El marco de referencia para lo que fue el desempeño del Banco de México durante los años 1970–1976 lo determinó el presidente Luis Echeverría. Los intentos y los empeños de nuestro Instituto Central en ese agitado y controvertido periodo de la historia nacional cayeron, en general, en dos categorías: empeños constructivos y empeños defensivos. El perfil de aquella administración estuvo en muy buena medida determinado por la personalidad y las aspiraciones políticas, económicas y sociales del presidente en turno. La gran preponderancia del Ejecutivo en el sistema económico de México permitió que en el periodo 1970–1976 las ideas del presidente Echeverría, su ideología y su temperamento, desembocaran en una influencia excesiva en la marcha del país. Tan esa influencia fue particularmente grande, que dio motivo a la publicación de un libro que con el tiempo se volvería célebre por parte del escritor e intelectual Daniel Cosío Villegas: “El estilo personal de gobernar”.[1] En el estilo personal de aquel presidente, tuvo una gravitación especial la desmesura. En el orden político, habían sido tantas y tan reiteradas las promesas de redención durante la campaña presidencial, que Luis Echeverría accedió a la primera magistratura con una agenda sobrecargada de pendientes. Y ya en el mando, entró en acción su inclinación por la premura y la sobrecobertura. En términos estrictamente presupuestales, las presiones sobre el gasto público se tornaron inmensas. De esas presiones se derivó la destitución, durante la primavera de 1973, del secretario de Hacienda, Hugo B. Margáin. Pero la consigna se había vuelto específica desde el año 1972. Si había dinero, había que gastarlo. Y si no lo había, había que imprimirlo o pedirlo prestado del exterior.[2] Por todo lo anterior, no debe extrañar que al cierre de esa administración la deuda pública externa se haya quintuplicado. Y que la moneda mexicana haya registrado una devaluación cambiaria de aproximadamente 100 por ciento.
Un rasgo específico en el estilo personal de gobernar de Luis Echeverría fue inducir un cambio radical en el rumbo de México. Y ése fue en particular el caso para la reorientación de la estrategia económica, empezando por un repudio abierto al legado del “desarrollo estabilizador”. En el capítulo “Replanteamiento del modelo económico”, se aporta una exploración muy amplia de esa voluntad desde la perspectiva del Banco de México. En ese orden, desde el principio el presidente Echeverría intentó meterle mano al Instituto Central, terminando por socavar su operación autónoma y su independencia técnica. En ese primer capítulo del volumen se da cuenta de la decisión de arranque para que el Consejo de Administración quedara encabezado por funcionarios públicos; incluso hubo una reunión de ese órgano colegiado a la que asistió el propio presidente de la República. El candidato y luego presidente Echeverría nunca fue discreto respecto de su intención de modificar la estrategia económica. De ahí la importancia de analizar lo que expresó al respecto en su discurso de toma de posesión. Muchos intelectuales y funcionarios cayeron en la cuenta de aquella intención del nuevo mandatario y se lanzaron a la tarea de escribir publicaciones para darle sustento y fundamentación a tan tentadora idea. Para analizar esa corriente de opinión, en el capítulo se citan y se analizan dos casos que a la postre cayeron en un gran descrédito intelectual. Se trató del economista Jorge Eduardo Navarrete, quien consiguió apoyo presupuestal y editorial del Banco Nacional de Comercio Exterior para publicar un libro trepador. Y a parecido y paralelo esfuerzo se lanzó el escritor adscrito a El Colegio de México, Miguel Wionczeck. Toda la cuestionable fundamentación técnica que supuestamente aportaron aquellos esfuerzos editoriales se dilapidó, irremisiblemente, en el fracaso económico en que concluyó el sexenio 1970–1976.
De manera muy importante, en el año 1975 se cumplió el medio siglo de existencia del Banco de México. Bajo el liderazgo del director general, Ernesto Fernández Hurtado, se publicó un libro conmemorativo para celebrar el relevante acontecimiento. De tal proyecto emanó el volumen intitulado “Cincuenta años de Banca Central”, bajo el sello editorial del Fondo de Cultura Económica y del propio Banco de México. En la colección de textos que se incluyeron en la mencionada publicación se escribieron, desde luego, muchas cosas interesantes dignas del recuerdo para la posteridad. Sin embargo, dado el sesgo abiertamente inflacionario que había tomado ya la política económica durante la administración del presidente Echeverría, se tomó la decisión analítica de escarbar en los textos incluidos los argumentos que se esgrimieron en favor de una política monetaria prudente con miras a conservar la estabilidad de precios. Implícitamente, en la argumentación correspondiente hubo un llamado discreto en favor de que la banca central pudiera operar sin interferencias de naturaleza política. En la recopilación mencionada colaboraron plumas tan respetables como el propio Ernesto Fernández Hurtado y los economistas del Banco de México Ariel Buira y Manuel Cavazos Lerma. Todos ellos, claramente, en apoyo de una operación de la política monetaria libre de sesgo inflacionista. Y aunque quizá no se articulara en esa forma en aquellas colaboraciones, se logró enviar el mensaje respecto de la incompatibilidad entre expansionismo fiscal y monetario y el mantenimiento de un tipo de cambio fijo. Como se sabe, la apreciación que durante aquellos años mostró el tipo de cambio real terminó irremisiblemente en la muy traumática devaluación de 1976.
Puertas adentro en el Banco de México, no tardó mucho tiempo en cobrarse conciencia sobre el sesgo inflacionario que adquirió la política económica en el gobierno del presidente Luis Echeverría. Las presiones correspondientes tomaron la forma específica de lo que se denomina técnicamente preponderancia fiscal. Las finanzas públicas entran en un desorden creciente y las presiones para financiar los déficits fiscales correspondientes mediante crédito primario del banco central se manifiestan poderosas. En el caso del Banco de México, durante la época del economista Fernández Hurtado había el agravante adicional de que el Banco de México carecía de autonomía legal para resistirse a las presiones de financiamiento primario. Pero la carencia de autonomía legal no fue impedimento para que el Banco de México intentara crítica en contra de la política económica inflacionista y defensa en favor de una administración monetaria prudente. Sobre todo, habida cuenta del régimen de tipo de cambio fijo al que estaba adherido el país desde 1954. Cronológicamente, los esfuerzos de defensa se desplegaron en dos etapas: antes y después de la destitución del ministro Hugo Margáin. Lo que con Margáin fue comprensión y apoyo para los argumentos del Banco de México, con su sucesor López Portillo se convirtió en exactamente lo contrario. El nuevo ministro de Hacienda nunca pareció comprender nada de las relaciones causales que operan en la macroeconomía. Y tampoco le interesaba aprender. Lo peor de aquellos enfrentamientos que el Banco de México intentó fueran estrictamente de carácter técnico, fue que se generó una gran antipatía personal del abogado López Portillo hacia el banquero central Fernández Hurtado.
En la Ley Orgánica del Banco de México (en sus distintas ediciones desde el ordenamiento del año 1941) había quedado especificada entre las funciones asignadas al Instituto Central la conducción de las relaciones con el Fondo Monetario Internacional. Ésa es la razón por la cual las relaciones del país con dicho organismo forman parte del contenido de la historia de la Institución. México había sido miembro y suscriptor del FMI desde la apertura del organismo en el año 1946. Y las relaciones del país con dicha entidad habían tenido sus episodios de enfrentamiento en ocasión de las crisis de balanza de pagos con devaluación durante los años 1948–49 y 1954. Sobre todo en el primero de esos episodios devaluatorios, a México le había costado mucho trabajo la explicación del desajuste de naturaleza estructural que mostraba su balanza de pagos para poder conseguir una nueva paridad oficial para su moneda. Y en los documentos del organismo referidos a la economía de México durante los años 1972 a 1976, es posible detectar cómo el debilitamiento gradual del marco macroeconómico fue captado y hecho notar por el muy competente staff técnico del organismo. Finalmente, es ampliamente sabido que el presidente Echeverría tuvo que anunciar la devaluación del peso mexicano en septiembre de 1976. Y detrás de ese anuncio estuvo una gestión con el FMI para poner en ejecución un programa de ajuste. De seguro, esa gestión de programa de ajuste y el anuncio de la devaluación por parte del presidente Echeverría no se habrían producido sin previamente una gran fuga de capitales y el cierre del acceso de México a los mercados internacionales de capital.
Mientras avanzaba la política económica desestabilizadora y el director Fernández Hurtado desplegaba esfuerzos frenéticos para intentar atajarla, internamente en el Banco de México se ponían en ejecución programas de tipo constructivo. Al menos cuatro de ellos fueron de la iniciativa directa del subdirector general, Miguel Mancera Aguayo. En este punto cabe recordar que en la estructura organizacional del Banco de México, en el orden jerárquico reportaban al director general, Ernesto Fernández Hurtado, cuatro funcionarios con el nivel de subdirector general. Entre ellos, el ya mencionado Miguel Mancera y el también economista Leopoldo Solís, encargado del área de investigación económica. Por su parte, las relaciones de regulación y supervisión de la banca estaban a cargo del área encabezada por Mancera. Pues bien, desde esa perspectiva el economista Mancera tuvo la idea de impulsar cuatro proyectos de reforma, todos debidamente apoyados por el director, Fernández Hurtado. En los dos capítulos finales del volumen XIII se habla extensamente de un par de ellos (la crónica de los otros dos proyectos promovidos por Mancera se incorpora en el volumen XIV). El primero, sobre la simplificación del encaje legal y el segundo relativo a la introducción en México del régimen de banca múltiple. Por años, en el Banco de México se había abusado de las facilidades que ofrecía modificar el sistema del encaje legal. Esa práctica había dado lugar al surgimiento de los llamados encajes marginales. Y en un momento dado, ese sistema adquirió tanta complejidad, que se volvió prácticamente inmanejable. Fue entonces que al subdirector general Mancera se le ocurrió proponer el proyecto para la simplificación del esquema. El economista Mancera recordaba que le fue de gran utilidad en esa tarea un funcionario de nombre Luis Sánchez Lugo.
Por muchas décadas, en la historia bancaria de México se desató pugna entre las leyes de bancos empeñadas en defender al régimen legal con base en el principio de la especialización y la realidad bancaria cotidiana empeñada por pasar o brincar a un esquema de banca general o universal. Es decir, un esquema en el cual los bancos pudieran captar recursos a todos los plazos disponibles y hacer préstamos en la totalidad de las variedades crediticias: créditos comerciales, de habilitación o avío, refaccionarios e hipotecarios. La especialización bancaria era el principio en el que se habían inspirado todas las leyes bancarias previas, empezando por la pionera promovida por José Ives Limantour en 1897. Y ése había sido el caso de los ordenamientos bancarios subsiguientes de los años 1924, 1926, 1932 y 1941. Por cierto, la ley bancaria de 1941 subsistió con muchísimos parches y enmiendas hasta mediados de la década de los años ochenta. Podría decirse que los intentos para derribar “las murallas chinas” entre las especialidades bancarias se habían manifestado a la vista de todos. Ello, sin que nadie cayera en la cuenta y denunciara la futilidad del empecinamiento. De hecho, la conformación de los grupos financieros debe verse como un intento para salirse de los grilletes que imponía el principio de la especialización bancaria. El pionero en denunciar esa obsesión respecto del dogma de la especialización bancaria fue precisamente el economista Miguel Mancera en el Banco de México. Pero el mérito reformador resultó todavía doble: la denuncia vino acompañada con la propuesta, que resultó muy exitosa, para implantar en México el régimen de banca universal o general. Se le dio la designación sugerida por Mancera: banca múltiple.
Eduardo Turrent Díaz
Otoño de 2024