Tomo XIII: Durante el Desarrollo Compartido
V. La simplificación del encaje legal y otros proyectos

 

11. El subdirector general en acción

 

El economista Miguel Mancera Aguayo había tenido en el Banco de México una trayectoria exitosa de ascensos continuos. Habiendo ingresado a la institución en el año 1958, de 1962 a 1967 estuvo a la cabeza del fideicomiso FOMEX para pasar de ahí a la titularidad de la importante Gerencia de Asuntos Internacionales y en mayo de 1971, ya ocupando la Dirección General de la institución don Ernesto Fernández Hurtado, Mancera fue ascendido al nivel de subdirector. Hasta ese momento, el Banco de México había tenido en su estructura tan sólo una Subdirección encomendada desde hacía muchos años al mando de don Ernesto Espinosa Porset, veterano de mil batallas en la institución y de grato recuerdo para todos los que lo conocieron. Una vez que ese funcionario optó por su retiro, la administración que encabezaba Fernández Hurtado tomó la decisión de aumentar a tres las Subdirecciones dentro de la estructura institucional. A la cabeza de esas áreas fueron designados, respectivamente, el abogado Daniel J. Bello, en la calidad de subdirector general, y del economista Miguel Mancera y del contador público Alberto de la Peña. En la sesión correspondiente del Consejo de Administración se dijo que esas designaciones se proponían en razón de la “conveniencia de dar al Banco una mejor estructura para la realización de sus funciones y a las relevantes cualidades morales, técnicas y administrativas de los funcionarios propuestos y a su muy encomiable carrera dentro de este Banco Central”.[1] Así, al poco tiempo Mancera fue ascendido a subdirector general, cargo en el que se mantuvo hasta abril de 1982.

Mientras que en materia de jurisdicciones en el área encomendada al abogado Bello quedó incluido todo lo relacionado con las funciones legal, de administración y además de seguridad, la Subdirección que pasó a encabezar el economista Mancera abarcaba a la par de las actividades internacionales las relaciones del Banco de México con los intermediarios financieros, ámbito en el que se incluía el importante tema de la administración del control selectivo del crédito mediante el manejo del encaje legal. Por su parte, Alberto de la Peña quedó al mando de todas las áreas correspondientes a contabilidad y auditoría. En el orden estructural, en la carta de organización de la Subdirección General que pasó a encabezar el economista Mancera quedaron ubicados bajo su mando dos órganos con el nivel jerárquico de Gerencia. Por un lado, estuvo la Gerencia de Asuntos Internacionales a cuya cabeza de designó a quien había sido el segundo de a bordo de Mancera en ese órgano, de nombre José Álvarez. Por su parte, en el timón de la Gerencia de Crédito y Depósito Legal fue designado el señor Andrés Vela. Como lo sugiere su título, la Gerencia encabezada por el señor Vela tenía encomendada la administración del encaje legal. Finalmente, según el testimonio retrospectivo del entonces subdirector general Mancera, dentro de dicha Gerencia tuvo una colaboración muy importante en la tarea de simplificación del mecanismo del encaje legal el entonces joven profesionista Luis Sánchez Lugo.[2]

Siguiendo con los testimonios del economista Mancera, en su desempeño como subdirector general del Banco de México, que se extendió de mediados de 1971 hasta la primavera del muy traumático año de 1982, tuvieron relevancia especial cuatro proyectos en cuya implantación ejerció su liderazgo. Y cuando en el caso del subdirector general Mancera se habla de que “ejerció su liderazgo”, debe entenderse que de su actuación personal derivó la identificación del problema, la propuesta para la solución y la implementación de la misma. Los tres primeros de esos proyectos se pusieron en ejecución durante la administración del director general Fernández Hurtado que concluyó en diciembre de 1976. Entre ellos ocupó un lugar muy importante el correspondiente al ya mencionado tema de la simplificación del encaje legal, a cuya crónica se dedican las páginas de la segunda sección del presente capítulo. Los dos proyectos adicionales de ese periodo fueron, respectivamente, los correspondientes a la Ley del Mercado de Valores de 1975 y a la implantación de la banca múltiple, a cuya narración se dedican los dos siguientes capítulos de este volumen. El cuarto de los proyectos mencionados se puso en ejecución ya durante la administración que encabezó en el banco central Gustavo Romero Kolbeck (1976-1982) y tuvo que ver con la creación de los Certificados de la Tesorería o los llamados coloquialmente Cetes. Según lo recuerda el economista Mancera, junto con la Ley del Mercado de Valores de 1975 la creación de los Cetes fue palanca fundamental para el despegue definitivo de ese mercado además de que el establecimiento de dichos títulos conformó también un avance fundamental en materia de banca central en México. Esto último, en la medida en que la introducción de esos títulos permitió por vez primera un logro que había sido largamente acariciado en México por la política monetaria desde hacía décadas: la posibilidad de utilizar a las operaciones de mercado como instrumento de regulación monetaria mediante la compraventa de esos títulos de la deuda pública por parte del Banco de México.

Es extraño que en la evaluación retrospectiva de los proyectos que se pusieron en ejecución bajo su liderazgo durante su gestión como subdirector general, el economista Mancera no recordara uno de ellos que también fue de bastante importancia: el relativo a la racionalización de los mecanismos de captación a cargo de los intermediarios financieros (bancos, financieras e hipotecarias). El propio subdirector general Mancera hizo referencia a ese asunto en un importante discurso que pronunció en la ciudad de Monterrey en agosto de 1976. En dicha intervención, bajo el intento general de analizar algunos aspectos relevantes de la evolución del sistema financiero mexicano, ese ponente argumentó que en algunas ocasiones la necesidad y en otras la conveniencia, habían llevado a “imprimir cambios fundamentales al aparato crediticio de nuestro país”. Uno de ellos había tenido que ver con la necesidad, que las circunstancias hicieron inaplazable, de pasar a un régimen de tasas flexibles tanto para los pasivos como para los activos de los intermediarios financieros en México. A principios de la década de los setenta el mundo entró a una etapa de tasas de interés variables e impredecibles además de también altas. Ello, por la irrupción de presiones inflacionarias sin precedente durante las etapas previas que habían sido de gran estabilidad. Las autoridades tuvieron que reaccionar y el esfuerzo que se desplegó para pasar a ese régimen de tasas flexibles fue impulsado por la Subdirección General que encabezaba el economista Mancera. Y otro programa de corte semejante tuvo que ver con la implantación definitiva y efectiva en el sistema de los depósitos a plazo. Este último proyecto partió de una situación en la que los pasivos de los intermediarios se encontraban “en su mayor parte prácticamente a la vista, con los consecuentes riesgos para la estabilidad de las instituciones y aun de la moneda”. Así, en opinión de ese funcionario, se había impuesto “hacer un esfuerzo para modificar tan inconveniente estado de cosas”.[3]

Los tiempos previos, caracterizados por una gran estabilidad tanto interna como externa, habían permitido que se arraigara en México una tradición de tasas fijas tanto para las operaciones pasivas como para las activas de los intermediarios. Este estado de cosas quedó reforzado por la muy antigua práctica de ofrecer recompra ilimitada a la vista y a la par a todos los bonos y demás títulos que se emitían, principalmente por parte de las hipotecarias y de las sociedades financieras. Así, cuando el mundo pasó a la ya mencionada etapa de tasas variables y también altas el esquema de tasas fijas que prevalecía en México entró en una situación de verdadera crisis. ¿Cómo enfrentarla? Una primera reacción por parte de las autoridades fue la de ofrecer sobretasas en algunas operaciones de captación, principalmente las que se llevaban a cabo por medio de la colocación de bonos, cédulas y otros títulos. Sin embargo, con el tiempo se fueron haciendo evidentes los defectos de dicha fórmula. En primer lugar, ese método únicamente ofrecía solución para la flexibilidad de las tasas pasivas. Faltaba también, y la omisión era de mucha gravedad, una fórmula para darle flexibilidad a las tasas activas. Asimismo, el sistema de ofrecer sobretasas en las operaciones pasivas mostró tener otras deficiencias. La más importante es que no permitía suficiente agilidad y margen de acción para aplicar los ajustes requeridos. El método también podría suscitar desacuerdos, con posibles implicaciones legales, entre los intermediarios y sus inversionistas. En su discurso de agosto de 1976 en Monterrey, el economista Mancera presentó un análisis criticó muy interesante de ese sistema de las sobretasas que se ofrecían en las operaciones de captación.

Según ese ponente, el rendimiento fijo de los bonos financieros e hipotecarios y de los pagarés de las sociedades financieras era “a todas luces incongruente, dada la práctica de recompra a la vista y a la par de éstos, con los movimientos a que están expuestas las tasas de interés”. Cuando esos movimientos habían sido al alza, el problema se había enfrentado mediante el expediente “no muy ortodoxo de las sobretasas”. Y a continuación explicó el economista Mancera que consideraba a dicho expediente como poco ortodoxo, en razón de que las sobretasas que se ofrecían conformaban beneficios que no se encontraban consignados en los títulos y su ofrecimiento dependía de “decisiones ajenas al titular y al emisor de esos valores”. Así, aunque hubiera sido a través de ese procedimiento poco ortodoxo, en tiempos de elevación de las tasas de interés había sido posible ajustar hacia arriba los rendimientos de los bonos y de otros títulos a través del mecanismo de las sobretasas. Con todo, resultaba imprescindible explorar si dicha fórmula ofrecía igual flexibilidad de ajuste cuando las tendencias en el mercado eran hacia la reducción de las tasas. La respuesta es que hacia la baja esa flexibilidad se tenía “sólo en forma limitada y bajo ciertos supuestos”. Cuando previamente se habían aplicado sobretasas, el ajuste a la baja de los rendimientos se había conseguido reduciendo esas sobretasas o en el caso extremo suprimiéndolas. En el mismo sentido, la ganancia neta de los bonos para las personas físicas también había podido reducirse “mediante el incremento de la tasa del Impuesto sobre la Renta aplicable a ese rendimiento”. ¿Pero cómo aplicar ese ajuste a la baja si previamente no se habían ofrecido sobretasas o en caso de que habiéndose éstas ofrecido fuera necesario poner en ejecución una disminución todavía mayor? Resultaba claro que en esa circunstancia las autoridades no necesariamente se habrían encontrado con “las condiciones necesarias para ajustar los rendimientos de los bonos a la baja”. Conclusión: la solución de fondo para dicho problema se encontraba en la implantación de un régimen de tasas pasivas flexibles.

Cuando el mundo pasó a la etapa de tasas variables además de altas las autoridades mexicanas empezaron a reaccionar en la búsqueda de acomodo. Un primer intento, ya se ha visto, fue mediante el expediente de las sobretasas en algunas operaciones pasivas. Sin embargo, se encontraba también pendiente de atención el problema de la flexibilidad de las tasas activas. El economista Mancera no abordó propiamente este segundo problema en su discurso de Monterrey de agosto de 1976 pero sí en otras muy interesantes entrevistas celebradas en tiempos más recientes. El punto de partida era la situación de gran peligro en que se podían colocar los intermediarios –en particular las hipotecarias y las financieras– a cuyos bonos se les aplicaban sobretasas en tanto que sus activos se mantenían con tasas fijas. Esa situación podía volverse explosiva para tales intermediarios, con la posibilidad incluso de colocarlos en el extremo en situación de quiebra. Bastaba para llegar a ese extremo, que las tasas pasivas alcanzaran a las activas anulando el margen de intermediación o hasta volviéndolo negativo. En la práctica se había observado que el ofrecimiento de sobretasas a los bonos hipotecarios y financieros había causado molestias muy grandes a la conducción de la política monetaria. Así, cuando nuevas emisiones se habían colocado con sobretasa, los tenedores de las emisiones anteriores se habían volcado en demanda de la redención de sus títulos. Esa redención masiva sólo había sido posible gracias a la intervención del Banco de México en su carácter de prestamista de última instancia, teniendo que absorber en su cartera todos esos bonos que habían sufrido corrida por parte de sus tenedores originales.[4]

En general, dos factores habían llevado a que hacia finales de los años sesenta prácticamente la totalidad del pasivo como de la cartera en el sistema financiero se encontrara a tasas fijas. Por un lado, la situación de relativa estabilidad que se había mantenido por años de manera ininterrumpida. Por otro, la fe que se había puesto en un planteamiento teórico que en realidad nunca se cumplió en la práctica. Este planteamiento era que los créditos a mediano y largo plazo se financiaban con pasivos también a mediano y largo plazo. Pero en opinión del ponente Mancera, en la realidad este planteamiento no había pasado de ser una mera suposición en razón de que tanto los bonos financieros como los hipotecarios se habían convertido de hecho “en papel a la vista”. Por lo tanto, esa extraña circunstancia en el sector financiero marcada por pasivos a la vista a la vez de activos a tasas fijas había dado lugar a la formación de importantes peligros. En suma, en esa circunstancia –explicaba el ponente Mancera– “las instituciones estaban expuestas a un doble riesgo”. Por un lado, al riesgo “de iliquidez” en caso de la eventualidad de una corrida masiva de depositantes. Por otro lado, también al peligro de sufrir “pérdidas considerables”. Esto último, toda vez que “para retener las captaciones en tiempos de altas tasas de interés, se hacía necesario dar al inversionista beneficios adicionales a los consignados en los bonos”. De lo anterior el caso de las sobretasas ya analizado párrafos atrás. Según el ponente Mancera, ¿cómo se lograron solucionar esos dos problemas? “Este doble riesgo fue atacado por la autoridad financiera mediante dos series de medidas”. En lo que se refiere al peligro de iliquidez se procuró, como ya se ha visto antes, sustituir gradualmente los bonos por otros instrumentos auténticamente a plazo y para hacer frente “al peligro de pérdida por costos crecientes de la captación se adoptaron tasas activas flotantes para una variedad de créditos, vinculando el nivel de dichas tasas con el costo de las operaciones pasivas”.

En rigor, en un ambiente de tasas volátiles además de elevadas como fue el que prevaleció durante el primer quinquenio de los años setenta habría sido insostenible continuar en México con un régimen de tasas fijas para las operaciones pasivas. Así que la solución integral para poder pasar a un esquema de “tasas activas flotantes” implicaba también, necesariamente, llegar a la misma fórmula para las tasas pasivas. Una referencia muy importante en ese sentido había tenido que ver con el surgimiento en la cuidad de Londres del llamado mercado de los eurodólares. Es decir, de un mercado de captación e intermediación de fondos muy cuantiosos denominados en la moneda estadounidense. Según lo comenta el entonces subdirector general Mancera, lo que en particular llamó la atención en el Banco de México respecto de ese mercado fue su característica, en aquellos tiempos muy llamativa y novedosa en el mundo, para que funcionara con un régimen muy ágil de tasas de interés flotantes. En ese mercado, las tasas pasivas se acomodaban con mucha fluidez a las condiciones de la oferta y demanda de fondos. Por su parte, las tasas activas se determinaban con base en una referencia indicativa de las tasas pasivas a la que se le adicionaba un margen de intermediación que se medía en puntos base. En muy buena medida, ese mercado se había formado como una reacción de arbitraje regulatorio. Esto, en la medida en que la Regulación Q vigente en Estados Unidos impedía la flexibilidad de las tasas bancarias tanto pasivas como activas. De manera que una proporción muy importante de los fondos que entraban a ese mercado provenían de aquel país con tan grande capacidad de ahorro.[5]

En México, la fórmula para llegar a un régimen de tasas flexibles dependió de poder pasar de un marco regulatorio en el cual las tasas estaban determinadas en forma rígida en el cuerpo de la ley, a otro en el que la ley le otorgaba facultades a una autoridad –específicamente al Banco de México– para fijar las tasas a manera de que adquieran flexibilidad para acomodarse a las condiciones del mercado. Un antecedente de mucha importancia en este sentido se concretó como parte de las reformas bancarias que se expidieron en diciembre de 1970. En la Exposición de Motivos para dichas reformas se explicó, que dentro de las facultades con que contaba el Banco de México para conducir las políticas monetaria y crediticia se encontraba la correspondiente a “la fijación de las tasas de interés que las instituciones pueden cobrar a sus clientes”. Pero con el fin de que esas instituciones pudieran guardar “el necesario equilibrio financiero”, era conveniente que también se facultara al Banco de México para que estuviera en posibilidad de regular “el costo de las operaciones pasivas de las instituciones de crédito”. En tal respecto, era indicado apuntar que esa facultad ya se encontraba contemplada en la legislación “para formas especiales de las operaciones pasivas de las diversas instituciones” y mediante la reforma correspondiente se había buscado “darle un carácter general”. Para ese fin se había adicionado al cuerpo de la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares o Ley Bancaria el artículo 138 bis 1.[6]

Así, fue con base en esa facultad legal contenida en dicha disposición que durante los años siguientes el Banco de México pudo ir acomodando las tasas de interés pasivas de los intermediarios financieros en un contexto marcado por la volatilidad. En ese sentido, una atención especial se prestó en el Consejo de Administración de la institución al caso de las tasas pasivas de las sociedades financieras y de las hipotecarias. Un caso de particular interés en ese sentido se concretó a principios del año 1971 en un contexto en el que en el exterior las tasas de interés mostraban un movimiento de estabilización hacia la baja. A la vista de tal situación, explicó el director general Fernández Hurtado en dicho órgano colegiado, se habían iniciado pláticas con los representantes de las sociedades financieras para llegar a una reducción de las tasas de interés tanto de sus operaciones pasivas como activas a fin de adecuarlas a lo que ocurría con los réditos en los mercados del exterior. Lo más interesante del episodio son los argumentos que se esgrimieron para poner en ejecución dicho ajuste de tasas. Desde el punto de vista de la política crediticia del Banco de México, según el director general Fernández Hurtado se había venido observando “que se violan frecuentemente las tasas señaladas a inversiones en pagarés menores de un millón de pesos y a un año de plazo…”. Y en lo relativo a la conducción de la política monetaria, el ajuste de los rendimientos de las financieras era necesario “en vista de que la diferencia entre las tasas del exterior y las de México pueden originar que se hagan inversiones del exterior [en forma masiva] buscando estos altos intereses [internos] que harían negativa, en parte, la política antiinflacionaria del Gobierno y del Banco de México”. Así, después de llegar a un acuerdo concertado entre las autoridades del Instituto Central y los representantes de esos intermediarios con respecto al monto del ajuste, las tasas de interés correspondientes se ajustaron sin que a la postre se presentara algún problema de importancia.[7]

Ya más adelante en ese sexenio, en un entorno internacional diferente marcado por elevadas presiones alcistas y altas tasas de interés, el Banco de México tuvo que poner en ejecución una propuesta para ajustar de manera correspondiente los réditos de las operaciones pasivas tanto de las financieras como de las instituciones de crédito hipotecario. El punto a destacar de ese episodio fueron las razones que se expusieron para aplicar dicho ajuste. Por un lado, explicó en el Consejo Fernández Hurtado, era conveniente fortalecer la posición monetaria y financiera del país dentro de la cual, aunque en lo fundamental sólida, se habían despertado incertidumbres y “una cierta inquietud causada por los comentarios que se suscitaron en torno a las nuevas disposiciones mexicanas en materia de transferencia tecnológica e inversión extranjera”. Y de manera concurrente, era también insalvable que el Instituto Central tuviera que reaccionar dados “los importantes incrementos que los rendimientos de capital han alcanzado en los mercados financieros del exterior” y que, según todas las previsiones, continuarían durante los meses siguientes. En tal escenario, resultaba indispensable ajustar al alza los rendimientos correspondientes a las operaciones pasivas tanto de las financieras como de las hipotecarias. Ese ajuste era necesario “para mantener en posición competitiva la captación de recursos, tanto nacionales como extranjeros, que realizan esas instituciones, evitando así limitaciones en dicha captación que incidan desfavorablemente en los apoyos crediticios que requiere la actividad económica del país”. En suma, las finalidades puntuales a alcanzar mediante esa acción de política crediticia serían las de “evitar la salida de recursos al exterior, permitir un adecuado influjo de capital externo e incentivar una mejor composición de los pasivos bancarios…”. En tal sentido, se procuraría que a través de las medidas que se proponían se acordaran los aumentos “estrictamente necesarios para la consecución” de los fines deseados “así como que no propicien traspasos inconvenientes de financieras a hipotecarias y viceversa ni de un instrumento de captación a otro ya que esto podría perjudicar la operación de las instituciones”. Cabe consignar por último que un ajuste parecido, pero hacia la baja, fue autorizado para las hipotecarias ya a finales de ese sexenio, en enero de 1976.[8]

En su importante discurso de agosto de 1976, el entonces subdirector general Mancera habla del mecanismo que por sus sugerencias se puso en efecto para hacer frente al peligro de sufrir quebrantos por parte de los intermediarios a causa de “costos crecientes” de su captación. La solución consistió en la adopción de “tasas activas flotantes para una variedad de créditos, vinculando el nivel de dichas tasas con el costo de las operaciones pasivas”. En relación con esa solución, se explica en dicho discurso, un avance muy importante en ese sentido se dio en cuanto a una “renegociación de créditos que tuvo lugar a finales de 1974 entre un grupo de financieras y varias entidades del sector público”. Para concretar dicha operación se recurrió a la “nueva técnica” de aplicar una tasa de interés activa ajustable que se iría revisando cada tres meses “en función del costo promedio de captación del conjunto de las sociedades financieras del país”. Y en esa presentación don Miguel Mancera también hizo referencia a la aplicación de dicha técnica para las operaciones activas de las sociedades de crédito hipotecario. Así, esos intermediarios empezaron a contratar sus financiamientos a una tasa revisable, con la excepción de los créditos para la vivienda de interés social a los cuales siempre se les ha dado un tratamiento especial. En forma parecida al caso de las financieras, también para las hipotecarias sus tasas activas se revisarían, de acuerdo con las disposiciones del Banco de México, “teniendo en cuenta al efecto, entre otros elementos, el costo de captación de esas instituciones”.[9] Es extraño que en ese discurso pronunciado en Monterrey, el economista Mancera no hiciera alusión a la solución general que se aplicó para la problemática de contar con un indicador oficial para el costo de captación en el sistema financiero del país. Esa solución, cuya idea y fórmula específica emanaron de la Subdirección General a su cargo, implicó la creación de lo que ampliamente se conoce como “Costo Promedio de Captación” o “CPP”.[10]

Es una fortuna que en el Archivo Histórico del Banco de México (AHBM) se haya podido encontrar la Carta Circular mediante la cual se aplicó a las llamadas Sociedades de Crédito Hipotecario la técnica de las tasas activas ajustables. De acuerdo con el formato usual para tales comunicaciones, el asunto correspondiente fue el de las tasas activas aplicables a los créditos de dichos intermediarios “distintas a las del financiamiento para la vivienda de interés social”. A continuación, las modificaciones reglamentarias que se anunciaban tenían su origen en un escrito que se había recibido en el Banco de México del “Comité de Sociedades de Crédito Hipotecario de la Asociación de Banqueros de México, A.C.”. En respuesta, habiendo considerado los puntos de vista de dicho Comité, las autoridades del Instituto Central habían decidido “establecer un sistema de tasas ajustables para las operaciones activas, distintas de las del financiamiento de la vivienda de interés social, que ustedes celebren a partir de la fecha de la presente”. Los ajustes respectivos se aplicarían al alza o a la baja conforme lo determinara el Banco de México mediante disposiciones de carácter general. El criterio a seguir para determinar esos ajustes de las tasas activas sería el de las “modificaciones que en su caso ocurran en el promedio de las tasas de interés aplicables a las operaciones pasivas de las sociedades de crédito hipotecario”. Y ya en el cuerpo de la Carta Circular correspondiente se estableció que en el caso de que los mencionados ajustes de las tasas activas fueran hacia el alza, a solicitud escrita por parte de los acreditados el plazo de los créditos se ampliaría hasta 20 años “a efecto de que los abonos mensuales por capital e intereses continu[aran] siendo de monto igual a los correspondientes al tiempo de celebrase los contratos”. Finalmente, la tasa máxima para las operaciones de crédito de las hipotecarias, con la excepción ya mencionada, que se celebraran a partir del 16 de diciembre de 1974 no podría ser superior a 15 por ciento anual.[11]

Por su parte, el economista Mancera prestó mucha atención en su ya comentado discurso de agosto de 1976 al tema de la creación en México de instrumentos de captación verdaderamente a plazo. La situación de la que debía partirse era la de la conformación que presentaba la captación hacia principios de la década. Al respecto, además de las cuentas de cheques y de las cuentas de ahorro sobresalían entre los pasivos del sistema los bonos financieros e hipotecarios y los pagarés de las sociedades financieras. Y a lo anterior había que agregar “otra parte de los pasivos bancarios, relativamente pequeña, que se derivaba de ciertas operaciones correspondientes a otros intentos de mejorar las fórmulas de captación utilizadas…”. En esta última categoría se ubicaban, en particular, tres casos a cuya evaluación crítica dedicó gran atención el entonces subdirector general Mancera en su aludido discurso de 1976: los certificados financieros, los bonos hipotecarios especiales y los contratos de administración a plazo fijo. En términos generales, todos esos intentos para “mejorar las fórmulas de captación utilizadas” resultaron en buena medida fallidos por “la carencia de un régimen jurídico suficientemente flexible para adecuar las fórmulas de captación a las circunstancias del mercado local…”. Y podría haber agregado ese expositor que tampoco había existido en su momento una voluntad política suficientemente definida para modificar los obstáculos que impedían la evolución del sistema en el sentido requerido. La circunstancia para esa evolución se había dado, ya se verá a continuación, a partir del año 1974 y en muy buena medida como resultado de las intervenciones del subdirector general Mancera.

Según ese ponente, de los instrumentos que se habían creado para “mejorar las fórmulas de captación” seguramente los que de manera más eficaz se habían adaptado a “las circunstancias del mercado mexicano” habían sido los pagarés de las sociedades financieras, generalmente a plazo no mayor de un año. Respecto de ese instrumento en opinión del economista Mancera, los pagarés financieros no habían obtenido el éxito deseado en razón de que habían tenido el defecto fundamental “de prestarse, mediante una diversidad de fórmulas, a ser convertidos en papel muy líquido…”. Es decir, esos títulos habían derivado en el mismo inconveniente que era posible atribuir a los bonos hipotecarios y financieros: que la cláusula de recompra a la par de que habían gozado los habían convertido en términos prácticos en captación a la vista, con todas las implicaciones negativas que se derivaban de ese hecho. Para el economista Mancera, los problemas implícitos en los pagarés de las sociedades financieras no sólo derivaban del hecho de que gozaran de una gran liquidez, lo cual “no [era] malo en sí”, sino en razón de que esa liquidez la ofrecía “el emisor, en términos sujetos en gran medida a su propio control”. En el contexto de un mercado suficientemente desarrollado, la liquidez la proporciona el propio mercado mediante el funcionamiento de la oferta y la demanda. Ésa era la finalidad que las autoridades debían tratar de inducir en México en un esfuerzo evolutivo de largo aliento en el sistema financiero.

Por otra parte, en opinión de Mancera los certificados financieros habían significado un esfuerzo serio para superar las deficiencias de que habían adolecido los bonos y los pagarés financieros al igual que, dicho sea de paso, los bonos hipotecarios. Sin embargo, esos títulos resultaron a la postre “impopulares” –es decir, fallidos– no tanto en razón de sus “características intrínsecas” sino “porque se habían cometido dos errores circunstanciales”. El primero de esos errores había consistido en que, en su mayoría, esos títulos se habían colocado “a plazos demasiado largos, totalmente disociados de la realidad del mercado financiero mexicano…”. Por su parte, el segundo error había provenido de no autorizarse, en su momento, nuevas emisiones a tasas más altas en circunstancias en que se habían elevado las tasas de interés en el exterior. A juicio del economista Mancera, posiblemente se había incurrido en ese error a causa de que “los medios financieros mexicanos todavía estaban muy dominados por la idea de que las emisiones de un mismo tipo de títulos no debían tener variaciones en la tasa de interés a través del tiempo…”. Ello, en razón del efecto que se “produciría en las cotizaciones de los valores” que se encontraban en manos de los inversionistas. Y de manera paralela, si los certificados financieros se habían emitido en su mayor parte a plazos incompatibles con la realidad financiera de México, los depósitos que se autorizaron para las financieras a plazos de hasta 11 y 12 años se pusieron en ejecución con todavía “mucho menos percepción de las posibilidades de nuestro mercado financiero”. En consecuencia, no tardó mucho tiempo para que tanto depositantes como instituciones “advirtieran las consecuencias de la inversión en instrumentos al plazo señalado, sin contar con un mercado secundario para éstos”.

Y una historia parecida de desaciertos y frustraciones podía platicarse respecto de los instrumentos de captación a cargo de las sociedades hipotecarias. En un primer caso muy ilustrativo, los bonos hipotecarios especiales fueron el arma que las sociedades hipotecarias crearon para competir en contra del certificado financiero. Sin embargo, esos títulos resultaron muy poco satisfactorios para los inversionistas. Un defecto muy grande con el que salieron fue el del desajuste entre su plazo y el rendimiento que se les fijó. Al respecto Mancera señaló en su discurso de agosto de 1976 que habiendo sido valores con un plazo promedio de dos años y medio se les había asignado el rendimiento propio de los certificados financieros a cinco años. Y el golpe de gracia para el proyecto de los bonos hipotecarios especiales lo había asestado una práctica a la que acudieron varias de las compañías hipotecarias emisoras. Ello, al ofrecer esos títulos en administración dando lugar a que se convirtieran de facto, mediante el mecanismo de su negociación, en valores a la vista y a la par. Recurriendo “a verdaderos artificios legales”, como había sido también el caso con algunos otros valores, en el campo de las hipotecarias se habían creado los contratos de administración a plazo de bonos hipotecarios. Mediante esos contratos las hipotecarias emisoras de los bonos pudieron hasta cierto punto hacerle competencia al pagaré de las financieras. Y se dice que habían podido competir apenas hasta cierto punto, en razón de otras desventajas que se habían observado, pues además de la complejidad operativa de esos mecanismos también “implicaban el riesgo para el inversionista, no siempre advertido por éste, de recibir al término de la operación bonos hipotecarios y no efectivo”. En conclusión, el panorama general era que, en su mayor parte, los pasivos del sistema se encontraban prácticamente a la vista. Ello, “con los consecuentes riesgos para la estabilidad de las instituciones”.

Pero antes de entrar en la materia sobre las maneras en que por iniciativa del economista Mancera las autoridades procedieron para “modificar tan inconveniente estado de cosas” resulta procedente explicar por cuáles razones el hecho de que la captación de los intermediarios se encontrara “prácticamente a la vista” conllevaba “riesgos para la estabilidad de las instituciones y aun de la moneda”. Previamente, el Premio Nobel en economía, Paul Samuelson, ya había escrito que las instituciones bancarias no eran “empresas perfectamente competitivas y autorregulables que puedan liberarse del control y reglamentación estrictas por parte del gobierno”.[12] El origen de esa singularidad proviene de que los bancos son entidades muy diferentes a otras empresas productivas y de servicios en razón de que la materia prima con la que trabajan son los ahorros del público. De esa forma, proteger esos ahorros de la colectividad se convirtió en un asunto de interés público. Asimismo, por ese hecho existía el peligro potencial de las corridas bancarias cuando llegaba a difundirse el rumor de que un intermediario, un conjunto de intermediarios o el sistema financiero en su totalidad no devolverían a sus depositantes el importe de sus ahorros depositados en la forma de pasivos bancarios. En México, desde la perspectiva de la liquidez de los intermediarios, conformaba un peligro muy temible para su estabilidad que prácticamente la totalidad de su pasivo se encontrara a la vista. Ello, en razón del pacto de recompra a la par que se ofrecía desde hacía décadas tanto a los bonos financieros e hipotecarios como a los certificados de las sociedades financieras. Y ese peligro se volvía todavía más grande como consecuencia del régimen de tipo de cambio fijo que existía en el país con respecto del dólar de los Estados Unidos. Explicado lo anterior podía entenderse la posibilidad –remota, si se quiere, pero bien real– de la “tormenta perfecta”: la eventualidad de que una corrida masiva de depositantes se volcara al mercado cambiario en demanda de moneda extranjera. Esta “tormenta perfecta” pudiera desatarse en la eventualidad de un rumor muy extendido de que la paridad del peso no podría sostenerse, en particular durante la coyuntura de una transición sexenal.

Lo que se sabe respecto del proyecto de crear un instrumento de captación a plazo efectivo es que desde su trinchera en el Banco de México el subdirector general Mancera ejerció liderazgo en los trabajos que desembocaron en la corrección de tan “inconveniente estado de cosas”. Para tal fin consiguió el apoyo de su superior en el banco central, Ernesto Fernández Hurtado, y de algunos funcionarios clave en la Secretaría de Hacienda. Muy posiblemente ése fue el caso de Mario Ramón Beteta, subsecretario del ramo, y de Miguel de la Madrid, a la sazón cabeza de la importante Dirección General de Crédito. Así, la solución para la problemática descrita dependió de la autorización y desarrollo del depósito a plazo para todos los intermediarios, pero de manera particular para las financieras y para las hipotecarias. Para llegar a tal finalidad, lo primero que tuvo que hacerse fue llegar a una reforma de la Ley Bancaria. De hecho, la reforma correspondiente formó parte del paquete legislativo de cambios y modificaciones a ese ordenamiento que se promulgó el 3 de enero de 1974. La clave para la reforma específica dependió de dos avances. Por un lado, de incluir al depósito a plazo entre las operaciones pasivas permitidas a esos intermediarios. Y de manera paralela, en otorgar facultades muy amplias al Banco de México para determinar las características de esas operaciones de captación. Según el economista Mancera, la experiencia había comprobado reiteradamente “la improcedencia de fijar en la ley ciertas características de los instrumentos de captación…”. Las características de esos instrumentos –principalmente en cuanto a tasa, plazo, garantías, etc.– tenían que “ser susceptibles de adaptarse, con la frecuencia y celeridad que las circunstancias demanden, a las situaciones cambiantes de los mercados”.[13]

En tal sentido, en el artículo 107 bis que se adicionó al cuerpo de la Ley Bancaria se estableció que las operaciones pasivas de las instituciones de crédito se ajustarían “en cuanto a su monto, término, condiciones de colocación y demás características a las disposiciones que dicte el Banco de México”. Esas disposiciones tendrían “carácter general”, aunque también podrían “aplicarse sólo a determinados tipos de depósitos, préstamos, créditos, bonos o instituciones, según las propias disposiciones lo señalen”. A ese respecto, resulta también indicado recordar lo que se dijo en relación al tema en la Exposición de Motivos de la reforma correspondiente. Según ese texto, había resultado conveniente “dotar al sistema bancario mexicano de instrumentos de captación de recursos que puedan adaptarse a las condiciones de los mercados internos, con el fin de mantener su competitividad en las diferentes condiciones del mercado exterior”. Y de manera particular, “para dar mayor flexibilidad y eficacia a los instrumentos de captación del sistema bancario” éstos deberían ser “revisados, tratando de uniformarlos y dotándolos de dinamismo y agilidad para adecuarlos a las cambiantes condiciones del mercado”. Así, con la intención de alcanzar esas metas había sido necesario, por un lado, facultar a las hipotecarias y financieras “para recibir depósitos a plazo documentados mediante los certificados correspondientes”, a la vez de capacitar al Banco de México “para fijar los montos, plazos y tasas de interés de estos instrumentos en los distintos tipos de instituciones”.[14]

Con evidente satisfacción, en su discurso de Monterrey de agosto de 1976 el economista Mancera explicó que en las operaciones de captación de las financieras y de las hipotecarias el depósito a plazo había venido “sustituyendo con ventaja a los certificados financieros, a los bonos hipotecarios especiales y a los contratos de administración a plazo fijo”. Y de manera paralela, ese instrumento de captación también había logrado ganarle “porcentajes crecientes de participación en el mercado a los bonos financieros e hipotecarios”. ¿Por qué? La fórmula de los depósitos a plazo resultó ser mucho más práctica y atractiva. Era un instrumento sencillo, fácil de entender para los inversionistas y de administrar para las instituciones. A ello cabe agregar que se manejó con realismo ofreciendo a los inversionistas tasas y plazos acordes con sus deseos y con la situación prevaleciente en los mercados. El respaldo de los certificados para los depósitos a plazo era un mero mecanismo para documentar esa forma de captación. Así, durante los años posteriores la captación de las financieras e hipotecarias fue evolucionando de una manera gradual hacia “una mayor participación de los instrumentos a plazo efectivo”. Y para validar tal afirmación, el expositor aportó a continuación unas cifras de bastante interés calculadas a partir de un supuesto realista: de considerar como pasivo a la vista el obtenido mediante la colocación de bonos y certificados y como pasivo a plazo el que se había captado mediante el resto de los instrumentos. El resultado de ese cálculo mostraba que mientras a finales de 1973 la captación de las hipotecarias se dividía en 63 por ciento a la vista y 37 por ciento a plazo, para mediados de 1976 esas participaciones habían cambiado, respectivamente, a 55 y 45 por ciento. Por su parte, esos mismos cálculos para el caso de las financieras mostraban que al cierre del año 1973 las participaciones eran 40 por ciento a la vista y 60 por ciento a plazo y que para mediados de 1976 se habían modificado a 32 por ciento a la vista y 63 por ciento a plazo.[15]

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