Tomo XII: Barruntos de tormenta
I. Embates a la confianza

 

4. La nacionalización eléctrica

 

El presidente Adolfo López Mateos tomó posesión el 1 de diciembre de 1958 y a ese importante acto asistieron muchos dignatarios extranjeros. Por la tarde de ese día, el nuevo mandatario recibió en audiencia privada a los más influyentes de esos visitantes. Uno de los atendidos fue el banquero estadounidense Eugene Black que fungía como cabeza del Banco Mundial con sede en Washington. Se supo de esa reunión, en la cual además de López Mateos y el banquero Black estuvieron presentes el secretario de Hacienda Ortiz Mena y el secretario de Industria y Comercio Raúl Salinas Lozano, por conducto del subdirector de Nacional Financiera Raúl Martínez Ostos quien por su buen manejo del idioma inglés y conocimientos sobre finanzas sirvió de intérprete al importante funcionario del organismo internacional.

Todos imaginaron que la reunión sería esencialmente de protocolo, pero después de las formalidades diplomáticas usuales Black entró en materia y empezó a referirse a las relaciones de México con el Banco Mundial. Explicó con aspereza el banquero que el organismo había concedido recientemente un financiamiento para desarrollo eléctrico a la empresa Mexlight, que atendía la demanda de fluido en el centro del país y que era la segunda firma de mayor importancia en el sector de la electricidad. Señaló a continuación el banquero que la Mexlight no podría pagar los adeudos que tenía con el Banco Mundial si no se le autorizaba un aumento de tarifas. Conminó entonces al presidente López Mateos a que le prometiese que las tarifas serían incrementadas de manera satisfactoria. López Mateos ofreció al financiero que la propuesta sería estudiada con todo cuidado pero ante la insistencia de que se diera a la petición una respuesta inmediata, el mandatario dio por terminada la reunión de manera unilateral.[1]

El episodio relatado sugiere la posibilidad de que una reforma de fondo al sector eléctrico haya empezado a considerarse desde los inicios del sexenio 1958-1964. Al respecto, había el importante antecedente de que apenas a un año del inicio de su administración, el presidente Ruiz Cortines (1952-1958) había aprobado la formación del que se llamaría Comité para el Estudio de la Industria Eléctrica Mexicana. Todas las entidades del gobierno con participación en la industria eléctrica tuvieron representación en ese órgano colegiado que trabajó con dedicación durante cuatro años. La misión fue estudiar las formas y procedimientos para financiar la electrificación del país y preparar un programa destinado a colocar a dicha industria sobre bases financieras más sanas además de conseguir orden en las relaciones entre las empresas públicas y privadas que operaban en el sector. A final de cuentas, lo que quedó claro es que un desarrollo satisfactorio del sector, que incluyera la electrificación del campo, requeriría de grandes inversiones, mucho mayores de las que el Estado actuando sólo podría financiar.[2]

Después del desagradable encuentro con el presidente del Banco Mundial, López Mateos citó a algunos de sus colaboradores cercanos, entre ellos al secretario de Hacienda Ortiz Mena, para que confidencialmente se empezaran a hacer investigaciones sobre el sector eléctrico de México desde distintas perspectivas: financiera, económica, social, política y aspectos técnicos. Entre la bibliografía que se recopiló sobre el tema se encontraron tres fuentes que tenían que ver con el Banco de México. En una de ellas el autor era un funcionario de la Oficina de Investigaciones Industriales del banco central, en otra, la institución aparecía como autora de un trabajo y en una tercera simplemente como la instancia encargada de la edición.

En las publicaciones mencionadas quedaron enunciadas ciertas tendencias evolutivas en el sector eléctrico del país que de no cambiarse conducirían a una modificación muy profunda de su organización o, en el peor de los casos, desembocar en una crisis de la industria. La primera de las tendencias mencionadas quedó enunciada con nitidez en la publicación “Generación y distribución de energía eléctrica en México 1939-1949” de la autoría de la Oficina de Investigaciones Industriales.[3] En esa obra se dijo que en 1950 la Comisión Federal tenía únicamente el 14.40 por ciento de la capacidad instalada total, pero se agregó a continuación que esa participación aumentaría mucho durante los años siguientes “al ponerse en servicio las plantas del sistema Miguel Alemán y las del Encanto y Mirón”. Es decir, si ya se había marcado una tendencia que continuaría permanentemente, la extrapolación de esa evolución terminaría a la larga en que el Estado adquiriera la inmensa mayoría de la capacidad de generación eléctrica.

Por su parte, Emilio Alanís Patiño reforzó ese argumento al señalar que las empresas generadoras de electricidad que operaban en México tenían pocos incentivos para llevar a cabo grandes inversiones que condujeran a una ampliación significativa de la capacidad instalada. Hacia principios de los años cincuenta la empresa generadora más grande del país reportó que de la aplicación de sus ingresos nada prácticamente había quedado para dividendos. Y a ello cabría agregar una afirmación adicional de Alanís en el sentido de que “otras empresas importantes que proporcionan servicios públicos de electricidad, generalmente muestran pérdidas considerables en sus balances del ejercicio 1949”. Un argumento adicional de ese autor fue en el sentido de que las obras de irrigación construidas por el gobierno ofrecían “la posibilidad de establecer una docena de plantas hidroeléctricas con capacidad total superior a 120 000 kW”. Sin embargo, remataba con nostalgia ese autor, “casi ninguna de esas plantas se ha instalado”.[4]

Muchos otros aspectos de interés sobre la industria eléctrica de México fueron conociéndose como resultado de esas investigaciones que solicitó el presidente López Mateos. Ese mandatario fue también informado que las fricciones entre las empresas extranjeras generadoras de fluido y las autoridades tenían décadas de estarse produciendo y que la principal causa de confrontación había sido el tema de las tarifas. Durante los primeros años habían sido motivo de muchas quejas por parte de los consumidores no sólo el elevado nivel de las tarifas sino la discriminación tarifaria que practicaban las empresas entre sus tres principales grupos de usuarios: consumidores domésticos, empresas pequeñas y grandes negocios, muchos de ellos propiedad también de extranjeros. Las tarifas elevadas eran expresión de que esas empresas operaban como monopolios en sus respectivas áreas de operación. Ante esa realidad, en sus relaciones con dichas empresas las autoridades regulatorias habían usualmente reaccionado resistiéndose a las presiones, que eran reiteradas, para elevar las tarifas. Y frente al control de las tarifas por parte del gobierno, las empresas eléctricas habían reaccionado limitando sus inversiones para expansión de la capacidad instalada.

La consecuencia había sido que desde el establecimiento por parte del gobierno de la Comisión Federal de Electricidad en 1937, la participación de las empresas extranjeras en la generación de fluido se había reducido de manera constante. En otras palabras, mientras el gobierno se había preocupado por invertir año con año cantidades crecientes en desarrollo eléctrico, las compañías privadas –léase principalmente la Mexlight que atendía la zona centro del país y la American & Foreing Power que atendía la zona norte– habían perdido interés en la expansión. Así, en 1945 esas dos empresas mayores controlaban el 60 por ciento de la capacidad instalada y la cfe apenas el 5 por ciento. Sin embargo, como consecuencia de las tendencias apuntadas para principios del sexenio de López Mateos ya la cfe tenía el 40 por ciento de la capacidad de generación del país. En contraste, la Mexlight y la American & Foreing Power poseían juntas el 30 por ciento del total de esa capacidad y el resto correspondía a un conjunto pulverizado de empresas pequeñas que atendían el consumo en diversas regiones específicas.

Independientemente de los episodios de conflicto como la entrevista de López Mateos con el presidente del Banco Mundial, lo relevante fue el diagnóstico que sus colaboradores presentaron a la consideración de ese mandatario sobre la problemática del sector eléctrico. El primer elemento de ese diagnóstico tenía que ver con la electrificación del campo. Las empresas privadas nunca habían llevado electrificación al campo y tal vez nunca la llevarían, independientemente del entorno legal en que operasen por una razón de peso: porque no era negocio. Las empresas privadas sólo suelen acudir a las actividades en las que pueden tener rentabilidad. En contraste, desde el establecimiento de la CFE una de sus principales misiones había sido la electrificación del campo. El otro punto fundamental fue que en la forma en que se encontraba organizada la industria eléctrica en México –con dos ramas completamente separadas entre sí– sería imposible aplicar algo que era esencial: un programa de desarrollo de largo plazo.

Una planificación eficaz del desarrollo eléctrico era indispensable, por un lado, porque a principios del régimen de López Mateos todavía la mitad de la población del país vivía en el campo. A esa población no le llegaría nunca electricidad si se continuaba con el esquema de producción basado en empresas extranjeras privadas. La tarea de llevar electricidad a las zonas rurales requeriría de una planeación cuidadosa de largo plazo. El otro elemento era el de los proyectos hidroeléctricos. Las grandes obras hidráulicas que servían tanto para fines de irrigación de la agricultura como para la generación de electricidad eran de interés público y su realización correspondía al Estado. Al retenerse el agua mediante presas no sólo se provee líquido para el consumo civil y para la producción, sino también para reponer los mantos freáticos. Es decir, para los grandes proyectos hidráulicos debía tomarse en cuenta no únicamente el punto de vista del sector eléctrico sino también del desarrollo de la irrigación. Únicamente el Estado tenía la perspectiva para ver conjuntamente todas esas dimensiones sectoriales y conciliarlas en un programa integrado.

Así, la posición del gobierno de México fue que en lo principal la nacionalización de la industria eléctrica era una medida de naturaleza técnica. La intención fue que fueran precisamente esos los argumentos que se proporcionaran a las empresas eléctricas a fin de que su propiedad pasara a manos del gobierno. También se consideró fundamental que en las explicaciones que dieran las autoridades al público sobre la operación se enfatizaran las razones de tipo técnico.

Sin embargo, ya puesta la medida en ejecución resultó imposible evitar su politización. Cuando la acción se dio a conocer, muchos segmentos de la opinión pública no fueron argumentos técnicos lo que escucharon sino exaltaciones dogmáticas que tenían que ver con el nacionalismo, el estatismo y la reivindicación de la soberanía nacional. Para algunos ésta fue una interpretación obligada, en la medida en que un grupo de intelectuales agrupados alrededor del general Lázaro Cárdenas había venido exigiendo que “el Estado entrara en posesión de las empresas de servicios públicos”. En ese mismo sentido, en la elección presidencial de 1958 los partidos minoritarios de extrema izquierda, como el Partido Comunista Mexicano y el Partido Popular, habían incluido esa propuesta en sus plataformas electorales.[5] Fue por esta última interpretación que la nacionalización eléctrica despertó tanta preocupación en algunos sectores empresariales y las autoridades tuvieron que enfrentar ese hecho.

Por los textos que se han escrito sobre “la mexicanización de la industria eléctrica” –como en su momento le llamó el presidente López Mateos a esa medida– se sabe que la apropiación por parte del gobierno de las empresas privadas en el sector eléctrico no requirió de un decreto de expropiación. Esas empresas pasaron a manos del gobierno mexicano por la vía de simples adquisiciones de sus acciones. El proceso fue secuencial y se completó en tres etapas. En la primera de ellas, se realizó la compra de las acciones de la American & Foreign Power Company que era filial de una empresa estadounidense, la Bond & Share. A continuación se llevó a cabo la adquisición de las empresas pequeñas que había en el sector, entre las cuales destacó la transacción que se realizó con la empresa de capital canadiense que abastecía de energía a la ciudad de Monterrey. En última instancia, se procedió a la compra de la empresa que proveía de electricidad a la capital y zonas aledañas.

Lo que principalmente cabe destacar aquí del proceso que llevó a la nacionalización eléctrica fueron los esfuerzos que se desplegaron para evitar que las transacciones correspondientes le infligieran daño a la confianza de los agentes económicos en la marcha de la economía. El daño podría ser particularmente grave si en los círculos de negocios y finanzas esas operaciones se interpretaban como acciones de carácter socializante contrarias a la economía de mercado y a los derechos de propiedad. Por todo lo anterior, en particular durante la compra de la American & Foreing Power, las autoridades mexicanas pusieron un cuidado especial para explicar las razones técnicas que habían llevado al gobierno mexicano a la nacionalización eléctrica.

Un reto en particular consistió en conseguir la anuencia para esa operación por parte de las autoridades de Estados Unidos, de los altos directivos de esa empresa y de los mercados, en especial los financieros. Con todos esos interlocutores se esgrimieron los mismos argumentos. La electrificación del campo requería de un proceso de planeación semejante al que desde 1926 había llevado a cabo en la Gran Bretaña el Consejo Nacional de Electricidad. La pinza se cerraba con la explicación sobre la necesidad de integrar en un esfuerzo conjunto el desarrollo hidráulico y el de la electrificación. Entre el caso del desarrollo eléctrico en Gran Bretaña y el de México había paralelismos que fue muy importante destacar en aquellos contactos. En la Gran Bretaña el Consejo Nacional de Electricidad había realizado una tarea semejante a la de la Comisión Federal de Electricidad. Había fungido como órgano de planificación para el desarrollo eléctrico, había llevado electricidad a zonas inaccesibles y había realizado inversiones de largo plazo sin rentabilidad financiera inmediata pero con importantes beneficios sociales a futuro.

Particularmente sensibles fueron esos interlocutores a las explicaciones sobre la necesidad de conciliar desarrollo hidráulico con desarrollo eléctrico. El argumento básico era que el territorio de México era un caso geográfico muy especial en el mundo. Se trataba de un territorio largo y angosto ubicado en la latitud de los grandes desiertos del mundo. La razón de que México no fuese un país totalmente desértico era que todos los años caían sobre el territorio tormentas violentas que venían de los océanos. Esas precipitaciones se producían en la forma de chubascos que inundaban el cauce de los ríos y en corrientes tumultuosas regresaban al mar. Para aprovechar esos recursos hidráulicos que no estaban disponibles permanentemente, México necesitaba presas. Las presas no sólo servían para proveer de líquido sino también para generar electricidad. Ahora bien, el programa de desarrollo eléctrico que necesitaba México era poco compatible con un régimen de participación privada en el sector.

Una vez concluida la operación de la American & Foreign Power sin grandes objeciones por parte del gobierno y de los grupos privados de Estados Unidos, en México se aprovechó para anunciar esa acción la Convención de Banqueros a finales de marzo de 1960. Quien enarboló la bandera de los opositores fue el banquero Aníbal de Iturbide, hombre inteligente y muy respetado en ese gremio. Su argumento fue que con medidas expropiatorias de ese tipo México avanzaba al socialismo y a una economía estatizada. El secretario de Hacienda Ortiz Mena inició su respuesta señalando que la operación de compra había contado con el apoyo total de las autoridades y de los mercados estadounidenses.

Un hecho particularmente convincente a los ojos de esas audiencias fue la aceptación por parte de la empresa Bond & Share de canalizar los fondos que había recibido del gobierno de México a inversión en otros sectores dentro del propio país. Cuando los funcionarios de la empresa accedieron a esa propuesta, el anuncio fue como una inyección de optimismo en los mercados. Esa decisión fue muy bien recibida y de ahí salió parte del capital para la primera planta productora de aluminio en México, proyecto llevado a cabo mancomunadamente por la propia Bond & Share y la Aluminum Company of America.

De manera inexorable, el anuncio de la nacionalización eléctrica y sobre todo las celebraciones que se organizaron para su conmemoración quedaron permeados de los factores político e ideológico. En este último sentido fue arrastrado, o se dejó voluntariamente arrastrar, al presidente López Mateos. Así, en el informe presidencial de septiembre de 1960 ese mandatario puso de relieve el paralelismo que se había trazado entre la expropiación del petróleo y la acción de “mexicanizar definitivamente la industria eléctrica”. La reacción de algunos órganos del Estado fue en congruencia con esa declaración y después del Informe los muros de la ciudad aparecieron cubiertos de carteles en que se leía: “La Tierra - 1910”; “El Petróleo - 1938”: “La Electricidad - 1960”. Vale la pena recordar lo que dijo textualmente al respecto López Mateos:

“He de informar… de la política que se ha trazado el Ejecutivo a mi cargo en una materia de esencial importancia para el país… [Dicha política] está fundada en que, como en el caso del petróleo y de los carbonos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, la prestación de los abastecimientos de energía eléctrica se realizará por instituciones gubernamentales, órganos de la Nación…”.[6]

Exactamente 27 días después del informe presidencial se celebró en el Zócalo de la capital del país un mitin con los electricistas. En el discurso que pronunció en ese acto el secretario Ortiz Mena, trató nuevamente de poner énfasis en las razones técnicas que habían llevado a esa acción. En particular, la falta de una planeación adecuada en la industria eléctrica había sido atribuible a la existencia dentro de ella de dos sectores incompatibles. Durante los siguientes ocho años la capacidad generadora tendría que duplicarse para satisfacer los requerimientos de la demanda y las compañías privadas nunca habían presentado los planes de inversión indispensables para llegar a esa meta. Adicionalmente, la compra de las empresas privadas había sido necesaria porque sus concesiones eran indefinidas y ésa había sido la única forma posible de mexicanizar a la industria.

Sin embargo, habría sido imposible que en ese ambiente ideologizado las explicaciones técnicas prevalecieran sobre el júbilo nacionalista que despertó la medida. Por ese motivo, la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex) decidió dedicar el número de octubre de 1960 de la revista Voz Patronal, a comentar críticamente la “mexicanización de la industria eléctrica”. En el texto correspondiente se expresó la preocupación que despertaba en los agremiados a esa organización “el pleno desarrollo y mejoramiento de los servicios eléctricos” pero la inquietud fundamental fue respecto de la posibilidad de que esa acción representara “una tendencia hacia la estatización de las principales actividades económicas”. Los temores manifestados por la Coparmex fueron compartidos casi simultáneamente por la Confederación de Cámaras Industriales (Concamin). Así, en su publicación Boletín se elevó la siguiente pregunta: “¿Hasta dónde llegaría el Gobierno en sus propósitos, y qué campos de la inversión podrían considerarse fuera de la acción estatal, y, en consecuencia, atractivos para los capitales particulares dispuestos a contribuir al desarrollo económico de México?”.[7]

Un factor de compensación para esas inquietudes provino de la fórmula que se discurrió para financiar la compra de las acciones de la Mexlight. La adquisición de la American & Foreing Power había ascendido en términos netos a aproximadamente 36 millones de dólares y se había liquidado con un pago inmediato de 5 millones de dólares; el resto se documentó en pagarés a cargo de Nacional Financiera a un plazo de 15 años con vencimientos prorrateados y consecutivos cada seis meses y tasa de interés de 6.5 por ciento anual libre de impuestos. Pero el caso de la compra de la Mexlight fue distinto. Se trataba de la empresa extranjera más grande que operaba en México hacia finales de los sesenta. Por un lado, la adquisición del 90 por ciento de las acciones importó 52 millones de dólares a lo que había que agregar que el gobierno asumió las deudas de mediano y largo plazo de la empresa que ascendían a 78 millones de dólares. Así, para financiar esa adquisición por medio de la Secretaría de Hacienda se obtuvo crédito que “hizo época”. Se trató del primer empréstito de largo plazo concedido a México desde el Porfiriato por una institución financiera privada del extranjero. El acreditante fue la compañía de seguros Prudential de los Estados Unidos.[8]

Los estadistas conocen el problema perfectamente; también quienes han desempeñado cargos públicos de elevada responsabilidad: en la realidad nunca se presenta el momento idóneo –óptimo podría decirse– para llevar a cabo una reforma, para aplicar una acción de Estado que resulte transformadora. Las reformas tienen que ponerse en ejecución cuando se pueda, cuando la coyuntura histórica se presente. El año 1960, es evidente, no ofreció la coyuntura histórica ideal para llevar a cabo en México la nacionalización eléctrica. Por azares cronológicos esta acción se traslapó, y también se contaminó, de las protestas que afloraron a causa de la visita a México del vicepresidente de Cuba, Osvaldo Dorticós. Quizás el contagio no habría sido tan grande sin las declaraciones de figuras importantes del régimen, las cuales fueron interpretadas por algunos grupos empresariales y católicos como apologéticas del comunismo. En el orden doctrinal, resultó inexorable que algunos sectores de opinión identificaran a la nacionalización eléctrica como un acto estatizante, como una indicación de que el gobierno de México no se sentía cómodo con la iniciativa privada ni con el respeto a los derechos de propiedad.

Es cierto que las altas autoridades del país –el secretario de Hacienda Ortiz Mena y otros funcionarios importantes de la administración– hicieron esfuerzos por explicar que la nacionalización eléctrica había sido una acción fundada en razones técnicas. El hecho es que muchos resultaron convencidos por esas acciones de persuasión, pero ése no fue el desenlace con la totalidad de los sectores empresariales. De haber ocurrido en esta forma, no habría habido tantas protestas y críticas en contra de la medida.

Es evidente que el retador desplegado de noviembre de 1960 –“¿Por cuál camino, señor Presidente?”– tuvo un resorte doble: por un lado, los acontecimientos por las relaciones de México con la revolución cubana y, por otro, la nacionalización eléctrica. En cuanto a esta última acción, las organizaciones empresariales patrocinadoras del desplegado –Concanaco, Concamin y Coparmex– manifestaban sus dudas acerca de la orientación que la administración del presidente López Mateos intentaba imprimirle a la economía del país, llevándola posiblemente a “un socialismo de estado”. La adquisición por parte del gobierno de empresas privadas, aunque justificadas “desde el punto de vista político”, suscitaban inquietudes acerca de la orientación económica del gobierno y eran contrapuestas con el “régimen económico de libre empresa y de responsabilidad pública”.[9]

Las autoridades conocían no únicamente cuáles organizaciones habían patrocinado ese desplegado sino también las personas que habían participado en la decisión de hacer esa publicación y en su redacción. Fue sobresaliente en este último sentido la intervención de Juan Sánchez Navarro, persona muy influyente y muy respetada en los medios empresariales, además de destacado colaborador de la Cervecería Modelo. Fue seguramente por todos esos factores que el presidente López Mateos dio instrucciones para que hubiera una contestación oficial al desplegado. Según el testimonio de Antonio Ortiz Mena, la redacción de ese desmentido le fue encargada a él y al secretario de Industria y Comercio Raúl Salinas Lozano.

No hubo en la “Declaración Oficial sobre la Política de Inversión Pública” redactada por Ortiz Mena y Salinas ninguna alusión directa al asunto de la nacionalización eléctrica. En materia de gasto público, se dijo en esa declaración, “ni un solo peso proveniente de los ingresos registrados en el Presupuesto Federal se ha destinado a la compra de empresas privadas…”. Sin embargo, aunque no se explicitara en el documento, una operación de adquisición por parte del gobierno sí podría realizarse con apoyo en el crédito público o “con inversión de fondos de reserva de instituciones de crédito y de seguros en las que el Estado tiene injerencia como accionista o como corresponsable de la mejor inversión de su patrimonio”. En cuanto a la relación del Gobierno con la iniciativa privada, siempre se le había ayudado “para el mejor desenvolvimiento de sus negocios” además de que en muchos casos el Estado había “tomado a su cargo el riesgo de hacer prósperos esos negocios”. Asimismo, también había ejemplos de industrias que habían sido traspasadas a “manos de la iniciativa privada y constituyen prósperos negocios”. En suma, el Estado mexicano apoyaba e impulsaba a la iniciativa privada, pero también estaba “dispuesto a suplirla en sus ausencias o sustituirla en sus deficiencias…”.[10]

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