Tomo X: Viento en popa
II. La oficina de la deuda externa

 

6. Los bonos de fomento económico

 

Las emisiones de Bonos de Fomento Económico tuvieron fundamento en un decreto del presidente Adolfo López Mateos del 28 de diciembre de 1962. No hay referencia en las obras sobre el tema de la deuda externa de México desde cuando el secretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena, había estado preparando ese proyecto para su lanzamiento. Según el decreto, el Congreso autorizaba al Ejecutivo la contratación de un empréstito que se denominaría “Bonos de los Estados Unidos Mexicanos para Fomento Económico”. En realidad, más que de un empréstito, se trataba de un programa de emisiones, lo cual quedó comprobado en la cláusula III del artículo primero por la cual se autorizó que el empréstito pudiera “efectuarse en varias series”. Esas emisiones serían puestas en circulación conforme lo estimara oportuno el Ejecutivo Federal. Los bonos deberían quedar amortizados en su totalidad en un plazo máximo de 20 años y gozarían “de la garantía general directa e incondicional del Tesoro Mexicano”. El importe de las colocaciones que se hicieron al amparo del programa se destinaría “a la ejecución de obras vinculadas con programas de fomento económico que produzcan un incremento en los ingresos públicos, sin que pueda destinarse para la atención de gastos corrientes”.[1]

En cuanto a la colocación propiamente dicha, al Ejecutivo se le concedieron facultades para “celebrar los arreglos necesarios para la colocación del empréstito mediante suscripción privada, sin perjuicio de que los suscriptores privados puedan a su vez colocar los títulos en el mercado abierto”. Sólo en lo relativo a la institución que tendría el liderazgo en la colocación de las emisiones, el decreto hizo una referencia específica. Quedó establecido así que “el propio Ejecutivo [daría] a Nacional Financiera, S.A., la intervención que por Ley le corresponde, en la contratación, emisión, colocación y pago del empréstito a que se refiere este contrato”.

En cuanto a la administración de esas emisiones –el tema de la incumbencia para del Banco de México− al Ejecutivo se le otorgaron los poderes necesarios para la liquidación de intereses, requisitos y formalidades de las escrituras de emisión, amortización y reposición de los bonos así como para su cotización en las bolsas extranjeras y el servicio general de las deudas.

Los equívocos y las imprecisiones no se hicieron esperar aún desde los inicios del programa de los “Bonos para el Fomento Económico”. A manera de ejemplo, fue ciertamente una equivocación que en el decreto de creación del programa se le asignaran a Nacional Financiera facultades para participar en “el pago del empréstito” (sic).[2] Esa facultad era contraria a lo que se establecía en la ley orgánica de dicha institución en cuanto a sus funciones como agente financiero. Asimismo, ese mandato era incongruente con la división del trabajo que se había establecido con el Banco de México en cuanto a la contratación de créditos, por un lado, y el pago y su administración, por otro. En ese sentido, en una nota periodística que se publicó en el diario Excélsior para anunciar el programa de los Bonos de Fomento Económico, la cabeza rezó: “Lanzará el Estado Empréstitos en pesos y moneda extranjera”. El error era evidente: en la medida en que se trataba de colocaciones internacionales que se harían “en las monedas extranjeras que determinase el Ejecutivo Federal”, no podía hablarse de “empréstitos en pesos”. Lo que sí era acertado es que el buen crédito de que gozaba México había dado lugar a una:

Situación privilegiada que el Ejecutivo considera conveniente aprovechar acudiendo a las fuentes exteriores de financiamiento para allegarse nuevos recursos indispensables para el proceso de nuestro desarrollo económico y destinarlos sobre las bases de una sana política crediticia, y no ha de representar una carga muerta para la Nación, como ocurrió con algunos de los viejos empréstitos…[3]

La participación del Banco de México en su calidad de agente financiero en el programa de los “Bonos para Fomento Económico” quedó consignada en el artículo tercero de los decretos mediante los cuales se autorizaron cada una de las emisiones. Además de señalarse en el artículo correspondiente que la Secretaría de Hacienda daría a Nacional Financiera la intervención que conviniera “en la emisión y colocación de los bonos”, esa misma dependencia determinaría la participación que correspondería al Banco de México en el servicio de las deudas correspondientes. Al respecto, en el archivo documental del Banco de México se encontró una comunicación de gran valor histórico relativa a las tareas que el instituto central tendría que cumplir en cuanto a la amortización y administración de las emisiones que se colocaran dentro de dicho programa. La comunicación, de enero de 1964, era del poderoso subdirector Ernesto Fernández Hurtado para Antonio López, el gerente bajo cuya jurisdicción se encontraba la Oficina de la Deuda Externa:

Por instrucciones de la Dirección General [o sea, de Don Rodrigo Gómez] me permito acompañar a usted oficio original del C. Subsecretario de Crédito, Lic. Jesús Rodríguez y Rodríguez, designando a este Instituto Central para que se encargue de la atención del servicio de amortización e intereses de los ‘Bonos de los Estados Unidos Mexicanos para Fomento Económico, 1963’, y de los asuntos vinculados con dicho servicio… El señor Director General ha instruido que nuestro departamento de Deuda Pública se haga cargo de esta encomienda del Gobierno Federal por ser de su competencia, así como de que un abogado de la Institución tenga a su cargo el conocer y hacerse responsable de los aspectos legales relacionados con esta obligación del Banco de México.[4]

En un informe de la Oficina de la Deuda Pública correspondiente a 1973 se enunciaron las funciones que a esa unidad le había tocado desarrollar en apoyo de las emisiones de Bonos de Fomento Económico. Esas actividades eran las siguientes:

1. Cumplir con los convenios y demás estipulaciones de carácter financiero relativas a las emisiones de bonos de ese programa.

2. Hacer por cuenta de la Secretaría de Hacienda los pagos que correspondan a los Agentes Financieros por concepto de honorarios devengados, comisiones e impuestos.

3. Vigilar que los Agentes Pagadores hagan los pagos correspondientes al servicio de esas emisiones en las cantidades correctas y con la anticipación estipulada en el convenio de cada emisión.

4. Enviar para pago al Agente Fiscal en Nueva York por concepto de los cupones de intereses de los Bonos de Fomento Económico que tenedores en México presenten para su liquidación. Asimismo, vigilar que se hicieran los pagos correspondientes.

5. Vigilar que los sorteos previstos en los convenios para la amortización de los Bonos, se celebren oportunamente y de manera correcta.

6. Llevar los registros contables de las emisiones en lo concerniente a bonos canjeados, retirados, comprados, pendientes de incineración o incinerados.

7. Atención a las consultas que sobre los bonos y las emisiones para Fomento Económico se presenten ya sea del interior o del exterior.

8. Mantener una comunicación fluida y eficaz con los agentes Registrador, Autentificador y Fiscales para tener una información lo más completa posible respecto a la compra y retiro de bonos y cupones de intereses.

A principios de los años setenta, por instrucciones superiores la Oficina de la Deuda Externa puso en ejecución un programa para la mecanización electrónica de la administración de las emisiones de Fomento Económico. Hacia el año de 1973 ese programa de mecanización se encontraba ya muy avanzado en su aplicación a una emisión del 8.5 por ciento que se había colocado en 1972. Para los años siguientes estaba programada la mecanización de las emisiones que se habían colocado a partir de 1963, las que se habían realizado en marcos alemanes y francos suizos y desde luego para las nuevas emisiones que se colocaran en el futuro.[5]

Tan serían importantes las relaciones que se establecieran entre el Banco de México en su categoría de Agente Especial y el resto de los agentes financieros involucrados en el programa de Bonos para el Fomento Económico que a ese tema hizo mención específica la carta de instrucciones ya citada, que le envió el subdirector Fernández Hurtado al gerente Antonio López en enero de 1964:

…los agentes pagadores serán el Chase Manhattan Bank con domicilio en Nueva York y el Bank of America en San Francisco, California. A su vez, los agentes autentificador y registrador de los bonos son el Chemical Bank New York Trust Company y el Manufacturers Hanover Trust Company de la Ciudad de Nueva York.

El marco para la actuación de los agentes financieros involucrados en las emisiones de Fomento Económico –agentes colocadores, fiscales, registrador, autentificador y agentes pagados− había quedado determinado.

En cuanto a las colocaciones propiamente dichas, el Banco Nacional de México y la Nacional Financiera fueron las instituciones designadas para tener intervención y relación con las firmas Kuhn, Loeb & Co. Incorporated y The First Boston Corporation, suscriptores para la compra de los bonos destinados a constituir los fondos de amortización, cuando las condiciones del mercado hicieron aconsejables dichas adquisiciones.

El convenio para el servicio de los bonos de la emisión de 1963 estableció que en su calidad de emisor firmaba ese instrumento los Estados Unidos Mexicanos. Por la contraparte habían firmado el convenio cuatro bancos de inversión: Chemical Bank New York Trust Company como agente autentificador, Manufacturers Hanover Trust como agente registrador, Chase Manhattan Bank como agente fiscal en Nueva York y Bank of America en calidad de agente fiscal para California. Nada adicional se determinó en ese convenio respecto del papel que tendrían que cumplir en las emisiones de Bonos de Fomento Económico otros agentes financieros. Sin embargo, en el prospecto para la emisión de 1963 sí quedó especificado que por convocatoria de Nacional Financiera el Banco Nacional de México estaría actuando como agente y consejero en la colocación de la emisión. Y para precisar, se agregó en ese prospecto:

Banco Nacional de México, S.A., el banco comercial más importante del país, ha sido designado por Nacional Financiera, S.A., de acuerdo a las facultades legales con que cuenta respecto a las emisiones de deuda del Gobierno Federal, para actuar como agente y asesor… Nacional Financiera, a nombre del Gobierno de México ha puesto en ejecución el acuerdo de compras correspondiente con los suscriptores (underwriters) que se han sumado.[6]

En su calidad de Agente Especial del Gobierno de México, el Banco de México debería operar de preferencia con los Agentes Fiscales, aunque también tendría relaciones con el Autentificador y con el Registrador en algunos aspectos específicos de la administración de las emisiones. Por ejemplo, periódicamente el Agente Registrador tendría que informar al Banco de México sobre los bonos y cupones ya amortizados y cuya vigencia hubiera vencido a fin de que fueran destruidos. En cada incineración deberían estar presentes delegados representantes tanto del Agente Autentificador como del Banco de México a fin de atestiguar las incineraciones y que extendieran su conformidad mediante la firma de las actas correspondientes.

Por su parte, el Agente Registrador debería compartir con el Banco de México el registro de los bonos nominativos que estaba obligado a llevar, además de utilizar dicho registro “para la inscripción de la suerte principal de los Bonos con Cupones y para la transferencia de los mismos cuando hubieran sido registrados en lo concerniente a su suerte principal, así como la de los Bonos nominativos”. En su papel de Agente Especial, el Banco de México también sería avisado por el Agente Registrador en caso de “rescate parcial de Bonos Nominativos con Fondo de Amortización”. En previsión de que cualquiera de los Agentes Fiscales entregara al Registrador un Bono nominativo o un Fondo de Amortización parcialmente rescatado, se acordó que el Registrador reintegraría al Agente Fiscal solicitante “por la suma principal de la parte no representada del Banco entregado”, un Bono Nominativo con Fondo de Amortización a nombre del propietario del bono previamente entregado.[7]

El Banco de México también debería ser informado sobre los procedimientos y también los resultados del proceso de rescate de bonos para su amortización. Ya se ha dicho que los sorteos para la selección de los bonos que serían rescatados deberían ser conocidos y supervisados por el Banco de México. En todos los procesos de rescate que se propalaran, el Agente Registrador tendría que hacer el anuncio en algún diario de lengua inglesa “con circulación general en el municipio de Manhattan Ciudad y el Estado de Nueva York” y ese anuncio tendría que repetirse por lo menos una vez durante las tres semanas siguientes. El Registrador seleccionaría por sorteo los bonos a rescatarse “de una manera tal que se considere apropiada y justa…”. Acto seguido, el Registrador notificaría puntualmente a cada uno de los Agentes Fiscales y al Agente Especial en México los resultados de esos sorteos y el detalle de los bonos elegidos además de las cantidades involucradas.[8]

Pero de mucha mayor importancia serían las obligaciones que tendrían frente al Agente Especial los Agentes Fiscales. Primeramente, el Banco de México tendría la responsabilidad de vigilar que los pagos correspondientes de “suerte principal o en su caso de primas, además de intereses” se hicieran en las fechas correctas según se definieran en los programas y calendarios. Quizá sería de mayor importancia para el Agente Especial enviar a los Agentes Fiscales con la anticipación debida los fondos requeridos para realizar las amortizaciones. Esas cantidades se deberían enviar y quedar depositadas con los Agentes Fiscales “por lo menos con 5 días hábiles de anticipación a la respectiva fecha de pago”. El Agente Especial debería hacer esos envíos tanto para liquidar intereses como para pagar las amortizaciones de principal. Respecto de esto último, sería muy importante el contacto del Banco de México con los fondos de amortización, cuando los títulos contaran con ese respaldo.

En cuanto a la emisión del año 1963, el rescate de bonos con fondo de amortización con adición del pago de intereses se llevaría a cabo “cada 15 de enero y 15 de julio comenzando el 15 de enero de 1964, hasta e incluyendo el 15 de julio de 1968, $500,000; y cada 15 de enero y 15 de julio empezando el 15 de enero de 1969, hasta e incluyendo el 15 de enero de 1974, $1’000,000”.

En su calidad de Agente Especial, el Banco de México tendría que conocer con precisión cómo se aplicarían las cantidades que se enviaran para el rescate de los Bonos con Fondo de Amortización. En el convenio de servicio se previeron tres posibles casos para el rescate de bonos en esa condición. El primero, en cuanto al rescate de esos títulos cuando hubiese de por medio “fines distintos a los del fondo de amortización”. En esa eventualidad, el Agente Fiscal debería dar aviso a los demás Agentes de las operaciones de rescate y también al Agente Registrador, con por lo menos 60 días de anticipación a cada compra. El segundo caso sería cuando la operación de rescate fuera menor a $25,000, y los recursos tuvieran que ser conservados temporalmente por los Agentes. A continuación, en el convenio también se previó el caso de lo que debería hacerse si el Fondo de Amortización de la emisión de 1963 quedara con recursos sobrantes después del 15 de enero de 1978. Por último, también se previó la situación eventual de que el gobierno de México decidiera rescatar todos los Bonos con Fondo de Amortización que subsistieran en circulación.

Adicionalmente a las obligaciones anteriores, los Agentes Fiscales también deberían tener permanente y oportunamente informado al Agente Especial en caso de rescates parciales de bonos nominativos, bonos y cupones ya liquidados o solicitudes de pago especiales que recibieran por parte de los tenedores. En esta última eventualidad:

Cada Agente Fiscal notificará oportunamente a México [o sea, al Agente Especial], por cable o por teléfono, confirmado por escrito (con copias de dicha confirmación escritas a cada uno de los otros agentes) si dicho Agente ha recibido del tenedor de cualquier Bono o cupón alguna notificación escrita por cualquier falta de pago relacionada con un Bono o cupón o cualquier reclamación por escrito por el pago de cualquier suerte principal, o en su caso de la prima o intereses sobre cualquiera de los bonos vencidos.[9]

Por todos los servicios especificados, el gobierno de México pagaría tanto al Agente Autentificador y al Agente Registrador como a los Agentes Fiscales, una compensación según se conviniera de común acuerdo. Asimismo, el gobierno de México reembolsaría periódicamente a esos Agentes “sus costos menores y gastos, incluyendo honorarios y gastos originados por sus actividades”. De acuerdo con los procedimientos establecidos y usuales, los recursos para dichas liquidaciones se les harían llegar a través del Banco de México en su calidad de Agente Especial.

En total, de 1963 a 1968 se hicieron nueve emisiones de Bonos de Fomento Económico en los Estados Unidos. En todas ellas y sin excepción, los agentes Autentificador y Registrador fueron las mismas instituciones que en la emisión de 1963. Como se ha dicho, los bancos de inversión que cumplieron con esas funciones en las nueve emisiones fueron, respectivamente, Chemical Bank, Manufacturers Hanover Trust, y Chase Manhattan Bank y Bank of America. Por su parte, los convenios de pagos correspondientes tuvieron el siguiente capitulado:

1. Generalidades
2. Designación de Agentes
3. Obligaciones del Agente Autentificador
4. Obligaciones del Agente Registrador
5. Obligaciones de los Agentes Fiscales
6. Renuncias o remociones de Agentes
7. Otras condiciones y deberes de los Agentes
8. Notificaciones
9. Enmiendas
10. Legislación aplicable

En lo concerniente a la emisión que se colocó en Suiza en septiembre de 1968, el Gobierno de México celebró un “Convenio de Préstamo” que se firmó el día 24 de ese mes con los bancos Swiss Bank Corporation, Swiss Credit Bank y Union Bank of Switzerland. Es importante recordar esta emisión pues, como se explica en el capítulo Embates a la Confianza, la razón de orden político que la motivó fue fortalecer la confianza en México en ocasión de los disturbios estudiantiles que tuvieron verificativo en el otoño de 1968. El Convenio de préstamo que se suscribió para ese fin tuvo el siguiente capitulado:

1. Generalidades
2. Términos del préstamo, sorteos y plazo de prescripción
3. Legislación aplicable
4. Obligaciones de los bancos
5. Pago de impuestos, servicios y comisiones
6. Impresión de los bonos
7. Centralización del préstamo
8. Destrucción de bonos y cupones
9. Retiro del Convenio
10. Su interpretación se rige por la ley suiza

Un punto adicional comentado en los papeles de la Oficina de la Deuda Pública tuvo que ver con la incineración de los bonos y cupones de las emisiones de Fomento Económico, cuando ya se hubieran amortizado y hubiese vencido su plazo de vigencia. A tal fin, en el oficio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público número 305-II/6-20104 del 29 de julio de 1969 se designó al Banco de México como representante del Gobierno Federal para atestiguar y supervisar las incineraciones que procedieran. A continuación, en oficio número 305-II/6-31267 de esa misma dependencia se aceptó el procedimiento de incineración que había propuesto el Banco de México, con la salvedad de que no debían intervenir en ese procedimiento ni el cónsul general de México en Nueva York ni representantes de los agentes fiscales de las emisiones. Así, la primera incineración de bonos tipo M (al portador) y de cupones conservados por el Chemical Bank de Nueva York se realizó en mayo de 1972.

El cuadro a continuación contiene el detalle de las emisiones que se colocaron de 1963 a 1968. Como se mencionó líneas atrás, tan sólo una de ellas se realizó fuera de Estados Unidos y quedó denominada en francos suizos. Las emisiones restantes, nueve en número, se colocaron en Nueva York y San Francisco y la denominación de los bonos y cupones se hizo en dólares U.S. Un detalle curioso es que aunque se realizaron nueve emisiones, la numeración correspondiente cubre únicamente hasta la octava por una razón singular: la primera emisión se separó en dos partes, aunque ambas se colocaron en 1963. La primera de esas partes, con plazo a cinco años, rendimiento de 6 por ciento y saldo de 15 millones, no se registró en la bolsa de valores de Nueva York. A diferencia, la segunda parte de esa emisión, con plazo a 15 años, rendimiento anual de 6.75 por ciento y monto de 14 millones de dólares, sí se registró en esa bolsa.

Fuente: Oficina de la Deuda Externa, Banco de México, Estado que guardan las diferentes emisiones de bonos que forman la Deuda Pública Externa, 1973, Anexo “C”.

De 1963 a 1968 el gobierno mexicano logró captar mediante las emisiones de Bonos de Fomento Económico un total de 212.5 millones de dólares y 50 millones de francos suizos. Según el calendario de pagos de esas emisiones, las amortizaciones se iniciaron en 1964, aunque tan sólo la primera de esas colocaciones tuvo fecha de vencimiento anterior al año 1970. Acorde con el programa, la primera de esas emisiones, al tener un plazo de cinco años, quedó amortizada en 1968. El detalle de los saldos de las emisiones y de sus amortizaciones al año de 1973, además de los remanentes en circulación, se presenta en el cuadro a continuación.

M.D. = Millones de Dólares M.F.S. = Millones de Francos Suizos

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