Los objetivos del Desarrollo Estabilizador en cuanto a que la economía creciera de manera continua, con crecimiento también sostenido de los salarios reales, requería de que en el país se preservara la confianza de los agentes económicos. Los ahorradores requerían de confianza para elevar la proporción de sus ingresos que no dedicaban al consumo. La confianza de los ahorradores era asimismo indispensable para que conservaran sus ahorros en México y, de manera muy importante, que los depositaran en el sistema financiero para que mediante su colocación coadyuvaran a financiar inversiones y que por esa vía se apoyara el desarrollo del país. También se requería de la confianza de los emprendedores, a fin de que estuvieran dispuestos a ampliar sus empresas mediante proyectos de inversión, los cuales, ya puestos en ejecución, redundarían en una mayor producción, puestos de trabajo, demanda de insumos y materias primas y pago de contribuciones.
No siempre se ha entendido que la marcha de una economía en un rumbo favorable –de ampliación continua– o desfavorable –de estancamiento, parálisis y atesoramiento de los capitales– depende de las decisiones diarias de millones de consumidores, ahorradores y productores. De nada sirve que las intenciones de las autoridades sean en favor del progreso, si no logran convocar el apoyo de los agentes económicos de una manera propicia a la ocupación, a la actividad y a la capitalización. Al procurar la conservación de la confianza, los artífices del Desarrollo Estabilizador también tenían en mente la defensa del tipo de cambio, cuya estabilidad cumplía al menos dos funciones clave en esa estrategia. Por un lado, era una de las precondiciones para que los salarios pudieran elevarse de manera sostenida. Por otro, era imposible retener en el país el ahorro nacional si los ahorradores no tenían la certeza de que sus ahorros se mantendrían constantes expresados en moneda extranjera.
Conservar la confianza de las familias mexicanas, de los residentes extranjeros que vivían y trabajaban en México, de los consumidores, ahorradores y empresarios, era una tarea amplia que no únicamente necesitaba de la estabilidad de precios y del tipo de cambio. Iba mucho más allá, pues se fincaba también en la legitimidad de que gozara el gobierno federal, la funcionalidad de los gobiernos estatales y locales, la fortaleza de las instituciones, la observancia de las leyes, el mantenimiento del Estado de Derecho y la existencia de un ambiente social de paz y armonía. A este tema crucial de la confianza como requisito para el progreso económico y social de México, se refirió en una conferencia que conviene recordar José Hernández Delgado, director general de Nacional Financiera de diciembre de 1952 a noviembre de 1970.[1] A la enumeración ya citada de los factores que contribuían a crear un ambiente de confianza, ese ponente agregó otros elementos determinantes:
“… el régimen constitucional sobre las relaciones entre trabajadores y empresarios; los adelantos logrados en materia de salubridad pública y seguridad social; el acceso a la cultura de un número creciente de mexicanos; la nacionalización del petróleo y de la industria eléctrica; la rehabilitación de los ferrocarriles; la red de caminos y los sistemas de riego; la industrialización en marcha; la expansión del comercio, de la banca y de los servicios públicos; la firmeza de nuestra moneda y la estabilidad política, son factores favorables de la más alta importancia, que capacitan para afrontar nuestros arduos problemas con serena confianza en el futuro”.[2]
No todos los empresarios habrían coincidido con algunos de los factores generadores de credibilidad expuestos por el director de Nacional Financiera (por ejemplo, la nacionalización de la industria eléctrica). Sin embargo, quizá la mención de esa reforma era imprescindible en razón de que se trataba de un funcionario del régimen encargado de una tarea esencial como era la de guiar los destinos del banco de desarrollo más importante de México. Y dada esa vinculación institucional, no es raro que en su exposición Hernández Delgado se refiriera a la importancia que tenía la confianza como medio para que Nacional Financiera pudiera cumplir exitosamente con sus fines. Por el lado de las operaciones pasivas, la confianza había sido determinante para que esa institución estuviera en posibilidad de captar ahorro interno en montos crecientes además de recursos del exterior también indispensables para apoyar proyectos de inversión. En palabras de Hernández Delgado, para “fomentar el espíritu de ahorro en el mexicano y fortalecer el mercado de valores, Nacional Financiera ha emitido certificados de participación y títulos financieros – que gozan de firme prestigio por su liquidez, redituabilidad y garantías”. Por el lado de las operaciones activas, ese banco de desarrollo había utilizado su captación “tanto para apoyar inversiones del sector público como del privado”. En palabras del personaje citado, “los fondos obtenidos por la Institución han participado en la realización de inversiones de infraestructura en todo el territorio nacional, y han servido, asimismo, para el financiamiento industrial en todos los Estados de la República”.
A fin de fortalecer la capacidad de Nacional Financiera tanto para captar recursos internos y del exterior como para financiar inversiones productivas, Hernández Delgado explicó que se habían tomado providencias para incrementar su capital social. Acto seguido, añadió que las acciones de la serie B minoritaria que únicamente cubrían el 49 por ciento del capital social, podían ser suscritas por “particulares, bancos, compañías de fianzas y de seguros” y otras entidades de derecho público y privado. Para el funcionario, esas acciones poseían “características singularmente atractivas para el inversionista” en razón de que se les ofrecía un dividendo preferente y acumulativo además de que tenían el derecho de participar en el remanente de las utilidades “sobre una base de absoluta igualdad con las acciones de la serie A (de las que sólo puede ser tenedor el Gobierno Federal)”. El punto medular era que la colación de las acciones B de Nacional Financiera entre personas físicas e instituciones privadas, no habría sido posible si la institución no gozara de un elevado prestigio entre los inversionistas, si no existiera en México un entorno de elevada confianza y si esa institución no estuviera firmemente “situada en la confluencia” de las dos grandes corrientes de inversión:
“La pública, porque un acto del Estado le infundió vida, y el Gobierno Federal es el principal accionista de la Institución. La inversión privada, por la representación de los particulares en el capital social, que se confía incrementar sustancialmente; por el aporte de los tenedores de certificados de participación y títulos financieros, y por la canalización a la empresa privada de una importante masa de recursos… Están echadas, por tanto, las bases para que la empresa privada acreciente su inversión y cumpla más ampliamente su dinámica, irremplazable e importantísima función, como animadora de la actividad económica”.[3]
Pero una confianza pública sólida y arraigada no sólo era indispensable para que Nacional Financiera estuviera en posibilidad de cumplir con su elevado cometido. La confianza era también imprescindible para el funcionamiento del régimen de economía mixta que existía en México y a esa cuestión trascendental dedicó el abogado Hernández Delgado un tramo importante de la exposición que hizo a principios de 1963 ante el Club de Leones de la Ciudad de México. La confianza era indispensable para el desarrollo económico de México en razón de que “estimula el ahorro y la inversión; coadyuva a aumentar la ocupación y a elevar el nivel general de vida”. En el orden individual, la confianza “permite al mexicano dedicarse a sus tareas cotidianas sin temores por el mañana, y lo capacita para realizar gradualmente la titánica empresa en la que está empeñado el destino mismo de la Patria”. Y la apología que a continuación hizo el director de Nacional Financiera en favor de la confianza merece la cita completa:
“Preservar y fortalecer ese preciado bien, desechando las vanas aprehensiones nacidas del escepticismo, de la indecisión y de la pusilanimidad, es deber patriótico y norma de cordura. Nada se ganaría, ciertamente, si la impaciencia o un optimismo irreflexivo movieran a aminorar o menospreciar los obstáculos, y a acometer temerariamente empresas de imposible o muy difícil realización. Pero tampoco sería sensato dar cabida a un injustificado pesimismo que niegue o empequeñezca las realizaciones, o agigante las dificultades y desaliente la acción creadora y fecunda; porque cualquier alto o retroceso en el áspero camino que deben seguir obligadamente los países en proceso de desarrollo, acarrea nuevos problemas y hace aún más penoso el recorrido. La confianza, el ánimo firme y la prudente audacia que México demanda de gobernantes y gobernados no son –no tienen por qué ser– mero producto del albedrío, sino feliz resultante de la ponderación objetiva de las perspectivas favorables y adversas, de la adecuación de los medios a los fines y de éstos a aquellos, del escalonamiento de metas, que va permitiendo alcanzar, peldaño a peldaño, los grandes objetivos de progreso y justicia social”.[4]
La confianza se encuentra siempre amenazada al menos potencialmente, y en la situación prevaleciente durante los años sesenta no hubo excepción a esa regla. Ello fue así, en razón de la influencia de dos asimetrías perversas. Para la construcción de un ambiente de confianza se requiere de la satisfacción durante mucho tiempo de una serie de elementos indispensables para su formación. Sin embargo, basta con que se falle en tan sólo uno de ellos para que, en reacción desestabilizadora, los agentes económicos reaccionen en forma desfavorable para el desarrollo. La otra asimetría tiene que ver con las grandes dificultades que presenta la formación de un ambiente de confianza propicio para el desarrollo económico y la relativa facilidad con que la confianza puede desmoronarse en un momento dado. Los agentes económicos tienen memoria y suelen recordar con nitidez los eventos traumáticos del pasado que resultaron lesivos para sus intereses. Así que la estrategia para proteger la confianza era una cuestión de mucha importancia. A lo anterior habría que agregar otro elemento de gran relevancia. Ninguna economía funciona en un contexto puro, libre de interferencias externas de naturaleza política o social. Las fuerzas de la producción y de la acumulación pueden encontrarse en armonía y avanzar con perseverancia y sin embargo resentir perturbaciones graves de origen externo.
En sus memorias, Ortiz Mena aporta una explicación reveladora e interesante sobre las maniobras que se realizaron mientras ocupó la Secretaría de Hacienda con el fin de fortalecer la confianza o defenderla en caso de que se viera amenazada.[5] Explicaba al respecto que desde el sexenio de López Mateos y también durante el de Díaz Ordaz, tuvo como parte de sus responsabilidades organizar reuniones frecuentes con los principales empresarios a fin de “explicarles las razones y los objetivos de la política económica”. Esas reuniones se repetían con frecuencia y una vez que el influyente ministro percibía que en algún sector se tenía ya una opinión favorable a la estrategia que se seguía, lograba que el presidente de la República los recibiera en grupos pequeños. En opinión de Ortiz Mena, esas gestiones “fueron muy útiles porque permitieron a los empresarios conocer de primera mano el compromiso del presidente de la República con una política económica orientada a la estabilidad y al crecimiento”.
Así, a lo largo de toda su encomienda ese célebre ministro procuró mantenerse en contacto permanente tanto con los principales empresarios como con los organismos que los agrupaban. Y en esa importante labor de relaciones públicas también se incluyó a los obreros y a otros segmentos influyentes de la sociedad cuya opinión pesaba sobre la marcha de la economía. Respecto del sector obrero, Ortiz Mena había logrado establecer una relación cercana con los principales sindicatos y con sus líderes “debido al contacto tan estrecho que había mantenido con ellos durante su desempeño como director del Seguro Social durante el gobierno de Ruiz Cortines”. Con esos interlocutores el principal argumento que se esgrimía era que una política económica orientada al crecimiento con estabilidad era la única forma viable para que los salarios reales pudieran elevarse de manera sostenible. Una labor parecida de explicación y convencimiento fue llevada a cabo durante esos dos sexenios con periodistas, intelectuales independientes y con los colegios de profesionales, con los cuales Ortiz Mena había estrechado lazos durante su paso como director de profesiones de la Secretaría de Educación Pública en la década de los cuarenta.
Otra vertiente básica de la estrategia para proteger la confianza tuvo que ver con el contacto con personas e instituciones del exterior. Al ministro de Hacienda y también al director del Banco de México les preocupaba mucho “la percepción de la opinión pública internacional, especialmente la relacionada con aspectos económicos y financieros”. En ese frente los principales interlocutores fueron las autoridades económicas de los gobiernos extranjeros, los organismos financieros internacionales y los bancos más importantes con actividades transnacionales. Aunque esta tarea se realizó con instituciones de Europa, Japón, Canadá y otras latitudes, especial énfasis se puso en las relativas a Estados Unidos: Tesoro, Reserva Federal, Departamento de Estado y bancos internacionales oriundos de ese poderoso país. “El sector externo tenía un peso importante sobre la economía mexicana; en especial los flujos de capital incidían de manera directa sobre el tipo de cambio y la actividad económica. Era necesario reconocer esta realidad y actuar en consecuencia”. Ortiz Mena señalaba asimismo que la protección de la confianza requería de acciones defensivas y positivas. Positivas a fin de estimular un flujo permanente de recursos del exterior que contribuyera al desarrollo de México. Defensivas para “evitar salidas de capital que dañaran la economía mexicana”.
Durante ciertos episodios delicados por los que atravesó la economía mexicana mientras Ortiz Mena fue secretario de Hacienda y Rodrigo Gómez director del Banco de México, cobraron mucha importancia las acciones defensivas que se adoptaron para proteger al tipo de cambio y a las reservas internacionales del banco central. La estrategia se diseñó y adoptó deliberadamente.
Por tanto, no es de extrañar que en la cuidadosa memoria que escribió Ortiz Mena sobre la política económica durante el Desarrollo Estabilizador se preste tanta atención al tema de la confianza. Se requería fortalecer la confianza de los actores económicos a fin de sentar las condiciones indispensables para “el mejoramiento de largo plazo del nivel de vida de la población” sobre la base de un crecimiento económico sostenido. Fortaleciendo la confianza, sería posible aminorar las intensas presiones que en episodios de dificultades se presentaban “sobre el mercado cambiario por la salida de capitales del país”, a la vez de contrarrestar “la incertidumbre natural asociada con un cambio de gobierno”. La necesidad de fortalecer la confianza respondía así a consideraciones tanto de corto como de largo plazo. En la coyuntura, existía un ambiente de desestabilización en México que se ubicaba en el contexto internacional de la Guerra Fría. En cuanto al largo plazo, “era necesario mantener niveles elevados de ahorro e inversión”.
¿Cómo evitar que intempestivamente se desatara una corrida de grandes proporciones contra la moneda nacional capaz de desembocar en una devaluación? ¿Qué hacer en el corto plazo para fortalecer la confianza del público en el gobierno, en las políticas económicas que se siguen, en las instituciones del país, en sus leyes, y, en lo específico, en la conservación de la paridad oficial? En esos tiempos el tipo de cambio era mucho más que una mera variable económica; era un símbolo patrio de importancia semejante a la bandera, al escudo nacional o al himno. Así, una manera muy eficaz que se descubrió para conservar la confianza en tiempos de dificultades y por esa vía proteger al tipo de cambio, consistió en obtener apoyos muy decididos del exterior. Estos apoyos podían obtenerse de gobiernos de países extranjeros, organismos internacionales, los grandes bancos con operaciones trasnacionales y figuras influyentes como periodistas, profesores prestigiados, banqueros y expertos en finanzas. Una forma particularmente efectiva consistió en obtener para México créditos cuyo otorgamiento pudiera publicitarse a los cuatro vientos.
Podría decirse, por tanto, que la estrategia para conservar la confianza tuvo cuatro niveles de expresión. Por un lado, la solución política o administrativa de los fenómenos que la ponían en riesgo. La solución de los problemas de ese tipo no estaba usualmente al alcance de las autoridades hacendarias y monetarias, pero sí el obtener créditos, conseguir el apoyo del Fondo Monetario Internacional para el programa económico de México o una opinión favorable al país por parte del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. Si todo ello se obtenía de manera conjunta y secuenciada tanto mejor y todavía más si se acompañaba con créditos otorgados por bancos privados. Una tercera expresión tuvo que ver con lo que podría llamarse diplomacia persuasiva: acercarse a grupos empresariales –u otros grupos– para explicarles, orientarlos, convencerlos, aclararles dudas, etc., a fin de que sus conductas no se volvieran desestabilizadoras. Y el cuarto instrumento indispensable era del orden comunicacional. Para el fin que se perseguía no sólo era fundamental que se consiguieran los apoyos requeridos, sino también que su obtención fuera ampliamente difundida por los medios a manera de que llegara a los oídos de la sociedad de México en todos los rincones del país. Y aún mejor si esas noticias se comentaban localmente de manera masiva.
La prensa en México era entonces diferente a la que ha llegado a ser años después. Sin embargo, no había que recurrir a actos de autoridad para que los medios estuvieran anuentes a darle un lugar prominente a la noticia de que el secretario de Hacienda y el director del Banco de México habían negociado exitosamente un apoyo de parte del Fondo Monetario Internacional. Lo mismo resultaba también válido si el evento informado era que México había recibido un crédito importante de algún banco prestigiado o que el secretario del Tesoro había hecho un comentario favorable con respecto a la marcha de la economía mexicana. Desde el punto de vista comunicacional, la publicación de las noticias de esa naturaleza se imponía por otro hecho de peso: porque habían aparecido en la prensa extranjera y los medios nacionales reproducían localmente esas notas que llegaban por vía de las agencias noticiosas. No importaba que los créditos anunciados fueran de aparador y que los fondos no se usarían. Lo fundamental era que las noticias se publicaran en México, que los medios les dieran un lugar prominente y que llegaran a conocimiento de los estratos influyentes de la sociedad. De esa manera fue como se intervino durante el Desarrollo Estabilizador en varias crisis de confianza que se suscitaron en los siguientes episodios: los conflictos gremiales de 1958-1959, la Revolución Cubana y México, la nacionalización eléctrica, la crisis de los misiles en Cuba, y el movimiento estudiantil de 1968.
[1] Nacional Financiera, Nacional Financiera. 1934-1984. Medio siglo de banca de desarrollo. Testimonios de sus Directores Generales, México, Nacional Financiera, 1985, p. 61.
[2] José Hernández Delgado, “Confianza en el Progreso Económico y Social de México”, El Mercado de Valores, año XXII, núm. 3, 21 de enero de 1963, p. 35.
[3] Op. cit., pp. 36-37.
[4] Ibid., p. 35.
[5] Antonio Ortiz Mena, El Desarrollo Estabilizador: Reflexiones sobre una Época, México, El Colegio de México y Fondo de Cultura Económica, 1998, pp. 82-83.