Tomo XIII: Durante el Desarrollo Compartido
I. Replanteamiento del modelo económico

 

2. El imperativo de acelerar el paso

 

La voluntad de acelerar el crecimiento económico del país y de modificar el modelo de desarrollo ya había sido manifestada con claridad por el presidente Luis Echeverría desde su discurso de toma de posesión, en diciembre de 1970. La lectura en la actualidad de esa pieza oratoria resulta de interés al menos por dos razones. Primera, por la fascinación de remontarse a épocas ya remotas del pasado histórico de México sobre las cuales tanto se ha discutido. Y también, por la indudable calidad literaria con la que quedó escrita. (¿Quién o quiénes habrán participado en su redacción?). En parte por esta última razón, pero principalmente por la gran cantidad de verdades más o menos indiscutibles, aunque también de lugares comunes típicos de la oratoria política de la época, el análisis crítico de ese texto se hace difícil. Y para hacer ese análisis todavía más complicado, aparece en el escenario otro factor adicional: el carácter tan controvertido que fue adquiriendo la figura histórica del presidente Echeverría en el transcurso de su sexenio y que se intensificó a su conclusión. Sin embargo, debe ser claro que al menos en su discurso de toma de posesión, Luis Echeverría merecía el beneficio de la duda desde un punto de vista histórico. ¿Cuál era la visión de ese nuevo mandatario cuando asumía la presidencia? ¿Qué deseaba lograr para México en el transcurso de su administración? ¿Tenían sentido los objetivos que se habían trazado y eran asequibles desde una perspectiva de la viabilidad?

En un principio ese beneficio de la duda le fue otorgado al presidente Echeverría incluso por el propio historiador Daniel Cosío Villegas, que posteriormente se convirtió en un crítico muy mordaz de su gestión. El gobierno del presidente Echeverría, dado el carácter presidencialista del sistema político mexicano, quedó inexorablemente marcado por los rasgos psicológicos y personales de aquel mandatario. Muy sabido es que en el libro que se volvió célebre, El Estilo Personal de Gobernar, el agudo observador vio en la persona del presidente Echeverría rasgos de “locuacidad, monomanía, simpleza, desequilibrio y falta de claridad”. La prédica del predicador resultó confusa y no convincente.[1]

Sin embargo, sobre todo a principios del sexenio, había en el balance del presidente Echeverría varios activos que lo hacían digno de ser escuchado. Al menos por algún tiempo, al menos mientras los demonios del poder no lo contaminaran hasta convertirlo en un individuo transformado. Echeverría había sido a lo largo de su carrera como funcionario público un trabajador ejemplar, cumplidísimo, responsable hasta la última palabra, con una lealtad inquebrantable a sus superiores jerárquicos. En todo ese tiempo, nadie recordaba haber advertido en él tendencias a la frivolidad, o incurrir en excesos, tener inclinaciones a vicios. En un medio tan lleno de tentaciones como era el de la política mexicana de entonces, tampoco nadie lo recordaba como un individuo codicioso, sediento de riquezas mal habidas. Por último, estaban también –y contaban– sus antecedentes familiares. Luis Echeverría había sido siempre un buen esposo y un buen padre, logrando formar una familia unida y muy solidaria. Todos esos antecedentes lo hicieron digno de ser escuchado, hasta que otras evidencias –que desgraciadamente luego fueron acumulándose– indicaron lo contrario.

Como punto de partida, desde luego era irrefutable el diagnóstico que se incluyó en ese discurso de toma de posesión acerca de “la acumulación de rezagos” que todavía pesaban sobre una parte importante y marginada de la población del país. Con acierto, el presidente Echeverría hizo ver que todavía en México “un elevado porcentaje de la población carec[ía] de vivienda, agua potable, alimentación, vestido y servicios médicos suficientes”. Asimismo, era cierto que “el hambre [era] la enfermedad más grave que padecen algunos compatriotas”. Era igualmente incuestionable que “en muchos miles de poblados falta[ba] lo elemental para vivir con decoro…” y que “la mayoría de las viviendas campesinas refleja[ba] lacerantes pobrezas”.[2] En donde pudo haber dado un salto mortal al vacío, carente de lógica, era en suponer que esas carencias y los atrasos se debían a la estrategia de política económica que se había seguido durante los últimos quinquenios. Durante la etapa del Desarrollo Estabilizador, la política económica mexicana había obtenido unos logros estupendos, elevando de manera continua el nivel de los salarios reales y del empleo. De no haber ocurrido de esa manera, los atrasos y los problemas de pobreza en el país habrían sido todavía mayores hacia principios de la década de los setenta. Lo que sucedía era que México padecía problemas de marginación y de rezago de gran magnitud; problemas que requerirían de muchas décadas de desarrollo para que desaparecieran. Endilgar la causa de esos problemas del orden casi estructural a la política económica que se aplicaba desde 1954, era una falsedad. Una miopía que de no reconocerse podría pagarse muy caro.

Uno de los principales mensajes en aquel discurso de toma de posesión del presidente Echeverría fue relativo a la necesidad de “modificar la estrategia de nuestro desarrollo…”. En la parte inicial de esa alocución, se dijo con todo énfasis que hacia adelante México estaba obligado a “fortalecer el contenido económico y social de sus instituciones democráticas”. ¿Pero, para que era necesario reorientar la estrategia del desarrollo nacional? La respuesta era que para alcanzar dos finalidades impostergables. Primeramente, a fin de “acelerar la evolución general” para que de esa manera pudiese ser posible “aumentar el empleo y las remuneraciones con mayor celeridad que hasta el presente”. Incluso, en otro pasaje clave de ese discurso el presidente Echeverría prometió enfáticamente que “la Revolución Mexicana apresurará su marcha”. La segunda nueva aspiración económica tenía que ver con la determinación de influir mediante la política económica sobre la distribución del ingreso. En tal sentido, resultaba impostergable “distribuir: el bienestar, la educación y la técnica” con la finalidad de “compartir el ingreso con equidad…”. Desde luego, en aquel discurso inaugural el presidente Echeverría no intentó explicar cómo se aplicaría durante su sexenio la política económica para, además de procurar estos dos nuevos objetivos, también “alcanzar pronto una marcha autosostenida”. Sin embargo, era lógico que en los ojos del observador acucioso surgiera la inquietud sobre la posibilidad de poder conciliar de manera viable esas tres metas: “mantener el crecimiento sostenido” a la vez de simultáneamente “apresurar” la marcha de la Revolución y procurar “la redistribución del ingreso”. Parecía bien que la nueva estrategia económica buscara ser Pareto óptima, en el sentido de conservar la capacidad de crecimiento que ya venía mostrando la economía desde al menos tres quinquenios a la vez de acelerar el ritmo y lograr avances redistributivos. Sin embargo, era legítimo plantearse si sería viable conseguirlo. Lo que a un cierto ritmo puede ser alcanzable a otro más apresurado podría resultar desquiciante.[3]

Pudo haber una contradicción flagrante entre la decisión de acelerar el crecimiento económico y el deseo expresado abiertamente por el presidente Echeverría de preservar la estabilidad del tipo de cambio a la vez de mantener la libertad cambiaria. Y también con la finalidad paralela de conservar “la estabilidad monetaria de que disfrutamos” por la vía de luchar con perseverancia “contra las presiones inflacionarias que provocan desperdicios y lesionan a los sectores de escasos ingresos”. De hecho, ésa es la tónica que caracteriza a ese discurso de toma de posesión al menos en materia de política económica. Así, identificar y analizar cada una de las contradicciones e incongruencias respecto de los objetivos entre sí o entre los instrumentos, se nos presenta como la clave metodológica para analizar el contenido de aquella pieza oratoria desde el punto de vista de la crítica. De la aplicación de ese enfoque, al menos fue posible identificar en ese discurso cuatro contradicciones económicas. La primera de ellas, muy evidente, entre la decisión de acelerar el crecimiento y el mantenimiento de la estabilidad cambiaria. Una segunda incongruencia se hizo aparente entre la finalidad de luchar contra las presiones inflacionarias y la decisión inquebrantable de aumentar los gastos públicos. Ello, sin hacer mención alguna a la inflexible escasez de recursos que se enfrenta siempre en un país en vías de desarrollo. Asimismo pudo haber falta de congruencia entre el fortalecimiento que se deseaba de la intervención estatal en la vida económica y el impulso a la libre empresa. Incluso se aprecia en ese discurso de toma de posesión, cierta falta de objetividad y equilibrio para juzgar a la política económica que se había aplicado en los tiempos precedentes. En esa perspectiva, el presidente Echeverría empezó dando su debida valía al “crecimiento sostenido” que se había logrado, para acto seguido equipararlo con un “conformismo” que amenazaba a “la continuidad armónica del desarrollo”. Ciertamente, había implícito en esa opinión el error de confundir a la estabilidad que se había conseguido con parálisis o una inclinación al estancamiento. En síntesis, según aquel presidente que estaba tomando posesión, “alentar las tendencias conservadoras que [habían] surgido de un largo periodo de estabilidad” era equivalente “a negar la mejor herencia de nuestro país”. ¿Era objetiva y razonable esta última acusación? Creo que no.

En unos pasajes importantes de aquel discurso de toma de posesión del presidente Echeverría se expresó, ya se ha visto, que se tenía en elevado aprecio la estabilidad monetaria que se había alcanzado y que su gobierno trabajaría para preservar el valor de la moneda nacional. Sin embargo, no parecen muy coherentes las explicaciones ahí expresadas sobre dicha materia. Para empezar, era inválida, o si se quiere incompleta, la afirmación de que la estabilidad monetaria tenía su origen “en la estabilidad política y en el trabajo”. La omisión de mencionar como factores causales de la estabilidad de la moneda a las políticas fiscal y monetaria que se habían aplicado de manera tan congruente, era, a la vez de un grave error, un síntoma de un enfoque explicativo incorrecto. A continuación, el presidente Echeverría se involucró en la discusión de las causas de las presiones inflacionarias que dan lugar “a la elevación del costo de la vida”, para negar que éstas tuvieran su origen “en el alza de los salarios, que aumenta el circulante monetario…” (sic.). La afirmación merece ciertamente un análisis crítico. En primer lugar, un alza de los salarios que no venga respaldada con una elevación suficiente de la productividad del trabajo sí efectivamente da lugar a “presiones inflacionarias” con una “elevación del costo de la vida”. Adicionalmente, no existe una causalidad necesaria y obligada entre una elevación de los salarios y un aumento del circulante monetario. Todo depende de cómo reaccione la política monetaria del banco central frente al aumento de los salarios. O más bien, lo que debió haber dicho el presidente Echeverría para expresarse con toda precisión debería haber sido que el alza de los salarios indudablemente daba lugar a una ampliación de la demanda de medios de pago y que la expansión del circulante dependía finalmente de si el banco central acomodaba o no apropiadamente la oferta monetaria a esa ampliación de su demanda.

En fin, también era cuestionable la afirmación en ese discurso de toma de posesión de que otro factor causal de “la elevación del costo de la vida” eran “los mecanismos especulativos que es de general interés contrarrestar”. En rigor, la relación de causa-efecto suele correr más bien en el sentido inverso: la existencia de presiones inflacionarias es lo que da lugar a la aparición de prácticas especulativas. ¿Cómo podía el presidente Echeverría no reconocer que una política monetaria y una política fiscal adecuadas habían sido de gran importancia para alcanzar la estabilidad monetaria que se había logrado?

En su toma de posesión, necesariamente el presidente Echeverría tuvo que refrendar el compromiso que asumiría su administración con el mantenimiento de la paridad cambiaria. En tal respecto, textualmente expresó en un pasaje clave que “el peso mexicano [había] mantenido su firmeza durante los últimos dieciséis años” y que su administración preservaría “la solidez de la moneda” a la vez de conservar “la libertad cambiaria”. Claramente, de no haber hecho el presidente entrante esa declaración, la omisión podría haber despertado sospechas sobre la convicción del nuevo régimen respecto del mantenimiento de la paridad cambiaria. En el extremo, esas sospechas podrían conducir a la siempre temida detonación de una corrida masiva de capitales en anticipación de una modificación del tipo de cambio. Tal como había ocurrido en las crisis cambiarias previas de 1938, 1948-1949 y 1954. En ese discurso de toma de posesión, no se pudieron haber asumido estos últimos riesgos, bajo ningún concepto. Ahora bien: ¿cuáles eran las lecciones que brindaba la experiencia respecto de la convicción de conservar la paridad? Esas lecciones eran que si de verdad un gobierno –fuera el sexenio que fuera– quería alcanzar ese resultado tenía que actuar con total congruencia. Es decir, la postura de las tres variantes de política económica involucradas en los resultados del mercado cambiario –la política fiscal, la política monetaria y también la política salarial– tenían que ser congruentes con el objetivo de conservar la paridad.

Las lecciones de la historia eran muy claras en ese sentido. Era ampliamente sabido que a partir de 1935 e incluso desde antes, el gobierno se había embarcado en un expansionismo fiscal y monetario incompatible con el mantenimiento de la paridad de 3.60 pesos por dólar que apenas se había establecido en 1934. Del diferencial de niveles de inflación entre México y Estados Unidos que había resultado de esa política inflacionaria sólo podría esperarse a la larga una crisis cambiaria. El detonante en tal sentido se materializó cuando el anuncio de la expropiación petrolera desató un ataque contra la paridad que ya fue imposible de contener para el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, con el ministro Eduardo Suárez al frente de la Secretaría de Hacienda. Y ya durante la época de la Segunda Guerra Mundial, con el general Manuel Ávila Camacho en la silla presidencial y continuando don Eduardo Suárez al mando de la Secretaría de Hacienda, en las difíciles y extrañas condiciones creadas por el conflicto bélico en el cual México se involucró como beligerante a partir de mayo de 1942 se perseveró en aplicar la política de expansionismo fiscal y monetario mediante la fórmula de que un déficit gubernamental más o menos amplio se financiara con el crédito primario del banco central. El resultado fue que también durante el sexenio de Ávila Camacho se observó una inflación más elevada en México que en Estados Unidos. Aún a pesar de que el peso mexicano emergió de la terminación de la guerra claramente sobrevaluado, la administración entrante del presidente Miguel Alemán con Ramón Beteta como ministro de Hacienda, arrancó con una mezcla de política fiscal y monetaria claramente expansiva. La crisis de balanza de pagos y cambiaria no se hizo esperar y estalló con virulencia a mediados del año 1948. Posteriormente, ya en el sexenio del presidente Adolfo Ruiz Cortines, una disciplina fiscal insuficiente propició que se produjera la crisis que condujo a la devaluación de 1954. La pregunta en esos primeros días de diciembre de 1970 era si la administración encabezada por el presidente Echeverría tendría la suficiente convicción y fuerza para cumplir la promesa de que se conservaría la paridad.

De hecho, es claro que desde los principios del sexenio del presidente Echeverría empezó a aflorar la amenaza sobre los objetivos de preservar la estabilidad de precios y también, implícitamente, sobre la estabilidad cambiaria. Ello, a partir de las múltiples promesas que se hicieron respecto de todos los frentes sectoriales, de que se ampliarían los gastos y las inversiones del Estado. El anuncio por parte del presidente Echeverría de que “aumentos constantes en el gasto público” serían una característica general de su gestión, se hizo en los pasajes del discurso inaugural relativos a los retos que planteaban al país tanto “la expansión demográfica” como “la acumulación de carencias…”. Sobre esto último, seguramente el compromiso del nuevo mandatario de que en su sexenio “gobernar” sería equivalente a “distribuir equitativamente el fruto de redoblados esfuerzos”, daría necesariamente lugar a muchos desembolsos por parte del gobierno. Prácticamente ningún sector o rubro de actividad que sería impulsado y recibiría apoyos, dejó de ser mencionado en aquel discurso: educación, fomento de la ciencia para crear tecnologías propias, combate a la desigualdad y a la pobreza, seguridad social, desarrollo regional, transportes, pesca, minería, petróleo y petroquímica, electrificación y turismo. A guisa de ejemplo, en seguridad social alegadamente se trabajaría para ampliar la cobertura a otros segmentos diferentes de la población trabajadora; en transportes se rehabilitaría y se modernizaría la red ferroviaria y se acrecentaría la flota mercante; en materia agrícola se transferiría al campo un volumen mayor de recursos financieros y en el ramo de la electricidad se proseguiría la electrificación “como punto de partida de una política de energéticos para descentralizar la industria y llevar a los campesinos los beneficios de la civilización”. En materia de turismo el presidente Echeverría prometió: “canalizaremos mayores recursos en favor de la infraestructura turística y alentaremos el mejoramiento de sus instalaciones”.[4]

Todas esas promesas de mayores gastos públicos, emitidas seguramente con las mejores intenciones del mundo, no necesariamente desembocarían en un desequilibrio de las finanzas públicas con el surgimiento de déficits fiscales mucho más amplios que los que se habían observado durante el Desarrollo Estabilizador. No había la certeza de que este último desenlace presupuestal ocurriría, tan sólo por el enunciado de que en el sexenio que se iniciaba habría “aumentos constantes en el gasto público”. Sin embargo, esa promesa levantaba las sospechas de que efectivamente pudiera ocurrir un deterioro de las finanzas públicas en el transcurso de la administración. Ciertamente, también cabe citar que en ese discurso inaugural se hicieron asimismo anuncios en cuanto a que se daría “mayor agilidad en el régimen impositivo”. En ese sentido, el nuevo mandatario prometió que se sanearían “los mecanismos recaudatorios” con la finalidad de que el gobierno estuviera en mayor “aptitud de ampliar la inversión gubernamental y la infraestructura básica…”. Sin embargo, existía potencialmente el peligro de que si los gastos públicos crecían demasiado rápido, la recaudación tributaria no pudiera ampliarse con la velocidad necesaria. De darse ese caso, posiblemente se generarían déficits fiscales difíciles de financiar. Es verdad que en ese caso, las autoridades contaban con un mecanismo poderoso para financiar de manera no inflacionaria los déficits fiscales mediante el régimen del encaje legal con el que contaba el Banco de México. En particular, con el cajón de inversión obligatoria en títulos gubernamentales que debían cumplir principalmente los bancos y las sociedades financieras. Sin embargo, la capacidad que tenía el banco central en esa materia no era ilimitada. En caso de rebasarse, las únicas otras formas de financiamiento disponibles para el déficit fiscal serían el endeudamiento público interno o con el exterior o el crédito primario del Banco de México. Ninguna de estas dos opciones de financiamiento resultaba muy deseable desde ningún punto de vista y menos la segunda con todas sus implicaciones inflacionarias.

Una zona adicional de preocupación se abrió en el tema relativo al régimen de economía mixta que existía en México y al equilibrio o balance entre el sector privado y la participación del Estado en la economía, como ente administrativo y regulador de las actividades productivas y de inversión. Con buen juicio, el presidente Echeverría expresó con respecto a ese balance que para México no era aceptable que sus medios de producción fueran manejados “exclusivamente por organismos públicos”. No obstante, el país también había “superado las teorías que dejaban por entero a las fuerzas privadas la promoción de la economía”. La declaración en el sentido de que los empresarios debían ser nacionalistas y actuar con “visión social” parecía un lugar común en la retórica política de México, aunque, sin embargo, al orador le asistía la razón cuando expresó que los empresarios locales que no estuvieran “en aptitud de alcanzar metas superiores tendrán vedado el comercio internacional”. Con todo, algunas afirmaciones relativas a lo que se ha venido denominando rectoría económica del Estado pudieron haber despertado inquietud por sugerir que el delicado equilibrio entre empresa privada y Estado pudiera sesgarse en el sentido de esta segunda dirección. Pudo indudablemente parecer demasiado drástico decir que “el régimen mixto establecido por la Constitución presupone que la inversión pública tiene la fuerza suficiente para dirigir el crecimiento”. Y todavía pudo ser más tajante la afirmación de que “la libre empresa sólo podría ser fecunda si el Gobierno posee los recursos suficientes para coordinar el cumplimiento de los grandes objetivos nacionales”. ¿Subordinar la eficacia de la iniciativa privada exclusivamente a la capacidad de coordinación del gobierno? Y más adelante vino otro pasaje claramente atentatorio contra los derechos de propiedad y la libertad de acción de la clase empresarial.

“Los empresarios mexicanos que venden negocios rentables y aun florecientes, no hacen sino negar el esfuerzo de sus antecesores y el suyo mismo; malbaratar el patrimonio de sus hijos, confesar su falta de capacidad para prepararlos y abandonar el campo de trabajo de los nuevos ejecutivos, que ellos deben formar y que pueden sustituirlos si se consideran fatigados y han perdido el espíritu de lucha”.[5]

Quizá los pasajes del discurso susceptibles de despertar mayor inquietud hayan sido cuando el presidente Echeverría se puso polémico y trató de incursionar sin mayor autoridad en campos muy controvertidos de la teoría sobre el desarrollo económico. ¿Qué debía ocurrir primero en la lucha por superar el subdesarrollo: lograr la capitalización y el crecimiento o incidir favorablemente sobre la distribución del ingreso y la riqueza? No existía en la literatura de la economía del desarrollo una opinión consensual sobre tan discutible tema. No obstante, en su discurso de toma de posesión el presidente Echeverría decidió tomar un partido decidido por las visiones extremas en esa ecuación. Al respecto explicó, para abrir boca y en tono admonitorio, que “quienes pregonan que primero debemos crecer para luego repartir se equivocan o mienten por interés”. Surge aquí la pregunta de a cuáles personas o grupos estaba dirigida esa acusación. ¿Quiénes podrían oponerse o mentir para que la política económica no se preocupara por los temas de la equidad distributiva? A continuación, más que expresar una opinión, lo que hizo ese presidente fue expresar un paradigma inmutable e incuestionable: “No es cierto que exista un dilema inevitable entre la expansión económica y la distribución del ingreso”. Pero el presidente Echeverría no era una persona con formación en la ciencia económica, ni contaba con antecedentes personales en la materia. Así, parece pertinente preguntarse sobre la identidad de los asesores que pudieran haberle sugerido la inclusión de esas afirmaciones tan tajantes en su discurso de toma de posesión. Muy difícilmente el secretario Ortiz Mena y don Rodrigo Gómez habrían expresado en alguno de sus discursos que existiera un dilema inevitable entre expansión económica y distribución. Pero si ése era el caso, ¿contra qué agentes o cuáles grupos económicos pudo haber dirigido el nuevo mandatario sus baterías retóricas al hacer esas acusaciones? Muy justificadamente, esos exabruptos pudieron haber despertado preocupación en los oídos de algunos observadores. No ocurrió de esa manera, quizá por falta de atención o capacidad analítica. Empero, el exabrupto ahí estaba bien visible para quien lo quisiera ver.

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