas externas se denominó por mucho tiempo Oficina del Servicio de la Deuda Externa hasta que en algún momento durante la década de los sesenta se simplificó esa designación para quedar simplemente como Oficina de la Deuda Externa. El término “del servicio” podría llevar a pensar que esa unidad se estableció y empezó a operar hacia finales de los años cuarenta o principios de los cincuenta, a partir que se iniciaron los pagos acordados en los convenios de 1942 y 1946. No ocurrió así, en razón de la importante participación que tuvo el Banco de México en el proceso de registro de los bonos, tarea que se inició incluso antes de la firma del convenio de 1942. Las nóminas antiguas de la institución revelan que esa oficina ya existía hacia principios de 1943.

Hacia 1946 la Oficina contaba con un equipo de trabajo de 24 empleados. Probablemente el jefe era Guillermo Ortiz de Montellano secundado por el subjefe Alberto Torres y como tercero de a bordo fungía Rodolfo del Castillo. Desde esa época ya formaba parte de los colaboradores de esa unidad el asesor Oscar Méndez, conferencista y autor de textos sobre la materia. Otros empleados de mayor nivel jerárquico eran Gabriel Espinosa, Estela Larroguisol, Dolores García Luna y Abraham San Martín. El resto del personal se integraba probablemente con operadores y auxiliares de oficina de los que abundaban en esa época de incipiente mecanización. Lo importante es que la unidad ya existía con más funciones posiblemente de cierta importancia para la institución.[24]

Tanto la estructura como la integración de la Oficina de la Deuda Pública se ampliaron a raíz de que a las tareas de registro de bonos asignada a su cargo se adicionaron las de pago y administración de las deudas. Hacia junio de 1953 como jefe de esa oficina fungía Alberto Torres (integrante de la familia de ese apellido, que formó una importante generación de empleados en el Banco de México) y como subjefe se encontraba Alfonso Romo, a quienes prestaban asistencia dos “terceros” (José Espinosa de los Monteros y Guillermo Resenos); en consultas se encontraba Oscar Méndez, autor del folleto a que se hace alusión en la nota de pie de página 16 del presente capítulo, una secretaria, dos mecanógrafas y una taquígrafa. La mecanización y sistematización de las labores debe de haber sido muy incipiente en razón del número tan grande de “ayudantes” que integraban la nómina de la oficina, en la cual tres empleados se encontraban en esa situación, con la adición de 16 “ayudantes B” y una sola “ayudante C”. El personal restante se integraba con cuatro “Rec. B” (posiblemente recepcionistas o recolectoras) y cuatro “aspirantes”.[25] Como antecedente curioso respecto de la política de equidad de género que prosperaría hacia principios del siglo siguiente, con la exclusión del personal directivo, del personal de la oficina 11 eran varones y exactamente el doble mujeres.

Organizacionalmente, en el año de 1953 la estructura del Banco de México se separaba en tres Gerencias y la Oficina de la Deuda Pública formaba parte de la que encabezaba Antonio López teniendo como subgerente a Eduardo Claisse. Muchas modificaciones se hicieron en el organigrama del Banco de México a lo largo de las dos décadas siguientes pero en todas las gráficas de organización correspondientes la presencia de la Oficina de la Deuda Pública Externa es una constante. A manera de ejemplo, hacia 1967 esa oficina formaba parte de la Subdirección que ocupaba el economista Ernesto Fernández Hurtado y de la Gerencia a la que pertenecía formaban también parte las oficinas de Estudios Económicos, Estudios Económicos Regionales y Asuntos Administrativos de Investigaciones Industriales. Felizmente, para 1971 se encontró en los archivos de Organización un organigrama excepcional que además de los puestos mostraba también el detalle de los funcionarios que los ocupaban. Así, se encontró a la Oficina de Deuda Pública formando parte de la Gerencia Divisional encabezada por el economista Alfredo Phillips quien le reportaba al subdirector Miguel Mancera Aguayo.[26]

Las nóminas de la Oficina e incluso las gráficas de organización dicen poco sobre las funciones que se desarrollaban en esa unidad operativa del Banco de México. El cuadro de funciones de la Oficina de la Deuda Externa, además de permitir una mirada iluminadora sobre la forma en que el trabajo administrativo relativo a la deuda externa se realizaba en la Secretaría de Hacienda, se complementaba con los servicios que como agente financiero le prestaba el Banco de México.

Según la Memoria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del ejercicio de 1960, formando parte de la Dirección General de Crédito y perteneciendo al Departamento de Bonos, Moneda e Inversiones estaba la Sección de la Deuda Exterior Titulada. Esa unidad se encargaba de administrar todo lo relativo al servicio de las llamadas Deuda Directa y Deuda Ferrocarrilera, además de lo relativo a la emisión de los “Bonos del Ferrocarril Sud-Pacífico”. Lo importante a destacar es la forma en que el Banco de México colaboraba con esa unidad operativa de la SHCP para que pudiera cumplir con sus funciones. Como ya se ha dicho, para el pago de esas deudas existían “en Europa y en los Estados Unidos varias agencias pagadoras o agentes financieros que se encargaban del servicio de amortización de los títulos originalmente emitidos”. Los estados contables de esas agencias se recibían en la SHCP “por conducto del Banco de México que [era] la Institución encargada de suministrar, a nombre del Gobierno Mexicano, los fondos necesarios” para el servicio de esas deudas. Asimismo, el Banco de México debía también presentar a la Sección de la Deuda Exterior Titulada los estados contables relativos al pago de esas deudas a fin de que esa unidad pudiera confrontar esos estados con los que llevaba independientemente y así determinar con toda exactitud “las cantidades que el Gobierno Federal debe erogar en cumplimiento de sus obligaciones” correspondientes a la Deuda Exterior Titulada”.[27]

Los papeles del Archivo Histórico relativos a incineraciones correspondientes a las Deudas Antiguas permiten en efecto corroborar que esos procedimientos de destrucción se referían exclusivamente a cupones de intereses, lo cual permite también entender por qué los bonos de esas deudas se conservaran con tanto celo y subsisten físicamente hasta la fecha. También muy reveladoramente, dado el plazo legal de cinco años para que esos cupones prescribieran, las incineraciones se iniciaran en el año 1953 para los primeros cupones que se habían amortizado en el año 1948.

En el archivo histórico del Banco de México se encontró un muy importante informe de la Oficina de la Deuda Pública sobre el estado que guardaban los asuntos a ella encomendados hacia el año 1973. Ese documento contiene una descripción de las funciones encomendadas a esa Oficina desglosadas por tipo de deuda: Directa, Ferrocarrilera y por las emisiones de Bonos de Fomento Económico que se empezaron a colocar a partir de 1963. Por su naturaleza, las funciones de esa unidad relativas a la Deuda Directa podían clasificarse en tres categorías: administrativas, de liquidación y de servicio:

FUNCIONES ADMINISTRATIVAS

1. Llevar el registro de los Bonos.
2. Llevar la contabilidad del pago de las deudas.
3. Elaboración de cuadros estadísticos.
4. Atender aspectos técnicos, principalmente de carácter legal.

FUNCIONES DE PAGO Y LIQUIDACIÓN

• Cumplir con el servicio de esa deuda según el convenio de 1942.
• Adquirir anticipadamente los bonos registrados y acogidos al convenio.
• Adquirir de manera directa los bonos no registrados o registrados y no acogidos al convenio.
• Recibir cupones y pagarlos en caso de que procedan.

FUNCIONES DE SERVICIO

• Recibir consultas de tenedores de bonos, de otros agentes financieros y de la Secretaría de Hacienda, y responderlas de ser procedentes.

La administración de los pagos de la Deuda Ferrocarrilera fue una tarea más complicada para la Oficina de la Deuda Pública. Por esa razón, además de también implicar dicha encomienda las funciones ya descritas para la Deuda Directa conllevaba otras adicionales que vale la pena mencionar. Entre las funciones adicionales de carácter administrativo estaban las relativas a la supervisión de los sorteos que tenían que realizarse para la liquidación de los bonos, además de actuar como agente para los traspasos de las acciones de la empresa Ferrocarriles Nacionales de México. En materia de pagos, la Oficina debía también situar los que correspondían a los fiduciarios que operaban en el manejo de esta deuda. Cada emisión de la Deuda Ferrocarrilera tenía un fiduciario además de que también los había para las garantías que respaldaban algunas de esas emisiones. Por último, en cuanto a la Deuda Ferrocarrilera una gran diferencia la marcó el tratamiento de esas garantías. Como se menciona más adelante, esas garantías darían lugar a problemas muy graves de tipo legal y en cuya resolución se involucraría el Banco de México a partir de principios de los años setenta.

El jubilado del Banco de México Carlos Reignier encabezó la Oficina de la Deuda Pública Externa por largos años. En su muy iluminador testimonio hay revelaciones clave sobre un aspecto del funcionamiento de esa oficina sobre el cual no se encontraron evidencias en el muy voluminoso acervo histórico correspondiente.[28] De particular importancia es ese testimonio respecto del Estado de Resultados que correspondía a esa oficina y que ofrecía al agente Banco de México rendimientos muy importantes. Por un lado, los gastos de la Oficina –su nómina mensual, viáticos y desembolsos adicionales y, sobre todo, las comisiones que cobraban otros agentes− se cargaban íntegramente a la Secretaría de Hacienda. Por el lado de los ingresos, en cada nueva emisión de bonos que se colocaba, el Banco de México cobraba una comisión, usualmente de 2 al millar, y que se especificaba en el contrato respectivo. En opinión de Reignier, “se trataba en efecto de una actividad muy rentable para el Banco”.

La naturaleza de la Oficina de la Deuda Externa, explicaba reveladoramente el ingeniero Carlos Reignier, no era operativa sino generadora de operaciones y también de supervisión. La generación de las órdenes para realizar los envíos del dinero con el que se hacían los pagos emanaba de Deuda Externa y se turnaban a Trámite Operativo que era, en realidad, la unidad que efectuaba las transferencias. Por esa razón, era inconveniente que Deuda Externa formara parte de la Dirección de Trámite Operativo, porque de esa manera se convirtió en juez y parte de un proceso en el que debió haber habido bilateralidad. Es decir, de Deuda Externa surgían las instrucciones para hacer los envíos de fondos y era Trámite Operativo el área que debía efectuarlos. Las actividades restantes de Deuda Externa tampoco eran de carácter operativo sino de contabilidad y registro. Sobresalían entre ellas la preparación del programa anual de pagos que debía enviarse posteriormente a conocimiento de la Secretaría de Hacienda. Estos programas no sólo incluían el detalle de las amortizaciones de capital, sino también de los pagos por intereses y comisiones, además de otra información adicional indispensable como fechas de pago, bancos, plazas y divisas.

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