Tomo XVII: Esfuerzos de saneamiento
I. PIRE: Programa Inmediato de Reordenación Económica

 

Habría sido interesante que de la ceremonia de toma de posesión del presidente Miguel de la Madrid, 1º de diciembre de 1982, un psicohistoriador hubiera analizado el estado emocional (ánimo) del mandatario entrante en comparación con el del saliente, José López Portillo. Tal vez el contraste no habría sido la inexorable y tradicional brecha entre el que llega y aquél que se va, sino la singularidad de ambas actitudes. La de De la Madrid, por el enojo (la rabia) de heredar un país en quiebra económica y anímica después de haberse dilapidado una muy favorable circunstancia histórica en beneficio del desarrollo económico de México. La de López Portillo, por la incomprensión y la falta completa de responsabilidad sucesoria. No hay en las memorias que escribió el expresidente López Portillo constancia de algún reconocimiento de errores cometidos, de decisiones equivocadas. Una admisión, aunque fuese matizada, de que la intensa inflación que se desató la había causado su propia política económica desestabilizadora, que los bancos no habían sido los culpables de las fugas de capital, que el cierre del acceso al crédito externo había sido provocado por sus propios excesos y no por la maldad cómplice de la banca internacional. Que había sido una temeridad que se cobró muy caro que se invitara a la clase empresarial a endeudarse en el extranjero, lo que generó un inmenso riesgo cambiario por parte de las empresas locales que participaron en la llamada Alianza para la Producción. Las mismas preconcepciones prejuiciadas, acartonadas e ideológicas fueron sostenidas tercamente por aquel expresidente hasta el final: “… la crisis que ha padecido y padece México, se explica porque el orden económico internacional establecido por los poderosos no está concebido para que los países de desarrollo dependiente, como nosotros, lo culminemos. Eso afuera y, desde adentro, en la contradicción entre los intereses privado y público, que el Estado no puede resolver y cuya expresión extrema es la fuga de capitales…”.[1]

En su discurso de toma de posesión, el presidente entrante, Miguel de la Madrid, prometió “guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes de la República”, además de “mirar en todo por el bien y la prosperidad de la Unión”. Con respecto a la institución de la Presidencia, ofreció utilizarla como “el instrumento de dirección y servicio que diseñó el Constituyente para conducir a la Nación hacia las metas que ha definido…”. Y en lo relativo a la búsqueda de la prosperidad, destacó la trascendencia del Estado de Derecho como fundamento para “cumplir con el mandato de transformación social”. Poco más adelante, ya en el cuerpo principal de aquella pieza oratoria, apuntó de manera clara el presidente que iniciaba: “Estoy consciente de que asumo el Gobierno de la República en horas difíciles”. Y acto seguido agregó tajante: “México se encuentra en una grave crisis”. Más adelante en ese discurso, el presidente De la Madrid hizo al menos cuatro señalamientos destacados sobre la difícil situación en la que había recibido en herencia la economía del país. Entre ellos, el mensaje central y principal de aquel discurso: “Vivimos una situación de emergencia. No es tiempo de titubeos ni de querellas; es hora de definiciones y responsabilidades. No nos abandonaremos a la inercia. La situación es intolerable. No permitiré que la Patria se nos deshaga entre las manos”.[2]

La continuidad era imposible. La crisis había estallado y mordía. En muy buena medida, había sido provocada por las políticas desestabilizadoras, mal diseñadas e instrumentadas de los doce años anteriores. La experiencia había demostrado flagrantemente la incompatibilidad del expansionismo fiscal y monetario con la pretensión de mantener estabilidad cambiaria. El control de cambios había comprobado su ineficacia total. El propio expansionismo fiscal había sido la causa del endeudamiento excesivo con el exterior. La continuidad era imposible y el cambio de rumbo indispensable. Y así lo manifestó con toda claridad el presidente De la Madrid en su discurso inaugural. De manera muy importante, anunció hacia la parte final de su alocución: “No superaremos la crisis aspirando a regresar al estado anterior a ella… Vamos a construir una etapa diferente y mejor de nuestra historia”. Y en la entrada del discurso había señalado: “Emprendemos hoy un nuevo capítulo de la historia de México”. Con todo, De la Madrid no aportó indicios sobre una posible reversión de la estatización bancaria. En la parte inicial (muy protocolaria), en la que expresó su reconocimiento al régimen precedente de López Portillo destacó entre sus realizaciones “… la nacionalización de la banca…”. Y más adelante reiteró: “La nacionalización de la banca es irreversible”.[3]

En su gravedad, la crisis tenía expresiones visibles en todos los frentes del espectro económico, pero el presidente De la Madrid tuvo especial cuidado en destacar los efectos intangibles, aunque muy reales, de la caída. Desde el ángulo político explicó que “se ha difundido un clima propicio para que los enemigos del sistema, construido con singular empeño democrático por el pueblo, se apresuren a condenarlo indiscriminadamente y fomenten dudas sobre nuestro rumbo histórico”. Desde el punto de vista social, la crisis se estaba manifestando “en el surgimiento de la discordia entre clases y grupos; en la enconada búsqueda de culpables; en recíprocas y crecientes recriminaciones…”. Desde la perspectiva de la psicología colectiva, la difícil situación se había concretado “en sentimientos de abandono, desánimo y exacerbación de egoísmos o sectarios…”. En la faceta propiamente económica, la crisis se concretaba “en expresiones de desconfianza y pesimismo en las capacidades del país para solventar sus requerimientos inmediatos…”. Habría que restaurar la concordia nacional con vistas a procurar la rehabilitación de la inversión y la ampliación del empleo. Los sentimientos destructivos a que daba lugar el entorno de dificultades inducían “tendencias que corroen la solidaridad indispensable para la vida en común y el esfuerzo colectivo”.[4]

Las manifestaciones de la difícil situación fueron abordadas sin eufemismo alguno en ese discurso de toma de posesión, después de una declaración sincera: “México se encuentra en una grave crisis”. Y la primera de las manifestaciones de aquel entorno de “serias dificultades” era la inflación galopante que se había desatado y que alcanzaba ese año de 1982 ya un nivel de aproximadamente 100 por ciento. A continuación, se emitió una declaración que difería tajantemente de las explicaciones que se habían prodigado durante los dos sexenios anteriores sobre las causas, supuestamente externas, atribuibles al fenómeno inflacionario, pero en su papel de rompedor de falsos tabúes, el presidente entrante, De la Madrid, explicó sin ninguna ambigüedad que a la elevada inflación que se observaba, la alimentaba agudamente (sic.) “un déficit sin precedentes del sector público…”. A continuación, y ante la necesidad de ofrecer explicaciones completas y veraces, el mandatario entrante debió haber agregado que la causa principal del fenómeno alcista había sido el crédito primario que la autoridad obligó al Banco de México a extender, principalmente para financiar el cuantioso déficit fiscal a que se había llegado. De manera complementaria, el inmenso déficit fiscal, estimado en más de 16 puntos porcentuales sobre el pib, fue uno de los principales factores que colapsaron la oferta de crédito del sector financiero, además de otra consecuencia grave era que el crédito externo para el país, tanto para el sector público como para el privado, se había “reducido drásticamente”, por no decir abiertamente que se encontraba ya prácticamente cerrado.

Eran varios los factores causales que habían contribuido a generar un gran déficit presupuestal. En tal sentido, en su discurso inaugural el presidente De la Madrid hizo referencia en particular al gran “rezago de las tarifas y los precios públicos que pone a las empresas del Estado en situación precaria, encubre ineficiencias y subsidia a grupos de altos ingresos…”. De manera adicional, el sector paraestatal se integraba con más de 1 200 entidades, fideicomisos y empresas del Estado cuyos resultados en números rojos eran una carga inmensa sobre el presupuesto público y una de las causas de su gran déficit. Por el lado de los ingresos del erario, “la recaudación fiscal se ha debilitado acentuando su inequidad…”. Y desde luego, el desbalance fiscal daba lugar a una situación complicada en la cuenta corriente de la balanza de pagos, dada la imposibilidad de financiar los déficits correspondientes debido al cierre del acceso a los créditos externos voluntarios. En el frente de la balanza comercial, casi las únicas fuentes de ingreso eran “la exportación de petróleo y algunos otros productos del sector público” y el “ingreso de divisas al sistema financiero se ha paralizado…”. Esto último había sucedido, debe ser claro, en razón del fracaso rotundo en que había resultado el control integral de cambios, por cuya funcionalidad se había supuestamente decretado la expropiación de la banca. En suma, la inversión interna se encontraba desplomada por causa de la propia crisis, pero también se había colapsado la captación de ahorro por parte del sistema financiero.

Sumido México en severa crisis, el entorno externo en el que se encontraba insertada la economía nacional se planteaba incierto y problemático. Ya durante los años finales del sexenio de José López Portillo habían impactado con grave perjuicio tres choques externos de suma gravedad: la caída de los precios mundiales del petróleo, el desplome de las cotizaciones de otras exportaciones mexicanas, como la plata, además de la elevación de las tasas externas de interés a niveles nunca vistos en tiempos contemporáneos. Y al comienzo del gobierno de Miguel de la Madrid, el entorno exterior no se presentaba precisamente favorable. A ese hecho hizo referencia de manera particular ese presidente en su discurso inaugural. En materia de comercio mundial denunció que había “guerras comerciales, incluso entre aliados; proteccionismo disfrazado de librecambismo”. Y desde luego, el presidente entrante hizo referencia a que en la coyuntura que prevalecía presionaban a México las “altas tasas de interés, el desplome en los precios de las materias primas y el alza en los productos industriales…”. Pero en particular, el ponente hizo referencia al problema de la deuda externa, pública y privada, que había llegado a un nivel excesivo, además de las dificultades para acceder a nuevos créditos del exterior. Y al igual que México, muchos otros países afectados por esos mismos factores estaban en peligro de “insolvencia”.

Todos los factores descritos de alta inflación, inmenso déficit público, petrolización de las exportaciones, un entorno externo desfavorable y cierre del acceso al crédito externo, habían redundado en “el debilitamiento de la dinámica de los sectores productivos” dando lugar a un “crecimiento de cero”. El servicio de la inmensa deuda externa que padecía México, era una carga muy grande para el presupuesto público al igual que para la balanza de pagos, pero de manera adicional desplazaba recursos que de otra manera se habrían podido canalizar a “la inversión productiva y a los gastos sociales”. En el lado real de la economía, en la situación de crisis prevaleciente, estaban “seriamente amenazados la planta productiva y el empleo”. En esa forma, la gravitación de la crisis sobre las clases mayoritarias había dado lugar a que el país confrontara “el más alto desempleo de los últimos años”. Y el cierre podía ser que “los mexicanos de menores ingresos tienen crecientes dificultades para satisfacer necesidades mínimas de subsistencia”. Por todo lo expuesto, señaló en conclusión Miguel de la Madrid: “estoy consciente de que asumo el Gobierno de la República en horas difíciles”.

Una vez expuesto el diagnóstico de la crisis, vino la fase de las propuestas; de la convocatoria a la acción. En tal sentido, el presidente De la Madrid lanzó la exhortación: “Nos pondremos a trabajar desde luego. El tamaño del esfuerzo corresponderá a la severidad de la crisis”. A pesar de las dificultades, en opinión del nuevo mandatario el estado anímico de la nación era propicio para el esfuerzo que se demandaría de todos: “En esta hora, más que nunca, los mexicanos hemos podido palpar y constatar que por encima de los intereses particulares están los intereses de la República y el destino del país. Ese es el sentimiento nacional que tenemos que convertir, a partir de hoy, en acciones decididas y enérgicas”. Y para rematar lo siguiente: “Encaramos dificultades, serias dificultades, pero no somos una Nación vencida y sin recursos”. Y vino entonces un llamado y también una advertencia: frente a la crisis, quitar la vista del espejo retrovisor y lanzar la imaginación y el compromiso de reconstrucción hacia adelante: “No superaremos la crisis aspirando a regresar al estado anterior a ella. No se justificaría el esfuerzo, ni el sacrificio… Vamos a construir una etapa diferente y mejor de nuestra historia”. En otras palabras: “Emprendemos hoy un nuevo capítulo de la historia de México”. La situación se presentaba complicada y llena de retos, pero en ese marco, convocó el presidente entrante De la Madrid, “nos proponemos realizar los cambios que habrán de transformar profundamente a la Nación. Ese es el reto y esa será la victoria”. La decisión con rumbo a la acción estaba tomada, pero para la superación de la crisis “debemos trabajar, producir y ahorrar con mayor intensidad y calidad que nunca”.[5]

A continuación, en la parte más importante de aquel discurso desde la perspectiva programática, el presidente De la Madrid anunció la definición y puesta en marcha del Programa Inmediato de Reordenación Económica o pire, siglas con las que se le conoció. Las finalidades a perseguir por dicho programa serían las de “combatir a fondo la inflación, proteger el empleo y recuperar las bases de un desarrollo dinámico, sostenido, justo y eficiente”. Se trataba de un plan de estrategia muy bien estructurado que se integraría de 10 puntos, todos ellos complementarios entre sí:

1. Disminución del crecimiento del gasto público.
2. Protección del empleo.
3. Continuación de las obras en proceso con un criterio de selectividad.
4. Disciplina y supervisión rigurosa del gasto público.
5. Programas de producción, importación y distribución de alimentos para la alimentación del pueblo.
6. Aumento de los ingresos públicos para frenar el crecimiento de déficit y de la deuda pública.
7. Canalización del crédito a las prioridades del desarrollo nacional.
8. Reivindicación del mercado cambiario bajo el control de las autoridades correspondientes.
9. Reestructuración de la Administración Pública Federal.
10. Actuación bajo el principio de la rectoría económica del Estado y dentro del régimen de economía mixta.

Una primera aproximación al decálogo acordado para el pire revela una aparente omisión. Si en los objetivos que el presidente De la Madrid había enunciado para ese programa se mencionó en primer lugar “combatir a fondo la inflación”, es difícil entender por qué en el decálogo mencionado no se incluyó de manera explícita una estrategia con la finalidad específica de procurar el restablecimiento de la estabilidad. Tal vez la razón de la omisión haya sido que el principal responsable de esa tarea, el director general del Banco de México, Miguel Mancera Aguayo, no pudiera participar en la redacción del pire. Esa posibilidad es muy real, a causa de la división del trabajo que por acuerdo del presidente De la Madrid se dio durante aquellas primeras etapas de la administración entre los colaboradores más cercanos. Por testimonio personal se sabe que, durante aquellos meses finales del sexenio de López Portillo, el economista Miguel Mancera se dedicó a la preparación de un esquema cambiario dual con un mercado controlado y otro libre. Legalmente, ese esquema se concretó mediante un decreto en materia cambiaria cuya redacción fue encargada de manera directa por el entonces presidente electo De la Madrid al economista Mancera, llamado a ocupar el mando del Banco de México al inicio de la administración cuando ésta iniciara. De esa forma, mientras Mancera trabajaba en la redacción del mencionado decreto, otros colaboradores –posiblemente Carlos Salinas y Jesús Silva Herzog– se encargaron de la preparación del pire con sus visiones personales y sesgos orgánicos, pero no debe caber duda de que, al presidente entrante De la Madrid, le preocupaba mucho el problema de la inflación y hacia la parte final de su discurso inaugural se refirió de nuevo ese preocupante asunto: “El pueblo se declaró en favor de una estrategia de desarrollo, empleo y combate a la inflación”. Sin embargo, en ese discurso inaugural no se hizo referencia alguna a la estrategia que se iba a adoptar para llevar a cabo ese combate.

Desde el punto de vista analítico, cabe notar el muy revelador detalle de que en el decálogo del pire, cinco acciones programáticas tenían que ver de manera directa con las finanzas públicas (el imperativo de “frenar el desmedido crecimiento del déficit y el consecuente aumento desproporcionado de la deuda pública”) y la última de ellas era más bien de orden doctrinal: “Actuaremos bajo el principio de rectoría del Estado y dentro del régimen de economía mixta que consagra la Constitución General de la República”. No es raro que los cinco puntos programáticos enunciados (primero, tercero, cuarto, sexto y noveno) estuvieran motivados por la necesidad de sanear las finanzas públicas que al cierre del año 1982 mostraban un tremendo desequilibrio de más de 16 por ciento sobre el pib. Ese gran desequilibrio fiscal había sido la principal causa originaria de la severa crisis en que había caído la economía mexicana al término de la administración del presidente López Portillo. Asimismo, sólo con su corrección podría regresar la economía mexicana a una senda de desarrollo autosostenible. Y era claro que ese esfuerzo de corrección fiscal debería iniciarse con (sic.) “una disminución del crecimiento del gasto público” (primer punto), “continuación de las obras en proceso con un criterio de selectividad” (tercero) y “reforzamiento de las normas que aseguren disciplina, adecuada programación, eficiencia y escrupulosa honradez en la ejecución del gasto público” (cuarto). Y ese esfuerzo de saneamiento fiscal también requeriría “aumento de los ingresos públicos” (sexto) y (noveno) “Reestructuración de la Administración Pública Federal…”, es decir, trabajar para reducir los gastos y, a la vez, elevar los ingresos fiscales. ¡Era el único camino!

¿Para qué incluir como último punto programático dentro del catálogo del pire la proclama de que se actuaría “… bajo el principio de rectoría económica del Estado y dentro del régimen de economía mixta…”? Hay que entender la segunda parte de esa proclama, como un intento de deslinde tajante con el régimen precedente del presidente López Portillo. Una proclama para tomar distancia de las tendencias estatistas y dirigistas de ese régimen y que se habían manifestado, principalmente, en la expropiación de la banca y en la implantación del control generalizado de cambios que tan negativos resultados habían arrojado. Para tal fin, entre otros, el presidente De la Madrid anunció que presentaría una iniciativa de adiciones y reformas llamada a “reafirmar y precisar la coexistencia armónica y corresponsable de los sectores público, privado y social en nuestro sistema económico, ratificar las libertades económicas, sujetas al interés social, establecer, a nivel constitucional, un sistema de planeación democrática para el desarrollo”. En alguna medida importante, al menos en su despegue, el gobierno de Miguel de la Madrid tendría que ser de reconciliación nacional y de rectificación de lo que no había funcionado. Habría que replantear un marco de convivencia general para la sociedad y la economía de México. En tal sentido, explicó el presidente De la Madrid: “La actividad del Estado y de los particulares en la economía –sean éstos del sector social o del privado– debe contar con un marco jurídico claro que establezca el equilibrio adecuado entre las atribuciones del Estado y las libertades y derechos de los particulares”. La estatización bancaria había sido un golpe muy dañino a la definición y a la protección de los derechos de propiedad en México. De ahí que una de las conclusiones principales en aquel discurso inaugural rezara: “El Estado es la sociedad organizada, no forma separada de su contenido. No estatizaremos a la sociedad, ello sería totalitarismo”.

Al lector contemporáneo, posiblemente le parecería demasiado críptico el punto noveno del pire: “Reivindicación del mercado cambiario bajo la autoridad y soberanía monetaria del Estado”, pero en el momento histórico que se vivía a finales del año 1982, esa proclama en materia de política cambiaria tenía un poderoso significado tanto político como operativo. Desde el ángulo político, era una descalificación tajante al mecanismo de control integral de cambios que el presidente López Portillo había anunciado con bombo y platillo en septiembre de ese año. Desde el ángulo económico, darle al mercado cambiario la funcionalidad que había perdido de manera casi total. Durante el periodo de vigencia del control integral de cambios había surgido a lo largo de la frontera norte, pero en el lado estadounidense, una cadena de casas de cambio a través de las cuales se llevaban a cabo casi la totalidad de las transacciones entre el peso mexicano y el dólar de Estados Unidos. A los desprevenidos instrumentadores del control integral de cambios, se les había ocurrido prohibir la exportación de moneda extranjera, pero no el comercio intrafronteras de la moneda mexicana. En la práctica, ésta era trasladada por los particulares al lado estadounidense para realizar transacciones cambiarias a tipos de cambio completamente distintos a los que habían decidido las autoridades en la Cuidad de México, de manera totalmente discrecional. Tenía que procurarse que ese comercio volviera a territorio mexicano y que las transacciones fueran intermediadas por los bancos locales, como había sido la práctica por décadas.

El esquema pire se había anunciado y puesto en ejecución en un ambiente de gran tensión y marcado por un escepticismo muy grande. En la Crónica del Sexenio, editada por el propio presidente De la Madrid, se hace referencia a las críticas que afloraron con respecto al pire, las metas planteadas y la viabilidad de los instrumentos anunciados. Con respecto a las críticas, se destacó fundamentalmente las que provinieron de la izquierda del espectro político. Los argumentos invocados fueron que la inflación no se lograría sofocar, que los costos sociales en términos de empleo y caída de la producción serían excesivos y además que estos costos recaerían en primer lugar sobre las clases mayoritarias de la comunidad nacional. En un orden paralelo, en los círculos internacionales surgieron dudas sobre el comportamiento previsto de las cuentas externas y si sería suficiente para su financiamiento el importe de un crédito jumbo que se había logrado contratar con la banca internacional anunciado todavía en diciembre de 1982 con un importe de 5 mil millones de dólares. Se pensaba que tal vez se requeriría un tramo adicional por 2 mil millones de dólares, que posiblemente la banca internacional no estaría dispuesta a otorgar. Y para cerrar el círculo, entre la opinión pública en general surgieron dudas con respecto a la viabilidad del programa para alcanzar los objetivos planteados, principalmente en relación con la magnitud del ajuste macroeconómico requerido y los costos que conllevaría.[6]

Entre las autoridades había conciencia de las grandes dificultades que conllevaría la implementación del programa, pero también existía una gran convicción sobre su coherencia y realismo histórico. En el frente de la comunicación social, era necesario desplegar un esfuerzo reiterado para despertar comprensión y adhesión a tan demandante propuesta de saneamiento y corrección de rumbo. En tal sentido, una primera aproximación se dio el 26 de febrero de 1983, en la edición xcviii de la Asamblea del Consejo Nacional de la ctm. En ese foro, el secretario de Programación y Presupuesto, Carlos Salinas de Gortari, hizo un primer balance sobre la marcha del pire. El funcionario informó que las medidas anunciadas se estaban poniendo en ejecución y que en el frente cambiario ya se habían conseguido excedentes de 450 millones de dólares en el mercado controlado y de 300 millones en el mercado libre. Con fecha 18 de abril, la propia Secretaría de Programación y Presupuesto (spp) publicó en los diarios más importantes un informe bastante pormenorizado sobre la marcha del pire. En dicho informe, los datos de mayor importancia fueron relativos a los avances conseguidos en el frente de las finanzas públicas. En tal respecto, el principal argumento fue en relación a la moderación que se había conseguido en el ritmo de crecimiento del gasto público. En términos numéricos, la estimación era que, al cierre del primer trimestre del año, el gasto público total había alcanzado tan sólo el 22 % sobre la meta presupuestada, dentro de los límites de la calendarización programada. El anterior resultado llevaba a pronosticar “que se esperaba disminuir el déficit en las magnitudes previstas, con el consecuente freno al proceso inflacionario”.[7]

El Informe presidencial del 1º de septiembre de 1983 fue una oportunidad invaluable para confirmar la pertinencia y continuación del pire y para dar cuenta de los avances que se estaban obteniendo. En relación con esto, a dichos temas se dedicaron las secciones del mencionado informe bajo los encabezados de “Programa económico”, “Política presupuestal”, “Política financiera” y “Precios y abasto”. La parte doctrinal, por así decirlo, de la estrategia, se incluyó en la sección intitulada “Programa económico”. La finalidad esencial de la estrategia se planteó con toda claridad en esos pasajes: “Para combatir la crisis se requería un ajuste económico drástico, que inevitablemente tendría un costo social…”. Sin embargo, la alternativa de la inacción o de la inercia por seguir en el mismo rumbo habría sido todavía más dañina. Es decir, “el costo social habría sido mucho mayor y más doloroso, si el gobierno no hubiera tomado la iniciativa de sujetar la crisis. Ello podría haber conducido a una situación de caos y retroceso”. El programa de ajuste había sido indispensable, pero una vez tomada la determinación, se había presentado el problema de su definición e implementación. En ese sentido, “había que tomar medidas duras, a veces amargas, pero necesarias. El desafío consistía en instrumentar estas medidas con equidad para distribuir con justicia el costo social del ajuste, evitando que el peso del combate a la crisis recayera sobre los grupos más desfavorecidos”, pero de manera muy importante o quizá fundamental, había que proyectar la vista al futuro y visualizar al programa de saneamiento también como una posibilidad prometedora de progreso. En este orden de ideas, en términos del presidente De la Madrid, “había que enfrentar la crisis con una visión transformadora: convertir el ajuste económico en oportunidad para actuar sobre las deficiencias estructurales de la economía, introducir los cambios de fondo para poder restablecer nuestra capacidad de crecimiento y fortalecer la economía sobre bases sólidas de permanencia, eficiencia y justicia social”.[8]

Al momento del informe presidencial del año 1983, el pire se encontraba ya suficientemente precisado en cuanto a sus objetivos y también respecto de la parte de sus instrumentos de aplicación o mecanismos operativos. Estos últimos conceptos eran particularmente aplicables al componente principal y prioritario de ese programa: la corrección de las finanzas públicas para reducir el déficit fiscal en una proporción significativa, la cual sólo podría conseguirse mediante una disminución de la cuenta de gastos y un incremento de los ingresos fiscales. Respecto de la contracción de los gastos del erario, el presidente De la Madrid fue muy enfático en su primer informe presidencial en que el ajuste había sido “selectivo”, dando prioridad en el presupuesto a los rubros de gasto público correspondientes a “los servicios sociales indispensables –educación, salubridad, seguridad social y justicia–, para apoyar el desarrollo regional, el desarrollo rural y la infraestructura de transporte”. Con respecto a la elevación de los ingresos fiscales, se trabajó en tres rubros específicos: elevar la recaudación tributaria, incremento de los precios y tarifas de bienes y servicios suministrados por empresas del Estado, y reducción de algunos subsidios que se consideraron prescindibles. Para el incremento de la recaudación fiscal, el presidente De la Madrid explicó que se había “modernizado y actualizado el sistema recaudatorio”. Ello, mediante una mejoría de los métodos de globalización y fiscalización e imprimiendo a la tributación directa una mayor progresividad. En materia de equidad impositiva, se había acordado una sobretasa de 10 % para los causantes con ingresos anuales por arriba de cinco veces el salario mínimo. En materia de impuestos indirectos, el mandatario hizo referencia a la elevación de la tasa general del iva de 10 a 15 por ciento. No obstante, a fin de hacer más equitativa esa grabación, se había fijado una tasa de 20 por ciento para artículos y servicios de lujo y exención para la mayoría de los alimentos, renta de casa habitación y medicinas. Como comentario especial, señaló aquel expositor que el de los impuestos indirectos era “el único renglón tributario con capacidad real de generación de ingresos en el corto plazo…”.[9]

En lo relativo a la corrección de las finanzas públicas, lo más importante fueron las cifras de avance que aportó ese mandatario en su primer informe. En tal sentido y como referencia general, hizo una reiteración con respecto al objetivo anual que se había determinado y que ya se había anunciado previamente en documentos y foros: “La reducción propuesta, como proporción del producto nacional es de 18 por ciento en 1982 a 8.5 este año”. En cuanto a la magnitud de ese esfuerzo de corrección, explicó el presidente De la Madrid que se trataba de una “meta sin precedente a nivel nacional e internacional”. En lo relativo no a las metas sino a los avances conseguidos, el presidente informó que al cierre del mes de julio de ese año de 1983 el déficit fiscal acumulado se estimaba “inferior a 500 mil millones de pesos…”. En términos comparativos y relativos, ese resultado correspondía a un 33 por ciento de la meta anual y con respecto a los datos del mismo periodo del año precedente, significaba una reducción de 64 por ciento. Para el control del gasto, explicó el ponente, se había partido de “un presupuesto austero, con criterios de ajuste selectivo y prioridades claras”. A lo anterior agregó que esa administración estaba decidida a “hacer más con menos”, cuidar mucho mejor la aplicación de los recursos públicos y racionalizar su asignación “vigilando que el ejercicio del presupuesto corresponda a lo programado”. En esa forma, con un mantenimiento del gasto público dentro de lo presupuestado y aun a pesar de una situación presupuestal más difícil que la prevista (por la caída de los precios del petróleo), al mes de julio se había ejercido tan sólo el 55 por ciento del presupuesto autorizado. En suma, hasta ese momento no existía duda sobre los avances que se habían conseguido en el frente de la política de austeridad fiscal. Había un menor déficit del erario y ese hecho se había reflejado en las cuentas de la política monetaria mexicana, tan subordinada a la dominancia fiscal. En ese entorno, el circulante monetario que en el mes de noviembre de 1982 crecía a una tasa anual de 75 por ciento, de enero agosto de 1983 la tasa de crecimiento promedio se había reducido a 55 por ciento.[10]

El 15 de noviembre de 1983, el presidente Miguel de la Madrid presentó a la consideración del Congreso de la Unión el documento “Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 1984”.[11] Con una extensión de 59 páginas, dicho documento estuvo integrado por dos partes. La primera, para presentar un balance de los avances logrados por la política económica mexicana durante aquel primer año de la administración, en el contexto y guía del Programa Inmediato de Reordenación Económica (pire). La segunda parte del documento estuvo dedicada a una presentación muy pormenorizada del programa de política económica que la administración planteaba para el año siguiente de 1984, segundo del sexenio del presidente De la Madrid. En términos generales, el principal argumento en que se fundamentó el documento fue la gran relevancia atribuible al pire, tanto para la estrategia económica y las metas fijadas para el año 1983 como para la muy importante propuesta para 1984. En sus memorias, el expresidente De la Madrid se permitió destacar que el presupuesto fiscal para el año 1983 “se gestó en un momento en que no había gabinete con el cual negociar las partidas… sin apoyo en el diálogo”. Sin embargo, se salió avante de ese reto en razón de un marco de “estrategia más amplio, aprobado desde la Presidencia de la República”. Es decir, “lo más importante, tal vez, es que la política económica está aprobada con convicción a nivel de la Presidencia de la República”. Y por esa razón, de tipo filosófico podría decirse, declaró el presidente De la Madrid: “Lo cierto es que logramos mantener el pire y resistimos la prueba de los hechos”.[12]

Y para el año 1984, la reordenación económica tenía necesariamente que continuar debido a que los pendientes eran todavía muchos y de que México aún no había recuperado su “capacidad de desarrollo y de generación de empleos”. En concreto, en el año 1984 se llevaría a cabo “la segunda etapa del Programa Inmediato de Reordenación Económica que corresponde al propósito de continuar el esfuerzo de reordenación y cambio estructural”.[13]

En 1983, con base en el pire, la política económica mexicana había obtenido avances en diversos frentes. En materia de combate a la inflación, primero se consiguió contener el riesgo de caer en una espiral de hiperinflación y, posteriormente, se inició un proceso de estabilización que aún estaba lejos de concluir. Un campo también de claros avances se había dado en el frente de la política cambiaria, con un régimen dual que había empezado a funcionar razonablemente bien. De manera específica, el país, a través de su sistema bancario, había recuperado la soberanía del mercado de compraventa de divisas contra el peso mexicano. De manera paralela, se había logrado revertir la tendencia contractiva del ahorro financiero y ya se percibían signos de su recuperación al igual que la del crédito. En el sector real, se logró que dejará de caer en la mayoría de los sectores productivos, y en algunos de ellos ya se registraban señales de recuperación. En materia de ocupación, se había logrado evitar que los índices de desempleo siguieran deteriorándose. En particular, el desenvolvimiento del sector agrícola y los programas de empleo instrumentados habían tenido un efecto de alivio muy significativo en el frente de la ocupación. En 1983, la deuda pública externa se había reducido como proporción del pib y se logró un gran avance en la resolución de la deuda externa privada. Las cuentas externas del país, expresadas en los datos de la balanza de pagos, mostraron una corrección importantísima con respecto a la situación tan problemática de finales del sexenio anterior. Pero de manera particular, en la esencia de todos los progresos enunciados estaba el esfuerzo de saneamiento de las finanzas públicas; en esa etapa histórica de la política económica mexicana, era la madre de todas las batallas. En particular, era atribuible a dicho ajuste fiscal la corrección paralela mostrada en el frente de la balanza de pagos. En sus memorias, el presidente De la Madrid lo dijo con toda claridad: “Uno de los principales logros del primer año de mi gobierno ha sido mantener la disciplina presupuestaria. Esto se logró sin un costo político significativo; esto es, sin graves protestas y sin ataques excesivos a la Secretaría de Programación y Presupuesto”.[14]

La mencionada madre de todas las batallas –la reducción del déficit fiscal en 1983– se libró con toda determinación, con total convicción y con inquebrantable voluntad política. O más bien, la libró la administración encabezada por el presidente Miguel de la Madrid. En la frialdad de las cifras, el balance apunta a que el déficit fiscal medido como proporción del pib pasó de 16.5 % en 1982 a 8.9 % al cierre de 1983. En términos de la fuente consultada, la conclusión fue, textualmente, que con respecto “al saneamiento de las finanzas públicas… los resultados rebasaron hasta los pronósticos más optimistas”. En el Cuadro 1 se presentan los principales renglones de las finanzas públicas en visión comparativa para los años 1981, 1982 (último del sexenio del presidente López Portillo) y 1983 (primero de la administración del presidente De la Madrid) en cifras relativas con respecto al pib de cada uno de esos años. Una conclusión que es posible derivar de esos datos es relativa a la reducción del gasto fiscal, que fue uno de los factores para conseguir la corrección aludida del déficit en aproximadamente 9 puntos sobre el pib. Ello, mediante la reducción de ese renglón de desembolsos de 28.1 por ciento sobre el pib en 1982 a 25.0 por ciento el año siguiente. Por su parte, en cuanto a los ingresos fiscales totales el monto de la corrección pasó de 29 por ciento en 1982 a 32.6 por ciento en 1983. Asimismo, dentro de la cuenta de los ingresos fiscales otro dato a destacar fue el de los ingresos totales de Pemex dentro de la cuenta de los organismos y empresas del Estado. En ese sentido, mientras el ingreso total de este último agregado pasó de 1982 a 1983 de 21.2 % a 24.4 % sobre el respectivo pib, los ingresos de la paraestatal petrolera se elevaron entre esos dos años de 10.9 a 14.6 por ciento sobre el pib. En términos de la fuente consultada, esa mejoría fue posible gracias a la política de actualización de los precios de los productos petroleros. Y desde luego, también contribuyó la actualización de las tarifas de otros servicios públicos, como la electricidad. Por último, para tomar perspectiva sobre el gran esfuerzo de saneamiento desplegado, si se excluye del cálculo del déficit fiscal el pago de intereses sobre la deuda pública (11.8 por ciento del pib en 1983) la corrección lograda en ese año pasaría de un déficit de 8.6 por ciento sobre el pib a un superávit de más de 3 por ciento.[15]

	1981	1982	1983	1984
Ingresos	37.0	30.3	33.7	32.3
Gastos	42.3	45.5	41.2	38.0
Déficit fiscal	14.5	16.5	8.9	7.4
Fuente: Banco de México, Informe Anual, ediciones para 1981, 1982, 1983 y 1984 en la sección Finanzas Públicas.

¿Cómo fue que se consiguió esa reducción tan impresionante del déficit fiscal en un monto quizá con pocos precedentes en el mundo de la política económica global? La clave para esa hazaña la aporta el propio expresidente De la Madrid en una frase un poco críptica incorporada en sus memorias: “Un factor que facilitó mucho el proceso fue la clara conciencia de que yo le doy mucha importancia a la disciplina presupuestaria”. Es decir, sin duda alguna al respecto, el presidente De la Madrid tenía convicciones y conocimientos muy bien fundados sobre las implicaciones económicas que conllevaba un déficit fiscal importante en el cuerpo de una economía muy abierta al exterior comercial y financieramente como lo era la de México. En contraste flagrante, convicciones y conocimientos de los que careció totalmente hasta su muerte José López Portillo. Pero De la Madrid debió haber tenido información respecto de que un déficit fiscal importante da lugar a problemas de balanza de pagos, con un desequilibrio en la cuenta corriente que tiene que financiarse mediante deuda externa. Asimismo, un déficit fiscal es causa de presiones inflacionarias que combinadas con un régimen de tipo de cambio fijo o semifijo provocan sobrevaluación creciente de la moneda y su desenlace inexorable en fugas masivas de capital. En el origen, fue el déficit fiscal la causa original de las devaluaciones que se desataron a lo largo del año 1982. De la Madrid tenía esas convicciones y de ahí su determinación personal de llevar a cabo el saneamiento fiscal planteado. En cuanto al avance presupuestal conseguido en 1983, a juicio del expresidente De la Madrid “dos fueron los factores que nos permitieron lograrlo: que el país contaba con reservas en todos los órdenes y que funcionaron bien los programas de empleo. En un momento dado acepté esos programas, porque no tenía otra cosa que ofrecer para paliar la crisis en términos sociales”.[16]

Muy posiblemente, el presidente De la Madrid estaba avisado de la relación causal que existe entre las finanzas públicas y la conformación de la balanza de pagos, en lo principal en cuanto al perfil de la cuenta corriente y de la balanza comercial. Y si no contaba con esa explicación de manera personal, muy cercanos a él se encontraban Miguel Mancera del Banco de México y Jesús Silva Herzog en la Secretaría de Hacienda para hacerle ver esa conexión de causa efecto, de manera didáctica e ilustrada. De forma que ya sea por una razón o por la otra, es seguro que aquel mandatario estuviera consciente de que la modificación observada de las cuentas externas en el año 1983 debe haber tenido mucho que ver con el saneamiento que se había aplicado a las finanzas públicas. En ese sentido, el principal resultado a destacar fue la corrección que mostró el saldo de la cuenta corriente, pasando de un déficit de 4.8 miles de millones de dólares en 1982 a un superávit de 5.5 miles de millones al cierre del año siguiente. Por su parte, la balanza comercial pasó de 1982 a 1983 de superávit de 6.8 a 13.7 miles de millones de dólares. En mayor medida, la corrección que logró inducirse en la cuenta corriente se derivó de la contracción de las importaciones y no de la expansión de las exportaciones. En ese sentido, de 1982 a 1983 la cuenta total de importaciones se modificó de 14.4 a 7.7 miles de millones de dólares, con una reducción del 50 por ciento. Por su parte, el saldo de las exportaciones apenas mostró ajuste pasando de 21.2 a 21.7 miles de millones de dólares. En específico, las exportaciones no petroleras apenas se modificaron de 4.8 a 5.4 miles de millones de dólares y las ventas al exterior de manufacturas de 3.0 a 3.7 miles de millones de dólares.[17] La conclusión que es posible extraer de los datos anteriores es muy sencilla y directa: el cambio estructural que deseaba inducir la administración del presidente De la Madrid mediante su política económica tomaría tiempo y no era razonable esperar resultados muy espectaculares en tan sólo un año.

Con respecto al presupuesto para el año siguiente de 1984, en sus memorias el expresidente De la Madrid aportó unas explicaciones muy ilustrativas y hasta reveladoras del método que se siguió para llegar a la propuesta final que se presentó a la consideración del Congreso para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. En tal materia, lo primero que cabe destacar con relación a la Ley de Ingresos es la petición que recibió ese presidente por parte de las organizaciones empresariales de reducir la tasa del iva con la intención de “reanimar la demanda”. Como reacción, ese mandatario explicó que dicha propuesta fue al final rechazada después de una muy cuidadosa consideración. La explicación fue que, después de revisar la propuesta con el secretario de Hacienda Silva Herzog, “si era posible bajar dos o tres puntos el iva, vimos que los cálculos de ingreso–gasto no nos lo permitirían sin repercusiones en la carga fiscal”. Y en lo relativo al presupuesto de egresos, según el testimonio del presidente De la Madrid, se tomó la decisión de apoyar los rubros de mayor generación de empleo, en detrimento de los ramos industriales y en particular de Pemex. En opinión de aquel mandatario, “fue una decisión muy difícil de tomar, pero vimos que en el corto plazo resultaba necesario dar prioridad a aquellos sectores que brindan mayor ocupación a la mano de obra como, por ejemplo, comunicaciones y transportes”.[18]

En cuanto a la definición del presupuesto para 1984, fue muy firme la determinación del presidente De la Madrid de que no se repitieran durante su administración los jaloneos y los desórdenes que habían caracterizado con frecuencia las presidencias anteriores de Echeverría y López Portillo. En lo específico, para el presupuesto del año 1984, “desde septiembre, según avanzaba la elaboración del presupuesto, me fueron informando de los problemas que se iban presentando, lo cual me permitió asegurar que en todos los casos se llegara a acuerdos bilaterales entre la Secretaría de Programación y Presupuesto y las otras secretarías”.[19] Es decir, en aquel proceso encaminado a la preparación del presupuesto, el presidente De la Madrid fungió como marcador de criterios –indudablemente, lo más importante– y como procesador de las propuestas de las diferentes secretarías de Estado. En este último sentido, el propio De la Madrid apuntó en sus memorias que durante los acuerdos con los diferentes funcionarios cabeza de sector pudo captar “sus precisiones y necesidades”. Y en esa forma, desde el punto de vista administrativo, en el proceso de definición de aquel presupuesto el presidente De la Madrid jugó un papel de liderazgo, aunque con delegación de funciones en los secretarios de Estado y con una participación muy importante de la Secretaría de Programación y Presupuesto en calidad de catalizador de las discusiones. El colofón a ese proceso y al método que se siguió, lo aportó el expresidente De la Madrid en el cuerpo de sus memorias:

“Creo que la ausencia de respingos importantes ante la disciplina presupuestal no debe atribuirse tanto a una actitud de miedo o borreguismo de parte de los funcionarios, sino al hecho de que se tomó conciencia de la gravedad de la crisis y de la necesidad de un gobierno fuerte que articule lo heterogéneo y controle las fuerzas centrífugas. En ese sentido, la campaña de comunicación social sobre la problemática económica ha tenido éxito no nada más entre los ciudadanos, sino también entre los funcionarios”.[20]

La revista Comercio Exterior publicó en su edición de enero de 1984 el documento, “Criterios generales de política económica para 1984”. Lo primero que cabe destacar en tan importante texto son las motivaciones generales que llevaron a la determinación de la estrategia económica para el año que apenas comenzaba. Desde el punto de vista programático, la propuesta no podía ser más clara: “En 1984 se inicia la segunda etapa del Programa Inmediato de Reordenación Económica que corresponde al propósito de continuar en el esfuerzo de reordenación y cambio estructural”. Un presidente como De la Madrid, que tenía tan grande aprecio por la planeación en general, no es extraño que contara con una visión más o menos clara respecto de la cobertura cronológica que preveía para la aplicación del llamado pire. En este contexto, en la edición de la crónica presidencial de 1983 se recordó sin ambigüedad alguna “la advertencia hecha el 1º de diciembre de 1982 en el sentido de que la superación de la crisis tomaría, cuando menos, los dos primeros años del nuevo gobierno”.[21] En ese mismo orden, en los criterios de política económica para 1984 se anunció que “el programa económico propuesto contiene los elementos que nos permitirán iniciar a partir de 1985 una decidida recuperación… En fin, una recuperación que nos coloque en una senda equilibrada, justa y duradera”. Según el documento citado, la mencionada recuperación se marcaría en lo principal en cuatro frentes de acción complementarios entre sí. Primeramente, “con un sector externo menos vulnerable a los acontecimientos internacionales y propulsor importante del crecimiento…”. En segundo lugar, “con unas finanzas públicas cuyo ejercicio no causará presiones inflacionarias y sí en cambio será base de permanentes acciones redistributivas y de bienestar social…”. Tercero, “con un aparato productivo cuyo funcionamiento no recaiga fundamentalmente en las importaciones y sea generador de los empleos requeridos…”. Y cuarto, “con una estructura de precios sin rezagos y distorsiones que impidan una asignación correcta de los recursos”.[22]

Pero aparte de la cobertura cronológica prevista para el pire, otro componente fundamental en la política económica para 1984 fueron las consideraciones que podríamos llamar estratégicas. La primera de ellas era de tipo preventivo: “la crisis no se ha superado de manera permanente. No se puede relajar el esfuerzo porque aún no se recupera la estabilidad indispensable para el funcionamiento equilibrado de la economía…”. La segunda consideración respondía a un llamado en favor de la proactividad, en función del carácter inacabado de las tareas. En ese sentido, “la reordenación nacional debe continuar, la inflación es aún elevada. El nivel del desequilibrio fiscal es alto y el superávit de nuestra balanza con el exterior debe alterarse cualitativamente para que permita la recuperación de las importaciones mediante la de nuestras exportaciones…”. Establecido el tipo de estrategia a instrumentar, otro factor de trascendencia central sería respecto de la intensidad de las acciones programáticas. Es decir: ¿de qué magnitud debería ser el esfuerzo de saneamiento y reordenación en el programa para el año 1984? En el documento que publicó la revista Comercio Exterior se habla de que durante los meses finales de 1983 se empezó a romper el consenso social que se había formado con respecto a la intensidad del esfuerzo correctivo que todavía había que desplegar. Y al hacer referencia a ese tema, se hizo mención a algunos sectores que habían sugerido “aminorar el ajuste adicional que se preveía para 1984”. En opinión de esa fuente, los que habían propugnado por moderar la intensidad del saneamiento pertenecían a “sectores con mayor capacidad de absorber los efectos desfavorables de la crisis”.[23] Pero la historia no se había detenido ahí. En el momento, y posteriormente se supo, que las dudas sobre la moderación del esfuerzo de saneamiento habían surgido en el propio seno del gabinete económico. Asimismo, que los argumentos de los “aminoradores” habían incluso calado en la conciencia del presidente De la Madrid.

Pero las dudas y los titubeos expresados no lograron modificar la decisión fundamental sobre la necesidad de perseverar en los esfuerzos de ajuste. En ese sentido, 1984 tendría que ser “todavía un año de sacrificios en el cual el logro de los objetivos exigirá un delicado manejo de la política de desarrollo”. La decisión se fundamentó en que el país todavía no había recuperado su “capacidad de desarrollo y de generación de empleos”. Con base en esta última tesis, el programa para 1984 incluyó la búsqueda de 10 objetivos, entre los cuales se incluyeron tres que, aunque de gran importancia para ese régimen, no eran realmente de naturaleza económica o tenían escasa relevancia para un programa anual, necesariamente de corto plazo: a) “… acentuar la atención en la educación, salud, medio ambiente, seguridad pública e impartición de justicia”; b) reforzar “la renovación moral de la sociedad” y c) “avanzar en el desarrollo de la planeación democrática…”. De los objetivos restantes, todos sobradamente justificados, apenas tres tenían una expresión programática. Primeramente y no por casualidad, “Continuar con el saneamiento de las finanzas públicas y dar pasos firmes en la corrección permanente de la estructura y productividad del gasto”. Segundo, “defender el nivel de vida de las mayorías mediante la protección del salario…”. Tercero, “Combatir la inflación…”. Por último, el resto de los objetivos del programa quedaron expresados textualmente como sigue: a) “Evitar un deterioro adicional en la actividad económica…”; b) “… defensa del empleo y de la planta productiva…”; c) “Superar la escasez de divisas…” y d) Avanzar en el “cambio estructural, para preparar el camino hacia una recuperación diferente a partir de 1985”.[24]

Con muy buen juicio, el presidente De la Madrid anotó en “Criterios generales de la política económica para 1984”, que, en ciertos aspectos, la siguiente etapa del pire “será más leve que la primera, pero en otros será más difícil…” (sic.). La anterior observación era particularmente cierta para el objetivo de “continuar con el saneamiento de las finanzas públicas” mediante las tareas generales de reducir los desembolsos y elevar los ingresos del erario. Por un lado, la encomienda resultaría “más ligera porque los ajustes serán proporcionalmente menores que los ya realizados…”. Pero otro lado, la batalla se presentaría “más pesada, en tanto que se prolonga en el tiempo y requiere de una mayor precisión y afinación en las acciones y en la instrumentación de los programas”. Los lineamientos generales en cuanto a la corrección de los desembolsos planteaban “continuar su tendencia descendente como proporción del producto interno lo cual exigirá que se mantengan inalterables los criterios de austeridad y equidad”, propiciando “contener el gasto corriente y dando prioridad al gasto social y reorientando las inversiones”. En lo relativo a la elevación de los ingresos, el programa se separó en dos campos: el de la recaudación tributaria y el de los precios y tarifas para los bienes y servicios proporcionados por el sector público a través de entidades paraestatales. En este último sentido, se dijo explícitamente en el documento que “en 1984 se seguirán haciendo ajustes en los precios y tarifas del sector público, que serán proporcionalmente menores a los realizados en 1983”. Y el criterio complementario es que mediante esa política se procuraría afectar en “mayor medida aquellos bienes y servicios demandados por los grupos con mayor capacidad de ingreso, con el objeto de eliminar subsidios indirectos…”. Y en cuanto a la materia impositiva, se intensificarían los esfuerzos “que eviten la evasión fiscal y mejoren la equidad del sistema…”.[25]

Como se aprecia, el ajuste de los precios y tarifas de bienes y servicios proporcionados por entidades del sector público fue un capítulo importante de la estrategia para sanear las finanzas públicas. En lo específico, para fortalecer los ingresos del erario. La función era importante y el 9 de diciembre de 1983 el presidente De la Madrid anunció la creación de la Comisión Intersecretarial de Precios y Tarifas de los Bienes y Servicios de la Administración Pública Federal. Con la aprobación de esa Comisión, el 29 de ese mismo diciembre se informó del incremento de los peajes en las carreteras de cobro (administradas por Capufe) en 30 % a lo largo de 1984 (30 % en enero y 30 % en junio) además de la supresión de la tarifa nocturna y de fin de semana equivalente a un aumento de casi 47 % con respecto a la tarifa normal. Pocos días después, se anunció un incremento de 35% promedio en las tarifas por electricidad además de mantener el aumento mensual acumulativo de 2.5 % mensual. A finales de enero del año siguiente se dio a conocer el ajuste de 28.1 % promedio en las tarifas de telefonía; en febrero se anunció el correspondiente a las tarifas de ferrocarriles, con incrementos de 30 % tanto para pasajeros como para carga. Estos ajustes estuvieron acompañados de aumentos autorizados en diversos precios controlados por la autoridad, entre ellos la carne de res –que pasó a 80 pesos por kilogramo en enero– y, poco después, la leche, con un incremento de 40 por ciento.[26]

El programa económico del gobierno mexicano para 1984 se preparó con gran cuidado y capacidad técnica. Asimismo, la claridad en los conceptos estratégicos estuvo acompañada de precisión cuantitativa respecto a las metas acordadas. Tanto los objetivos relacionados con las finanzas públicas como la balanza de pagos se establecieron como proporción porcentual del pib.

	% del PIB
Déficit público	5.5
Superávit financiero excluyendo intereses	4.3
Pago de intereses	10.1
Gasto en bienes y servicios	23.7
Ingresos fiscales	32.0
Saldo de la deuda pública	54.8
Interna	15.5
Externa	39.3
Sector Externo
Balanza comercial	5.7-6.0
Cuenta Corriente	0.0-0.5
Fuente: “Criterios generales de la política económica para 1984”, Comercio Exterior, enero de 1984, p. 88.

El programa económico para 1984 se había planteado con metas ambiciosas, pero al menos en el panorama prevaleciente hacia finales del 1983 su cumplimiento parecía alcanzable. A modo de ejemplo, en sus memorias el expresidente De la Madrid reconoció que el caso de un objetivo demasiado ambicioso había ocurrido para la meta de inflación anual que se fijó en 40 por ciento. Sin embargo y por desgracia, el entorno externo e interno para el plan económico de 1984 se empezó a descomponer desde los primeros meses del año. En el entorno extorno los dos factores que empezaron a empeorar tuvieron que ver con las tasas de interés en el extranjero y las dificultades crecientes para llegar a una renegociación que permitiera un mejor manejo de la deuda externa pública. En el orden interno, se desataron las críticas al programa en lo específico por lo que se denominó la incongruencia de los ajustes al alza de los precios y tarifas de los bienes y servicios expedidos por el sector público con los incrementos que se concedían a los salarios. En sus memorias, el expresidente De la Madrid hizo unas confesiones extremadamente sinceras sobre el dilema en el que se vio envuelto durante aquel difícil primer semestre de 1984: “La toma de decisiones relativa a precios y tarifas es difícil. Hay, aun dentro del gabinete económico, quienes quisieran que subiéramos menos los precios… No podemos contener los precios; tenemos que continuar con la estrategia gradual de ajuste, manteniendo una política realista frente a la inflación. Es difícil, pues obliga al gabinete económico a trabajar a contracorriente y enfrentar el desgaste que ello implica”.[27] Como resulta obvio, el mencionado ajuste de los precios y tarifas públicos tenía una incidencia directa sobre la situación de las finanzas públicas por el lado de los ingresos y de manera ulterior sobre el nivel de inflación.

Pero tal vez fue todavía de mayor gravedad en la mencionada coyuntura la cadena de cuatro elevaciones de las tasas de interés externas durante aquel primer semestre de 1984. De manera perversa, el incremento de los réditos externos se conjugaba con el monto ya muy elevado de la deuda externa a manera de una gran loza que pesaba sobre la economía mexicana. Según noticias, los incrementos mencionados se sucedieron el 19 de marzo, 9 de abril, 8 de mayo y 25 de junio de 1984, todos de medio punto porcentual (50 puntos base). Cada uno de esos incrementos les significó a las finanzas mexicanas 350 millones de dólares adicionales anuales por concepto de servicio de la deuda externa. De forma inexorable, los aumentos de las tasas del exterior obligaron a que las tasas internas también se subieran impactando asimismo sobre el monto del servicio de la deuda pública interna. En términos del expresidente De la Madrid, “el alargamiento de los vencimientos de pago de la deuda ha sido opacado por el alza de las tasas de interés, que se atribuye a la política económica norteamericana. El ambiente se ha caldeado, de tal manera que muchos quisieran que el gobierno tomara una actitud revanchista y que se negara a pagar lo que debemos”. Y poco después de esa anotación aquel presidente agregó con mucha sensatez: “Estoy convencido de que nosotros no podemos jugar con fuego, pues nuestra vulnerabilidad es muy grande”.[28]

También durante el segundo semestre de 1984 se suscitaron problemas y desviaciones que coadyuvaron a que al cierre de ese año no se pudieran alcanzar las metas que se habían planteado para las materias de saneamiento fiscal, inflación y corrección del sector externo (balanza de pagos). A lo largo de todo ese año había tenido lugar una expansión importante del gasto privado agregado, pero durante el segundo semestre se observó una expansión también intensa del gasto público, la cual se concentró hacia el último trimestre. En la fuente consultada se explica que la expansión mencionada del gasto total vino acompañada de una ampliación de la liquidez en la economía. Y el hecho fue que, aparentemente, ante esa expansión de la liquidez las autoridades no actuaron con la suficiente presteza para absorberla mediante una elevación del encaje legal.[29] Y en ese contexto, empezaron a llegar noticias a México de aflojamiento en el mercado petrolero internacional con tendencias bajistas en los precios. El presidente De la Madrid explica en sus memorias que el informe presidencial de 1984 había transcurrido en un ambiente de calma que en realidad duró poco. En ese contexto, el 19 de octubre el secretario de Hacienda, Jesús Silva Herzog, habló con mucha franqueza sobre la situación de la economía en la instalación del Comité de Financiamiento de la Comisión Nacional de Reconstrucción. En ese foro dijo el funcionario que se había incurrido en errores de conducción y control y que, por lo tanto, “las metas en cuanto a déficit fiscal, balanza de pagos e inflación no se podrían cumplir”.[30]

Tal como lo había anunciado el secretario de Hacienda a finales de octubre de 1984, al cierre de ese año no se cumplieron las metas propuestas en materia de tasa de inflación, déficit fiscal y saldos de la balanza de pagos. La meta de inflación se había fijado en 40 %, pero el dato efectivo alcanzó 59 %, muy por encima del objetivo anunciado. Por su parte, el déficit fiscal, cuya meta era de 5.5 % del pib, se ubicó en 6.7 por ciento. Y en cuanto al saldo de la cuenta corriente, aunque la meta anual se situaba entre el equilibrio 0 y un déficit de 0.5 % del pib, el resultado fue un pequeño superávit de 3 mil 967 millones de dólares.[31] En los documentos oficiales, la divergencia entre meta y resultado de inflación se atribuyó a tres causas principales. La primera fue la necesidad del gobierno de aumentar tanto precios y tarifas de los bienes y servicios públicos como de otros precios sujetos a control. A ello se sumó la expansión del dinero en circulación y el incremento de las tasas de interés internas, obligado por el aumento que habían registrado las tasas correspondientes al exterior. Por su parte, el ajuste fiscal se quedó corto en razón de que el gasto no se redujo de manera suficiente debido al incremento del costo financiero de la deuda pública por las elevaciones de las tasas de interés. En cuanto a los ingresos fiscales, éstos se redujeron en el año 1.4 % por efecto de la caída de los ingresos externos de Pemex y la rigidez de la estructura tributaria. Por último, aunque en 1984 se incrementaron de manera importante las exportaciones no petroleras, las importaciones mostraron una ampliación mayor por efecto del descontrol de la demanda agregada.[32]

Por fortuna para México, no todos los resultados económicos fueron desfavorables al cierre de 1984. Con cifras preliminares, el crecimiento del pib en ese año se ubicó en 3.5 %, muy por arriba del pronóstico inicial de alrededor de 1 por ciento. Todos los sectores registraron crecimiento en el año. Los de mayor dinamismo fueron: electricidad (7.0 %); transporte, almacenamiento y comunicaciones (5.7 %); industria manufacturera (4.7 %) y construcción (3.7 %), en términos reales. De acuerdo con la fuente consultada, fueron tres las causas a que se atribuye la reactivación de la economía durante 1984. La primera, el dinamismo de las exportaciones no petroleras las cuales crecieron a una tasa aproximada de 18.4 %. Otra causa importante fue la expansión de la inversión privada “cuyo dinamismo sobrepasó las expectativas más optimistas, creciendo 8.8 % en términos reales”. Un factor adicional tuvo que ver “con la reducción del costo del crédito de 91 a 66 % aproximadamente…”. Por último, también se citó que el gasto público había sido ejercido oportunamente en el transcurso del año. En el ámbito de las finanzas públicas se destacó el aumento logrado en el ahorro público, “con el cual se financia una proporción cada vez mayor de la inversión”. Habiendo marcado ese concepto un déficit en 1982 de 405 mil millones de pesos, para 1984 el saldo superavitario llegó a 864 miles de millones. En la balanza de pagos, el logro más extraordinario fue el ya referido aumento de las exportaciones no petroleras. Así, con apoyo en ese resultado, la balanza comercial mostró en el año un superávit de 12 mil 799 millones de dólares, 6.3 % más por arriba del saldo de 1983. En ese año el ajuste se dio en muy buena medida por la ampliación de las exportaciones, en tanto que en 1983 se había concretado mediante la contracción de las importaciones.[33]

Lo anteriormente descrito fue el entorno en el que se preparó el programa de política económica para el año 1985. El diagnóstico del que se partió era relativamente simple: aunque se habían logrado avances en todos los frentes de batalla, éstos eran insuficientes y habría que perseverar en los tratamientos acordados. Con base en ese diagnóstico, se definieron cuatro objetivos principales para el programa económico de 1985 en los rubros de combate a la inflación, impulso a la reactivación económica, defensa del salario real, del empleo y del bienestar de la población y de saneamiento de las finanzas públicas, buscando la disminución del déficit fiscal. En cuanto al objetivo de continuar la lucha contra la inflación, la meta se estableció en 35 % anual al cierre del año. Referente a propiciar la recuperación de la actividad económica, se planteó una tasa de crecimiento del producto entre tres y cuatro por ciento “sin dejar de avanzar en el cambio estructural”. El tercero de los objetivos del programa era de carácter múltiple e incluyó “inducir un aumento del salario real, el empleo y los niveles de bienestar”, aunque no se plantearon metas cuantitativas al respecto. Finalmente, en lo relativo al ajuste de las finanzas públicas, el objetivo se fijó en la reducción del déficit financiero del sector público a 5.1 % como proporción del pib. De manera complementaria, se pensó en también aplicar las políticas comercial y cambiaria en favor del cambio estructural. Específicamente, en “reorientar el aparato productivo y comercial hacia la exportación permanente de productos no petroleros y a hacer más eficiente y competitiva la planta productiva nacional”.[34]

Sorpresivamente, ya casi no hubo referencias en el programa de política económica para 1985 al Programa Inmediato de Reordenación Económica (pire). Desde el punto de vista cronológico, el tiempo había transcurrido inexorablemente y el sexenio se encontraba ya en el inicio de su tercer año. El pire había sido un producto para el arranque de la administración. Desde el ángulo de la mercadotecnia, se trataba de una mercancía que había perdido su capacidad de venta. En alguna medida, el desgaste se debió a que las autoridades no habían logrado conseguir las metas anunciadas en los principales indicadores de control y seguimiento, sobre todo al cierre del año 1984. Desde la perspectiva de la comunicación política, el concepto había perdido novedad y poder para despertar optimismo colectivo e interés por parte de la opinión pública, pero de manera aún más importante, los fundamentos de la realidad para la continuación del programa se habían modificado. De forma preocupante, la política económica había pasado de combatir una crisis heredada a enfrentar los resabios de esa misma crisis, ahora agravada por dos choques externos de gran impacto: la caída de los precios del petróleo, en un escenario de mercado de mucha debilidad para el lado de la oferta, además de una renuencia por parte de los acreedores externos a moderar el peso de las deudas nacionales de los países deudores. Ambos choques exógenos, causaron mucho daño tanto a las finanzas públicas como a la balanza de pagos del país.

Las dificultades para cumplir con el programa económico preparado para 1985 manifestaron desde principios del año. En el orden externo el gran detonante, como ya se dijo, fue el deterioro de los precios internacionales del petróleo y su impacto sobre la balanza de pagos y sobre el presupuesto de ingresos fiscales para el año. En ese contexto de mercado inestable, el 4 de febrero de 1985 el gobierno de México anunció la reducción del precio del barril de petróleo ligero (Istmo) de 1.25 dólares a 27.75 dólares. Según informes, ese ajuste de cotizaciones con efecto retroactivo al 1º de febrero le significaría al gobierno una reducción de ingreso público por 300 mil millones ese año. En el orden interno, a la caída de los precios del petróleo se sumaron dos noticias que entre las autoridades despertaron sentimientos de preocupación. La primera, el dato definitivo sobre el déficit fiscal de 1984 que lo situó en 6.7 por ciento sobre el pib, por arriba del 6 % preliminar y muy alejado de la meta oficial que había sido 5.5 % sobre el pib. El otro anuncio desfavorable fue el dato de inflación de enero, que alcanzó 7.4 por ciento. Anualizado, implicaba una inflación diciembre a diciembre cercana al 90 por ciento, lo que representó un retroceso preocupante en la lucha por la estabilización, según lo valoraron las autoridades, empezando por el presidente de la República. Esto llevó a la determinación de actuar con rapidez, decisión tomada en la reunión de gabinete económico del 6 de febrero de 1985.[35]

El paquete de medidas que se anunció en ese episodio incluía acciones en tres frentes distintos: finanzas públicas (ingresos, pero sobre todo gastos), reducción de la estructura del sector público y disminución de la sobreprotección comercial en algunos sectores productivos además de un programa de fomento a las exportaciones no petroleras. En materia de finanzas públicas se acordó una disminución del gasto corriente en todas las dependencias de 4 % sobre las referencias presupuestales, además de una reducción de los gastos en capital mediante la eliminación de proyectos de inversión no esenciales. La estimación indicó que la racionalización del gasto generaría un ahorro de 150 mil millones de pesos y en el presupuesto de inversión de 100 mil millones. En cuanto a la estructura del sector público, se anunció un programa respecto del cual Miguel Mancera, del Banco de México, había venido insistiendo mucho en el gabinete económico: el programa de disolución, liquidación, traspaso, extinción o venta de entidades, fidecomisos o empresas del sector público que habían dejado de ser útiles para el funcionamiento del sector.[36] En el lanzamiento inicial de ese programa, se incluyó a un total de 236 entidades de los tres tipos mencionados. Y de manera novedosa, se empezaron a incluir dentro del programa económico anual medidas de política comercial. En ese orden, en un mes a más tardar se daría a conocer un programa adicional de apoyo a las exportaciones además de la sustitución selectiva por aranceles de permisos previos de importación.[37] Como se aprecia, el entorno para la política económica se había modificado mucho en el sentido del deterioro, además de que se había ampliado de manera importante el espectro de las herramientas de política a usar. Ya no tenía mucho sentido insistir en un Programa Inmediato de Reordenación Económica. Ya no podía ser “inmediato” en virtud de que transcurría el tercer año del sexenio. Y tampoco era posible seguir haciendo referencia a “reordenación económica”, cuando de lo que se trataba era de enfrentar una crisis adicional provocada por choques exógenos, la cual se había encimado sobre la reordenación que había quedado inconclusa.

El clavo definitivo al féretro del pire se lo aplicó una exacerbación del choque externo por la caída de los precios internacionales del petróleo que impactó hacia mediados de año. El 17 de junio de 1985, México se vio literalmente obligado a bajar el precio de su crudo de exportación pesado (tipo Maya) en 1.50 dólares por barril. La decisión se hizo impostergable, toda vez que en menos de dos meses Pemex había perdido ventas hasta por 40% de su plataforma de exportación. En 1986 el precio promedio del petróleo de México se ubicó en 11.8 dólares por barril, 46 por ciento del nivel observado en 1985. La caída de los ingresos por ventas de hidrocarburos se estimó en el año en 6.7 % sobre el pib,[38] y como la debilidad del mercado petrolero continuó, el 10 de julio el gobierno tuvo que anunciar dos ajustes adicionales de precio. Del crudo ligero de exportación (Istmo) por 1.24 dólares por barril para situarlo en una reducción para el año de 2.49 dólares, y de 77 centavos para el crudo Maya, con un deterioro en ese año de 2.27 dólares por barril. La situación de la economía mexicana se había tornado más precaria y con un alto grado de incertidumbre. Al poco tiempo, la reacción del gobierno de Miguel de la Madrid no se hizo esperar. El momento elegido para hacer los primeros anuncios fue la reunión anual de la banca, que se celebró en Guadalajara el 22 de julio de ese año. Al inaugurar ese foro, el mandatario hizo referencia a los eventos ya enunciados en el mercado de petróleo. Acto seguido agregó que se necesitaba un golpe de timón enérgico debido a que se estaba observando un insuficiente control de la inflación, el saldo del déficit fiscal mostraba una desviación preocupante con respecto a su meta, había debilitamiento de las cuentas con el exterior e incluso se habían detectado movimientos especulativos en el mercado de cambios.

Las medidas a aplicar se anunciaron apenas dos días después, en la residencia oficial de Los Pinos. Se acordaron medidas en tres campos complementarios de la política económica interna. Por su trascendencia e implicaciones políticas y económicas, tal vez las medidas de mayor importancia en ese episodio de emergencia nacional hayan sido las que se decidieron en el ámbito de las finanzas públicas, pero en adición, también se anunciaron acciones de mucha trascendencia en los espacios de la política comercial y de la política cambiaria: [39]

   a) Política fiscal

La decisión estuvo dirigida a reducir hasta en 30 % el gasto corriente, tanto en el gobierno central como en los organismos y entidades del sector paraestatal. Para dimensionar la magnitud de la acción mencionada, en el gobierno central ésta implicaría la eliminación de 15 dependencias con nivel de subsecretaría, coordinación general, dirección general y diversas áreas de la estructura organizacional de ese sector. En el sector central, las 690 unidades con nivel de subsecretaría, oficialía mayor, contraloría, coordinación o dirección general se reducirían 155 en número. La medida afectaría a aproximadamente 50 mil plazas de trabajo. Todo lo anterior, a manera de compensación para un total de 1.5 billones de pesos adicionales que se tendrían que añadir al cierre del año al déficit público, por concepto de menores ingresos para el erario por exportaciones de petróleo, mayores pagos de intereses sobre la deuda pública y también por gastos presupuestales más elevados por causa de una mayor inflación.

   b) Política comercial

La motivación de las medidas que se adoptaron fue facilitar el aumento de las exportaciones no petroleras mediante la eficientización de la planta productiva, mejor aprovechamiento de las ventajas comparativas y participar con mayor amplitud y diversificación en los mercadas internacionales. El mecanismo para lograr esos fines sería una moderación de la protección comercial, la cual había dado lugar a un sesgo antiexportador muy marcado en la planta manufacturera nacional. En la coyuntura del verano de 1985, la disminución de los precios del petróleo y la necesidad de dar servicio a la deuda externa habían agudizado la escasez de divisas en el país. En esa situación, el impulso a las exportaciones no petroleras y la promoción del turismo se aparecían como las únicas fuentes posibles para fortalecer la captación de moneda extranjera. En términos instrumentales, la medida que se puso en ejecución fue una mayor sustitución de permisos de importación por aranceles, dando lugar a la moderación de la protección comercial que se intentaba. La decisión en esa coyuntura implicó la sustitución de 3 mil 604 fracciones arancelarias adicionales en la Tarifa del Impuesto General de Importación, lo que correspondía al 36.9 % de esos conceptos. Si las referidas se sumaban a las fracciones que ya se habían incluido en el enfoque de sustitución de permisos por aranceles, se llegaría a 7 mil 159 de ellas cubriendo el 61.4 % del total de las importaciones.

   c) Política cambiaria

En la complicada coyuntura que se suscitó en el verano de 1985 aparecieron signos de especulación cambiaria, además de que se hizo evidente que la erosión del margen de subvaluación cambiaria por efecto de una mayor inflación había empezado a afectar a las exportaciones y al turismo ingresivo. En ese orden, una primera intervención en el frente de la política cambiaria se anunció en el mes de marzo de ese año cuando el Banco de México acordó acelerar el ritmo de desliz para el tipo de cambio controlado de 17 a 21 centavos por día. La contracción de los ingresos por exportación, el servicio de la deuda externa y la especulación cambiaria habían dado lugar a una pérdida de reservas internacionales en el primer semestre de 1985 de mil 172 millones de dólares. En esa situación, el 24 de julio, el secretario de Hacienda y Crédito Público anunció la decisión de devaluar en 20 % el tipo de cambio controlado de 232.94 a 279.49 pesos por dólar, además de empezar a ajustar la paridad del dólar controlado mediante un mecanismo de flotación regulada. Este mecanismo incluiría “ajustes diarios y graduales no necesariamente uniformes, que se harían tomando en cuenta el estado de la oferta y la demanda de divisas dentro del mercado controlado, el monto de las reservas internacionales de nuestro país, la evolución interna y externa de los precios, la situación relativa de distintas monedas extranjeras y otros factores pertinentes”. Como se aprecia, había quedado muy atrás la intención original en el pire de “Reivindicación del mercado cambiario por el Estado mexicano”, para pasar a la utilización de la política cambiaria como instrumento para contener la crisis causada por choques externos.

Sin embargo, para el futuro inmediato, ni el más recalcitrante de los pesimistas habría podido predecir un empeoramiento tan dramático de la situación de la política económica mexicana. Los dos choques recibidos fueron tremendamente dañinos, aunque de distinta naturaleza. Apenas a finales del siguiente septiembre golpearon a México dos sismos de gran intensidad dejando una secuela de destrucción y temor. Posteriormente, sobre todo en el transcurso de 1986, sobrevino una caída de los precios del petróleo con un impacto muy importante. Dos choques que marcaron un hito muy lamentable en la historia del sexenio del presidente Miguel de la Madrid.

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