El director general del Banco de México, Miguel Mancera, se manifestó abiertamente contrario a las medidas de estatizar la banca privada e implantar el control generalizado de cambios que fueron anunciadas por el presidente José López Portillo con motivo de su último Informe de Gobierno. El resultado de esa postura fue la renuncia obligada de Mancera al cargo que ocupaba desde el 16 de marzo de ese año, bajo el argumento (muy cierto incidentalmente) de no ser la persona apropiada para dirigir los destinos del banco central durante el conflictivo y difícil trimestre que se avecinaba. Acto seguido, después de su separación del Banco de México, el economista Mancera decidió emprender un viaje de descanso por la zona del Bajío. Eran las primeras vacaciones que tomaba en años de arduas labores en el banco central. Ya de regreso en la Ciudad de México, al poco tiempo recibió un llamado del presidente electo Miguel de la Madrid para convocarlo a una reunión en las oficinas de campaña del convocante y, formalidades aparte, dos temas predominaron en aquel encuentro: el primero, la preocupación que despertaba en el presidente electo el problema de la deuda externa privada y, el segundo, el reto de determinar una política cambiaria que fuera funcional para el país después del fracaso estrepitoso en el que había desembocado el control integral de cambios. Expresado lo anterior, la instrucción fue para que el banquero central Mancera se abocara en los tiempos que le quedaban al sexenio del presidente López Portillo al estudio de esos dos problemas que eran en ese momento de una gran gravedad.
El banquero central Mancera recuerda retrospectivamente que aquella entrevista a la que fue convocado por el presidente electo De la Madrid se celebró con toda probabilidad en sus oficinas de campaña que estaban ubicadas en la actual Casa de Cultura Reyes Heroles en Coyoacán, en la calle de Francisco Sosa. Una vez planteada la encomienda de buscar la mejor salida posible para el sistema cambiario del país, De la Madrid también se refirió a la conveniencia de que se formara un grupo de trabajo compacto para tal finalidad y el cual debería estar encabezado por el propio Mancera. Es muy posible que el presidente De la Madrid haya compartido esta idea con un colaborador muy cercano –Carlos Salinas de Gortari, previsto para arrancar el sexenio como secretario de Programación y Presupuesto– y que de esa consulta hayan emanado las designaciones para los dos primeros integrantes del mencionado grupo: los economistas Pedro Aspe y José Córdoba Montoya. La suposición se desprende del hecho de que esos dos profesionistas eran figuras importantes en el círculo de mayor cercanía al futuro ministro Salinas. Por su parte, en representación del Banco de México, el banquero central Mancera decidió designar para participar en el aludido grupo de estudio al abogado Roberto del Cueto y al experto Carlos Ruiz Sacristán, quien a la sazón fungía como segundo en el área internacional en el instituto central. La participación en el grupo, tanto de Del Cueto como de Ruiz Sacristán, se enfrentó a las dificultades que se derivaban del hecho de que se trataba de funcionarios del Banco de México que se encontraban en funciones y que no contaban con la autorización oficial para abandonar sus oficinas y participar en un grupo de trabajo como el que se había constituido. En el caso de Ruiz Sacristán, a ese inconveniente se le dio cierto blindaje mediante el hecho de que la cabeza del área internacional, que era el ingeniero Héctor Reyes Retana, se mantuvo en su puesto en alerta todas esas semanas de distracción para su subordinado. Asimismo, una protección parecida se extendió a Del Cueto en la Subdirección General que encabezaba el economista Sergio Ghigliazza y a la cual se encontraba adscrito.[1]
Se ha señalado que, en los meses previos a la transición presidencial, el grupo de trabajo encabezado por Miguel Mancera –en el que participaron Aspe, Córdoba Montoya, del Cueto y Ruiz Sacristán- contó con la hospitalidad de la Comisión Nacional de Valores, entonces presidida por Gustavo Petricioli. En sus oficinas, localizadas en la colonia Guadalupe Inn, se reunieron con regularidad para dar seguimiento a las tareas encomendadas. Existen versiones que indican que esta dinámica se llevó a cabo de manera paralela a las responsabilidades que algunos de sus integrantes tenían en otras instituciones, aunque no hay constancia sobre el nivel de conocimiento o intervención que el entonces director general del Banco de México, Carlos Tello, pudo haber tenido al respecto. Esa suerte de anuencia tácita fue uno de los factores que permitió que el grupo de estudio mencionado pudiera terminar su encomienda con éxito y en tiempo: es decir, previamente a que tomara posesión el presidente De la Madrid el 1º de diciembre de ese año de intensa convulsión que fue 1982. Los otros dos insumos, seguramente también de mucha importancia, que permitieron ese desenlace satisfactorio fue la competencia técnica y profesional de quienes integraron ese grupo de trabajo y el empeño y laboriosidad que pusieron en sus tareas. En el recuerdo del economista Mancera, las labores de ese grupo de trabajo no se apegaron a un calendario predeterminado y las sesiones se iban definiendo en función de los avances que se lograban, y, debido a que dichos avances eran muchos además del muy amplio tema de trabajo, hubo muchas semanas de actividad en que el grupo sesionó casi diariamente. Al final y felizmente antes de que concluyera noviembre, el economista Mancera entregó personalmente al presidente electo De la Madrid el resultado de los trabajos que había llevado a cabo el grupo de estudio que se había formado por sus instrucciones. Parcialmente, ese producto se concretó en el nuevo decreto de control de cambios que se expidió al poco tiempo de entrar en funciones la administración del presidente Miguel de la Madrid: exactamente el 13 de diciembre de 1982.[2]
El punto de partida para las actividades de aquel grupo de trabajo que encabezó el banquero central fue el repudio al control integral de cambios que había estado en vigor por tan sólo tres meses con resultados que con certeza pueden calificarse de funestos. El director general Mancera hizo referencia a esos resultados en una presentación pública que tuvo lugar a tan sólo 10 días de iniciado el nuevo régimen con motivo precisamente de la expedición del nuevo decreto de control de cambios. Sobre todas las demás, la principal falla imputable al control integral de cambios era que no había podido alcanzar su objetivo prioritario: detener las fugas de capital, las cuales incluso se habían intensificado durante la vigencia del esquema. Y no era de extrañar que ese fenómeno hubiese venido acompañado con una violación masiva de las reglas expedidas en la materia cambiaria, haciéndose multitudinaria la corrupción. Otra manifestación muy importante era que durante la vigencia del control integral de cambios el Banco de México había podido captar muy pocas divisas. Principalmente, las derivadas de las ventas al exterior de Pemex y otras cuantas exportaciones además de las muy pocas que se habían obtenido de las muy escasas operaciones de crédito externo concertadas. La consecuencia fue que, en el transcurso de ese trimestre de sobresalto, el país había resentido una muy grande restricción de divisas, incluso para pagar las importaciones más indispensables. Un resultado muy desfavorable fue que muchas plantas productivas locales habían tenido que reducir su ritmo de operación o incluso suspender actividades, por falta de insumos y refacciones de importación. Y en el mismo sentido, se había observado en muchos otros casos un agotamiento muy peligroso de los inventarios de refacciones e insumos de importación y de manera paralela un cierre gradual del crédito de proveedores. Avisados sobre la gran escasez de divisas que padecía el país, a los proveedores en cuestión les había empezado a asaltar el temor respecto de la imposibilidad de no poder cobrar eventualmente esos saldos a su favor.
La muy severa escasez de divisas, agudizada por la implantación del control integral de cambios, dio lugar a problemas que nadie hubiese imaginado en tiempos anteriores. Por ejemplo, que la dificultad de los deudores con el exterior para enfrentar sus compromisos se había exacerbado por la concurrencia de dos efectos perversos: en primer lugar, por la ya comentada escasez de divisas que padecía el país y también por la elevación del valor en moneda nacional de esos pasivos a causa de las devaluaciones sufridas. Otra consecuencia perjudicial del control integral de cambios es que había causado grandes inconvenientes a la economía en las poblaciones fronterizas, debido a que sus habitantes tenían fuertes nexos de interconexión con las ciudades estadounidenses colindantes. Y en aquella exposición del 10 de diciembre de 1982, el funcionario del Banco de México también hizo alusión a otro problema muy serio que se había manifestado: la forma en que las disposiciones del control de cambios habían inhibido el turismo ingresivo al país. En términos de tan autorizada fuente, “muchos extranjeros descartan a México como lugar de vacaciones por la inseguridad que les infunden las disposiciones cambiarias y el temor a ser molestados en su paso por las aduanas”.
Al hacer aquel recuento de los daños que había causado el control integral de cambios, se reservó un lugar especial a los infligidos sobre la banca mexicana. Una de las consecuencias más perjudiciales es que por efecto de dicho esquema, el sistema bancario mexicano había quedado marginado de la posibilidad de adquirir moneda extranjera y también de participar en su venta. ¿Por qué? Con ese régimen en vigor, la fuga de capitales había tomado, en una proporción muy alta, la forma de salida del país de pesos mexicanos. Y una vez en el lado estadounidense, esos pesos se intercambiaban por dólares en las casas de cambios que se habían instalado con gran rapidez en las ciudades fronterizas del país vecino del norte. Como deberá ser obvio para el lector, las cotizaciones a las que se realizaban esas transacciones eran mucho más elevadas que las determinadas en forma burocrática por las autoridades mexicanas en sus cómodos escritorios de la Ciudad de México. Resultaba difícilmente justificable ofrecer dólares a la banca mexicana a una cotización de 70 pesos, cuando en el mercado libre las cotizaciones superaban los 110 pesos. A ello se sumó un efecto adicional que implicó para la banca nacional un quebranto aún mayor. Tal efecto derivó de la disposición, atribuida al presidente López Portillo, de que los activos bancarios debían calcularse a un tipo de cambio de 50 pesos por dólar, mientras que los pasivos correspondientes se registrarían a 70 pesos por dólar. En una primera aproximación, ese diferencial se concretó en el otorgamiento de grandes subsidios a costa de los bancos comerciales. Y la consecuencia para el sistema bancario local, es que la aplicación de dicho diferencial había significado la quiebra técnica de los bancos recién expropiados. En bien del interés público, ese desenlace de bancarrota no se concretó. Ello, en razón de la decisión de que el sector público asumiese el costo de ese quebranto a costa, desde luego, de los contribuyentes. Y en cuanto a montos, a principios de enero de 1983 ese costo se estimaba en más de 100 mil millones de pesos.
Se tiene así, que el punto de partida para la determinación de la política cambiaria que debería adoptar la administración entrante encabezada por el presidente Miguel de la Madrid tenía que ser un rechazo tajante al control integral de cambios. Posteriormente, una vez siendo consensual ese rechazo, se planteó la cuestión de elegir el esquema cambiario que mejor convendría al país en esa difícil coyuntura de la transición entre el sexenio del presidente López Portillo y el de su sucesor. Aunque en ningún documento de la época se habló de la opción de volver a un esquema de tipo de cambio fijo, esa posibilidad estaba abierta a consideración al menos en el papel. Sin embargo, en términos prácticos habría sido completamente imposible incluso considerar esa alternativa a causa de la muy elevada inflación en que había caído la economía mexicana y heredada como tremendo lastre al gobierno apenas iniciante del presidente De la Madrid. Asimismo, en términos mundiales el marco de referencia indicaba que la edad de oro para los regímenes de tipo de cambio fijo había pasado a la posteridad a partir del abandono del sistema de Bretton Woods en el año 1972 por el propio país promotor de dicho arreglo: los Estados Unidos. Por su parte, en términos teóricos, con su célebre artículo de 1953, “The case for flexible exchange rates”, el economista Milton Friedman, de la Universidad de Chicago, sentó las bases para cuestionar el régimen de tipo de cambio fijo, al presentar una discusión sólidamente fundamentada en favor de la adopción de un esquema de flotación cambiaria.[3]
Tras el abandono del control integral de cambios y la inviabilidad del régimen de tipo de cambio fijo, las autoridades mexicanas solo contaban con dos alternativas. La primera consistía en un esquema de flotación cambiaria, nunca antes aplicado de forma permanente en México. La segunda, en un régimen dual: una parte del mercado bajo el control de la autoridad y la otra determinada libremente por la oferta y la demanda. En una intervención pública sobre política cambiaria, el entonces director general del Banco de México, Miguel Mancera, subrayó que “en ningún caso la libertad cambiaria o el control de cambios deben tomarse como dogmas”. En ambos casos, se trataría siempre de “instrumentos de política económica” cuya posible aplicación sería necesario juzgar en función de sus ventajas y desventajas. Y en las difíciles circunstancias que se vivían en aquel gozne intrasexenal, “las más difíciles en cincuenta años”, no había evidencias de que el régimen de libertad cambiaria ofreciera las ventajas requeridas sobre la opción del esquema cambiario dual. Desde luego, era de esperarse que el esquema de libertad cambiaria lograría impulsar las exportaciones e inhibir las importaciones dando alivio a la gran escasez de divisas que prevalecía. Pero frente a esos beneficios, en el lado de los costos “una abolición total del control de cambios, podría causar una elevación del valor de la moneda extranjera tan grande como incierta…”. Es decir, habría gran incertidumbre tanto sobre las altas cotizaciones de la moneda extranjera como sobre su posible volatilidad. En ambos casos, con “consecuencias negativas sobre el costo de las importaciones requeridas para la vida económica del país y sobre el costo del servicio de la deuda externa, pública y privada”.[4]
En las circunstancias que prevalecían, argumentaron las autoridades responsables, parecía mucho más recomendable la adopción de un esquema cambiario dual con un segmento del mercado bajo el control de la autoridad y el restante sujeto a los movimientos de la oferta y demanda. La compleja situación prevaleciente en la economía mexicana estaba marcada por “reservas exiguas de divisas, agotamiento gradual de los inventarios de productos e insumos importados y del crédito obtenible de proveedores extranjeros; cúmulo de necesidades de importación insatisfechas y retraso en el servicio de la deuda externa privada”. Un factor que resultó de importancia en la decisión en favor del esquema cambiario dual fue que aproximadamente el 70 por ciento de las exportaciones del país eran de productos petrolíferos y eran administradas directamente por Petróleos Mexicanos. Es decir, esas exportaciones y su importe o pago se encontraban por definición bajo el control de la autoridad. En contraste, la experiencia con el control integral de cambios había confirmado “la imposibilidad práctica de controlar los ingresos de divisas correspondientes a muchos otros conceptos, en particular los derivados del turismo, de las remisiones de los trabajadores migratorios y de las transacciones fronterizas”. Así, de acuerdo con esas realidades, mediante el esquema de cambios dual se podría acomodar que las exportaciones fácilmente controlables quedaran bajo el manejo directo de las autoridades y que las no controlables entraran al mercado libre sin mayor restricción. De manera paralela, ese esquema también permitiría que el sistema bancario interno recuperase el manejo del mercado entre la moneda mexicana y la extranjera. La pérdida de participación de la banca nacional en dicho mercado había restado transparencia a las cotizaciones, ocasionado problemas de seguridad y además deteriorado “la capacidad de regulación de las autoridades monetarias, al haberse sustituido, en parte considerable, el mercado nacional de divisas por un mercado de pesos en el extranjero”. Al tener lugar el desplazamiento descrito, el sistema bancario interno había dejado de percibir los ingresos correspondientes a las transacciones cambiarias a la vez que los empleos correspondientes. Asimismo, las autoridades habían dejado de captar la recaudación de los impuestos aplicables.
En suma, la adopción del sistema cambiario dual respondió a por lo menos una decena de objetivos, casi todos mencionado expresamente por las autoridades responsables. En orden de importancia, dichos propósitos pueden resumirse de la siguiente manera:
Ello, con el fin de aliviar la escasez de divisas y estar en posibilidad de realizar las importaciones indispensables para la reactivación de la economía interna.
Aunque esta finalidad no se hizo explícita en la presentación citada del director general Mancera, es claro que sería una de las metas a buscar sobre todo tomando en cuenta la explosión que habían tenido las compras del exterior durante la fase de sobrevaluación del tipo de cambio en el sexenio de López Portillo.
Con un tipo de cambio realista se coadyuvaría simultáneamente a impulsar las exportaciones y a moderar las importaciones. Asimismo, evitando fluctuaciones desordenadas del tipo de cambio se protegería al aparato productivo de una fuente adicional de incertidumbre.
Esto último, con el fin de luchar contra una de las más graves desventajas de un control integral de cambios y a pesar de la posibilidad de no poder atender cambiariamente a la totalidad de los actores (demandantes de divisas) de los sectores productivos del país.[5]
Claramente, la finalidad era una suerte de recordatorio y refutación para el régimen precedente del control integral de cambios. Una de las consecuencias de dicho enfoque es que había entorpecido mucho las transacciones internacionales del país.
Apoyo a una de las fuentes de ingreso más importantes en la cuenta corriente de la balanza de Pagos de México.
Esta finalidad respondía a una reversión de las dificultades que había provocado en esas zonas el control integral de cambios.
En este frente se estaba pensando en fortalecer el buen nombre de México en los mercados internacionales de capital mediante la adopción de políticas coherentes y razonables desde el punto de vista técnico.
Ello, con la mira de elevar la transparencia, la seguridad en las transacciones cambiarias y el empleo interno.
Con la adopción de un tipo de cambio no sobrevaluado se suprimiría la causa principal que había dado lugar a las fugas de capital masivas que se habían desatado desde el año 1981. Asimismo, un tipo de cambio realista invitaría a usufructuar de manera más segura los diferenciales de tasas de interés y de rentabilidad en general en favor del peso mexicano.
Evoca el economista Miguel Mancera, en sus memorias, que las actividades del grupo de trabajo convocado por el entonces presidente electo Miguel de la Madrid, hacia finales de septiembre o principios de octubre de 1982, cristalizaron en el Decreto de Control de Cambios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el lunes 13 de diciembre de ese mismo año.[6] Dicho decreto fue promulgado a menos de dos semanas de iniciada la nueva administración.
En cuanto a su estructura, el ordenamiento quedó integrado en cinco partes secuenciales. La primera correspondió a los “Considerandos”, siguiendo la usanza de la Exposición de Motivos que tradicionalmente precede a las leyes. La segunda, de extensión breve, enunció el corazón del nuevo régimen cambiario: el artículo 1º estableció textualmente: “En la República Mexicana funcionarán simultáneamente dos mercados de divisas, uno sujeto a control y otro libre”.[7]
La tercera parte desarrolló el marco del Mercado Controlado, con sus respectivas reglas y precisiones, mientras que la cuarta abordó el “Mercado Libre”. Este último quedó definido por exclusión, al establecerse que lo confirmarían “todas las transacciones con divisas no sujetas al mercado controlado”, mismas que habían de realizarse “a los tipos de cambio que convengan las partes contratantes”.[8]
Finalmente, la quinta parte se integró con los artículos transitorios, que normaban la aplicación inicial del decreto. Desde una perspectiva pragmática, Mancera destacó que el ordenamiento fue deliberadamente redactado en un formato compacto, con disposiciones claras y de fácil aplicación, en consonancia con su visión sobre cómo debían estructurarse las leyes y reglamentos en general.
Los “Considerandos” del Decreto de Control de Cambios de diciembre de 1982 son, en primera instancia, notables debido a que apenas insinúan lo que tal vez, por razones políticas, no se podía decir de manera abierta. Y esto era, que el control integral de cambios había resultado totalmente disfuncional y que por esa razón era indispensable reemplazarlo por un sistema cambiario más adecuado y viable. Según esos considerandos, la principal razón para descartar el control integral de cambios era que resultaba “altamente indeseable la vigencia de disposiciones que tiendan a ser violadas masivamente”. En esa misma línea de reflexión, también había resultado altamente “inconveniente el desarrollo del mercado de cambios fuera de las instituciones bancarias, ya que esto resta transparencia a las cotizaciones y ocasiona problemas de seguridad”. Desde el punto de vista práctico, había sido “en detrimento de la acción reguladora del Banco Central sobre el mercado de cambios, la sustitución de parte importante del mercado de divisas en el país por un mercado de pesos en el extranjero”. En términos generales y para rematar, la experiencia había “demostrado la imposibilidad práctica y el elevado costo administrativo que implica tratar de controlar los ingresos de divisas correspondientes a numerosos conceptos, en particular los derivados del turismo y de las transacciones fronterizas”. En razón de la importancia para México de la industria turística, era “imprescindible evitar molestias e inseguridades a los viajeros del exterior”. Asimismo, las transacciones fronterizas, en especial en la frontera norte del país, no deberían ser perturbadas innecesariamente en razón de tener esa zona “concentraciones importantes de población y estar su economía muy integrada con la de la zona extranjera vecina”.[9]
En aquellos “Considerandos” redactados de manera tan cuidadosa y eficaz, se argumentó que el abandono del control integral de cambios debería interpretarse simplemente como resultado de la evolución natural a que suelen estar expuestos todos los mecanismos y procedimientos administrativos. En ese sentido, según los “Considerandos” aludidos, “desde el establecimiento del control de cambios se tuvo conciencia de que sería menester irlo modificando, a fin de adaptarlo cada vez mejor a las características particulares de nuestro país y a la evolución de la economía”. De hecho, desde su implantación “el control de cambios ya ha[bía] sido objeto de modificaciones tendientes a hacerlo más operativo”. Pero admitido lo anterior, ¿cómo debía de ser el sistema con el que se reemplazara el control de cambios integral? En primer lugar, la conveniencia aconsejaba “adoptar un esquema de control de cambios tan simple como sea posible, aun cuando ello signifique no atender todos los casos y circunstancias especiales en que se encuentren algunos participantes en la actividad económica”. En el mismo sentido, “el control de cambios deb[ería] obstaculizar lo menos posible las transacciones internacionales necesarias para el desarrollo económico del país”.[10]
Así, la finalidad principal del régimen de control de cambios dual que se decidió adoptar era la de contar con un sistema cambiario eficaz, funcional y de fácil operación. En lo específico, “la situación económica y, en particular, el desequilibrio externo del país, hac[ían] conveniente canalizar las divisas sobre las cuales pueda ejercerse control hacia usos prioritarios”. Pero aparte de este último imperativo insalvable y del anterior objetivo esencial, mediante el nuevo mecanismo se perseguirían otras metas adicionales o complementarias. En ese orden, se destacó primeramente la intención de brindar impulso a las exportaciones. Según el decreto, convenía “estimular decididamente las ventas que efectúen al exterior las empresas pequeñas y medianas, removiendo obstáculos que se opongan a ello y procurando una atractiva rentabilidad para su actividad exportadora”. De manera complementaria, en el nuevo entorno sería indispensable diseñar mecanismos para proteger a las empresas locales con pasivos en divisas de la amenaza del riesgo cambiario. Esto era así, en razón de que la materialización de ese peligro podría “ocasionar su colapso y, con ello, desempleo y bajas en la producción”. Y en particular, convenía “proteger contra riesgos cambiarios los ingresos en divisas de los exportadores, que son requeridos por estos últimos para cubrir sus obligaciones en el extranjero”.[11]
El tema general de ese Decreto era, obviamente, la política cambiaria y en ese ámbito de las funciones públicas un aspecto fundamental era el relativo a un marco de referencia idóneo para el manejo del tipo de cambio. Al respecto, una primera aproximación en ese ordenamiento fue la determinación, ya citada, de que en el mercado libre las transacciones con divisas “se realizarán a los tipos de cambio que convengan las partes contratantes”.[12] Pero dicho lo anterior, ¿cómo debería administrarse el tipo de cambio en el mercado controlado? En ese sentido, en los “Considerandos” del Decreto se aportó el lineamiento fundamental: “… los tipos de cambio deben responder a las realidades económicas, aun cuando ellos puedan ser elevados respecto de niveles anteriores, toda vez que en materia cambiaria no hay efecto más inflacionario que el de la divisa inobtenible”. Ese lineamiento era de la mayor importancia histórica, en razón de que implicaba una reprobación a la situación de tipos de cambio claramente sobrevaluados en la que desembocó, por impericia, el gobierno precedente del presidente López Portillo. Es decir, evitar a toda costa los tipos de cambio con sobrevaluación. Pero dado el lineamiento para el nivel que debería tener el tipo de cambio en el mercado controlado, se requería también de una guía para asegurar la estabilidad de las cotizaciones a lo largo del tiempo. De igual manera, la referencia correspondiente también se aportó en los “Considerandos”: “… conviene proteger contra movimientos violentos del tipo de cambio las transacciones internacionales más importantes para el funcionamiento del aparato productivo”.[13] Y en el orden operativo, el instrumento indicado para procurar este segundo objetivo de estabilización cambiaria sería el desliz programado de los tipos de cambio oficiales.
Sorpresivamente, el banderazo de salida para la puesta en vigor del nuevo decreto se encontró en el segundo artículo transitorio. En dicha disposición se estableció que quedaban abrogados, tanto el decreto mediante el cual se había implantado el control generalizado de cambios, como el acuerdo por el cual se habían sujetado a permiso del Banco de México las exportaciones de oro, al igual que la totalidad de las reglas y circulares que se habían expedido con fundamento en el mencionado decreto. Asimismo, en términos generales, también quedaron derogadas “las demás disposiciones que se opongan al presente Decreto”. Ahora bien, el decreto del control integral de cambios y el acuerdo relativo a las exportaciones de oro tan sólo quedaron abrogados (no derogados) por una importante razón práctica: la necesidad de permitir que concluyese el proceso aduanal correspondiente a las exportaciones de mercancías que se hubiera iniciado en el lapso del 1º de septiembre de 1982 al día en que entraría en vigor el nuevo decreto y que sería, según el artículo 1º Transitorio, el 20 de diciembre de ese mismo año. En igual sentido, la Secretaría de Comercio procedería a derogar las disposiciones que se habían expedido con la finalidad de restringir la exportación e importación tanto de papel moneda extranjero como de billetes de curso legal en la República Mexicana. En lo sucesivo, se restablecería “el libre tránsito hacia y desde el exterior de los referidos efectos”.[14]
Evidentemente, la sección de mayor importancia dentro del nuevo decreto de control de cambios fue la relativa a la reglamentación del mercado controlado. En ese orden, bajo la sombrilla del mercado controlado se incluyeron tanto conceptos ingresivos de la balanza de pagos como egresivos. La idea general era que las escasas divisas que se captaran de las fuentes generadoras de divisas que se pudieran controlar por la autoridad, se aplicaran al pago de los conceptos egresivos de mayor prioridad. De acuerdo con esa idea, tres fueron los conceptos ingresivos que se incluirían dentro del mercado controlado por la autoridad. Textualmente: i) “La exportación de mercancías, que efectúe cualquier persona física o moral”; ii) “Los pagos que efectúen las empresas maquiladoras, correspondientes a sueldos, salarios, arrendamientos, así como a sus adquisiciones de bienes y contratación de servicios de origen nacional, exceptuando activos fijos” y iii) “El principal e intereses, así como los demás accesorios que determine el Banco de México, correspondientes a financiamientos en divisas a cargo del Gobierno Federal, de las entidades de la Administración Pública Federal y de las empresas establecidas en el país, y a favor de entidades financieras del extranjero y de instituciones de crédito mexicanas, pagaderos fuera del país”. Esta última obligación sería aplicable a los financiamientos que se contrataran a partir de la entrada en vigor del nuevo decreto o que estando ya contratados pudieran disponerse después de esa fecha.[15]
En cuanto a los conceptos egresivos a incluirse dentro del mercado controlado, en el artículo 2º del Decreto se especificaron de manera textual los primeros tres de ellos. A saber: i) “Las importaciones de mercancías y los gastos comprobables asociados a éstas pagaderos en el extranjero… así como los créditos que, en su caso, otorguen los proveedores de dichas mercancías”; ii) “Los gastos correspondientes al Servicio Exterior Mexicano y las cuotas y aportaciones por la participación de México en Organismos Internacionales” y iii) Todos aquellos pagos que determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a sugerencia del Banco de México, “atendiendo a su importancia para la economía nacional o a su analogía o conexión con las anteriores…”. El enunciado de las anteriores categorías merece dos comentarios: el primero y más importante, que con el fin de garantizar que las divisas que se captaran dentro del mercado controlado (y que inexorablemente resultarían escasas durante mucho tiempo) se aplicaran de la manera más racional posible, habría que hacer una distinción de las importaciones que resultaran no prioritarias o francamente imprescindibles. Para tal finalidad, la Secretaría de Comercio quedaría encargada de determinar las mercancías de importación (“prioritarias” o “indispensables”) a incluirse dentro del mercado controlado. De manera complementaria, con la apertura de la tercera categoría (iii), la autoridad se guardaba la facultad de incluir dentro del mercado controlado cualquier otro concepto egresivo de la balanza de pagos que se juzgase merecedor de tal distinción. Sin embargo, dentro de los artículos transitorios del Decreto también se determinaron otros dos conceptos de egreso en divisas que quedarían implícitamente incluidos en el mercado controlado. El primero, relativo a adeudos de deuda externa que hubiesen quedado vencidos. En tal sentido: iv) “El Banco de México, de acuerdo a las disposiciones generales que al efecto establezca, venderá divisas al tipo de cambio controlado a través de alguna institución de crédito, a las entidades de la Administración Pública Federal y a las empresas establecidas en el país a efecto de facilitar que las mismas solventen adeudos vencidos a su cargo denominados en moneda extranjera y pagaderos fuera de la República…”. En un sentido muy parecido, v) “El Banco de México, en la medida que lo permitan sus disponibilidades de divisas, venderá al Gobierno Federal, a las entidades de la Administración Pública Federal y a las empresas establecidas en el país que tengan adeudos en moneda extranjera pagaderos fuera del país contraídos con anterioridad al 20 de diciembre de 1982 a favor de entidades financieras del exterior… las divisas requeridas para liquidar esos adeudos al tipo de cambio controlado en la fecha en que se efectúen esos pagos…”.[16]
Como ya se ha dicho, entre los conceptos ingresivos a incluirse en el mercado controlado, en el nuevo Decreto se señaló, en primer lugar, a “la exportación de mercancías que efectúe cualquier persona física o moral”. Pero ya en un sentido más práctico, lo que era ampliamente sabido entre los enterados es que no había en las nuevas autoridades la intención de poner bajo control de la administración a la totalidad de las exportaciones. Según se expresó en los considerandos del Decreto, había la aspiración de que el régimen de cambios debía “obstaculizar lo menos posible las transacciones internacionales necesarias para el desarrollo económico del país”. Con base en este último espíritu, en el Decreto se especificó, a manera de cláusula de salvación para las autoridades, que “la Secretaría de Comercio, oyendo la opinión del Banco de México, podrá exceptuar de lo dispuesto en este inciso, mediante disposiciones de carácter general, aquellas exportaciones de mercancías que, por su valor, por su naturaleza o por corresponder al movimiento migratorio normal, resulte impráctico o improcedente sujetar a control”. A diferencia de lo anterior, en la determinación de los conceptos ingresivos que debían incluirse en el mercado controlado para las empresas maquiladoras, no habría subcategoría de excepción. La totalidad de esos ingresos quedarían incorporadas dentro del mercado controlado. Sin embargo, se concedió en el Decreto que las empresas maquiladoras “titulares de cuentas especiales de depósito denominadas en dólares de los Estados Unidos de América abiertas con posterioridad al 1º de septiembre de 1982, podr[ían] disponer de los saldos que reporten dichas cuentas al entrar en vigor el presente Decreto en los términos en que tales cuentas fueron contratadas, siendo aplicable a los retiros liquidables en moneda nacional que se efectúen con cargo a ellas el tipo de cambio controlado”.[17]
Sin embargo, toda vez que el esquema cambiario enunciado en el Decreto sería de naturaleza dual, cabía esperar la vigencia de dos tipos de cambio: uno para el mercado libre y el otro para el mercado controlado. Ya se ha dicho que el tipo de cambio libre sería determinado por las fuerzas del mercado. A diferencia, el tipo de cambio controlado debería ser administrado por la autoridad de una manera muy cuidadosa. Al respecto, en los Considerandos del Decreto se especificó “que los tipos de cambio deben responder a las realidades, aun cuando ellos puedan ser elevados respecto de niveles anteriores…”. Este lineamiento era de gran importancia y daba lugar a dos implicaciones que vale la pena explicitar. La primera, que, con todo buen juicio, en la administración que apenas comenzaba había la intención de evitar que el tipo de cambio cayera en una situación de sobrevaluación como había ocurrido hacia la segunda parte del sexenio anterior del presidente López Portillo. La sobrevaluación había causado males muy graves, como obstruir las exportaciones y llevar las importaciones a un nivel excesivo. Empero, sobre todas las cosas se había manifestado como la causa principal de las fugas de capital que se habían desatado en montos verdaderamente exorbitantes. Y una segunda implicación es que dados los diferenciales de inflación con Estados Unidos y el resto de los países avanzados, al tipo de cambio controlado debía aplicársele un ritmo de desliz sin el cual la sobrevaluación se volvería imposible de detener. Ése sería también el caso para un “tipo de cambio especial”, cuya determinación estaría a cargo del Banco de México “tomando en cuenta las características de las operaciones” a las cuales les sería aplicable.
Ese “tipo de cambio especial”, sería aplicable, en primer lugar, a las obligaciones de pago en moneda extranjera “dentro o fuera de la República para ser cumplidas en ésta…”, pero contratadas antes de la entrada en vigor del Decreto aludido. Más allá de tecnicismos burocráticos, en esa categoría caían los pasivos de los bancos que habían estado previamente denominados en moneda extranjera, y que al ser pasados a moneda nacional habían creado implícitamente los llamados “mexdólares”. Ya durante el gobierno de Miguel de la Madrid, esas obligaciones serían liquidadas en moneda nacional pero calculadas al “tipo de cambio especial” que determinaría el Banco de México. De manera adicional, ese “tipo de cambio especial” se aplicaría igualmente a unas “cuentas especiales de compensación” cuya apertura y manejo se había permitido dentro del control integral de cambios en favor de “las empresas exportadoras de servicios turísticos”. Los retiros sobre esas cuentas podrían realizarse en moneda extranjera al “tipo de cambio especial”, siempre y cuando el importe se destinara a pagar conceptos egresivos dentro de los determinados en el régimen del mercado controlado. Es decir, para pagar importaciones prioritarias o liquidar obligaciones de deuda externa, ya estuviesen vencidas o vigentes.[18]
Por su parte, un régimen especial de coberturas cambiarias se especificó en el nuevo Decreto de Control de Cambios aplicable a los exportadores cuyos ingresos quedaran incluidos dentro del mercado controlado. Así, a los exportadores cuyos ingresos por concepto de ventas al exterior les fueran pagados en moneda nacional al tipo de cambio controlado, se les permitiría constituir en instituciones de crédito del país depósitos por el importe de esos pagos. Sin embargo, para fines de cobertura cambiaria, se permitiría que el rendimiento de esas cuentas se calculara “a una tasa de interés no menor a la tasa de devaluación que, en su caso, haya tenido el peso mexicano en el mercado controlado con respecto del dólar de los Estados Unidos de América en el periodo respectivo”. Con respecto a las obligaciones denominadas en moneda extranjera pagaderas en el exterior que se hubieran asumido dentro del Programa Especial de Financiamiento manejado por el Banco de México, la determinación fue que esos pasivos se denominarían y se liquidarían al tipo de cambio controlado. Pero de mucho mayor importancia fue otra determinación de tipo general que se anunció en el nuevo Decreto de Control de Cambios, con la finalidad de establecer “un sistema de cobertura de riesgo cambiario en favor de las personas que tengan a su cargo adeudos” correspondientes a la deuda externa del sector privado. Las mencionadas coberturas cambiarias se ofrecerían, mediando la salvedad que los adeudos correspondientes fueran a largo plazo o se hubieran reestructurado para tener vencimientos de esa naturaleza. Por el otorgamiento de las coberturas referidas, el Banco de México cargaría “premios tendientes a evitar que las respectivas ventas de moneda extranjera impliquen un subsidio a favor de los interesados”.[19] Como se verá a continuación –y con todo pormenor en el capítulo intitulado “Solución a la Deuda Externa Privada”–, ese mecanismo de las coberturas cambiarias en favor de los deudores en moneda extranjera sería determinante para llevar a cabo el programa de solución correspondiente.
Como se aprecia por las líneas precedentes, los ponentes del nuevo Decreto de Control de Cambios ya traían en mente, en términos generales, la solución que se intentaría para el problema de la deuda externa privada. Por tal razón, necesariamente esos planes se encontraron reflejados en el articulado del Decreto. De manera prioritaria, las autoridades sentían preocupación por los adeudos vencidos que enfrentaban los deudores con obligaciones denominadas en moneda extranjera y en los cuales los acreedores eran agentes externos: principalmente intermediarios financieros o proveedores de materias primas o de equipos. En tal sentido, se determinó en el artículo cuarto transitorio del Decreto lo siguiente: “El Banco de México, de acuerdo a las disposiciones generales que al efecto establezca, venderá divisas al tipo de cambio controlado a través de alguna institución de crédito a las entidades de la Administración Pública Federal y a las empresas establecidas en el país, a efecto de facilitar que las mismas solventen adeudos vencidos a su cargo denominados en moneda extranjera y pagaderos fuera de la República…”. Dichas obligaciones podían referirse tanto a amortizaciones de principal o al pago de intereses -ordinarios o moratorios- derivados de pasivos contraídos con anterioridad al 20 de diciembre de 1982. Con respecto a los adeudos correspondientes que no estuvieran vencidos, el Banco de México les daría preferencia en la venta de divisas en caso de que fueran a enfrentar la liquidación de obligaciones referidas a financiamientos externos o a créditos otorgados por proveedores derivados de la importación de insumos o mercancías aprobadas por la Secretaría de Comercio.[20]
Con el nuevo Decreto de Control de Cambios, la administración del presidente Miguel de la Madrid contaba con un esquema de política cambiaria que parecía sólido y viable. En ese contexto y ya disponiendo de un esquema cambiario definido, ocurre preguntar: ¿qué es lo que se deseaba sucediera hacia adelante, digamos en los plazos medio y largo? Una primera expectativa era, claramente, que de manera gradual pudiera irse moderando el ritmo del desliz para el tipo de cambio controlado. Este desiderátum no sería infundado, en la medida en que la política de estabilización del régimen fuera rindiendo frutos a partir de niveles de inflación cercanos al 100 por ciento anual. Es decir, merced a un estrechamiento de los diferenciales de inflación con Estados Unidos y el resto de los países avanzados. Otra expectativa también razonablemente factible era relativa a que con el paso del tiempo fueran confluyendo de manera espontánea y gradual el tipo de cambio controlado con el tipo de cambio libre. Para tal finalidad, el programa de desinflación tendría que ir dando frutos, pero también se debería contar con una recuperación gradual de la confianza y con ella una moderación de la escasez de divisas que en esos inicios del sexenio era muy severa por las secuelas de la intensa crisis en que había terminado el sexenio del presidente López Portillo. El contexto general para que esos resultados favorables se fueran obteniendo, tendría que ser que se observara una recuperación, también necesariamente paulatina, de la capacidad de crecimiento económico. Y con la capacidad de crecimiento económico en marcha, se haría factible que el excedente exportable se fuera ampliando de manera continua.
Para la moderación gradual de la escasez de divisas, varios avances deseables tendrían que irse produciendo sobre la marcha. Uno de ellos, que la modificación de la política cambiaria y un ambiente general en el país de mayor sensatez permitieran que las exportaciones se fuesen diversificando a la vez de crecer. De manera paralela, esa modificación de la política cambiaria en el sentido del realismo, debería asimismo coadyuvar a una contención de las importaciones que durante el gobierno inflacionista de López Portillo habían llegado a niveles verdaderamente excesivos. Para el largo plazo había efectivamente la expectativa, no únicamente de que el cambio estructural en la economía condujese a la diversificación de las exportaciones, sino, probablemente también, a una sustitución de importaciones razonable. Y de manera paralela, igualmente estaba en el ánimo colectivo la esperanza de que una renegociación favorable tanto de la deuda externa pública como privada diera lugar a un regreso gradual de México al crédito internacional voluntario. Todo ello debería estar enmarcado con un estilo de gobernar diferente, sin estridencias retóricas y con una conducción de los asuntos públicos signada por la prudencia. En particular, habría que restaurar la credibilidad y el prestigio de la institución presidencial. El golpe dado al respeto a los derechos de propiedad por vía de la expropiación de los bancos había sido terrible. Así, en un ambiente que también estuviera imbuido por una estabilización creciente, tal vez se estarían sentando las bases para un retorno incipiente de los capitales que se habían fugado, y el cual inexorablemente tendría que ser muy paulatino.
Como se comprenderá por la gravedad de los tiempos que se vivían, la nueva política cambiaria tuvo que entrar en acción de manera inmediata. El control de cambios integral había resultado un fracaso inocultable. No únicamente había fracasado en su intento fundamental de contener la fuga de capitales, sino que había dado lugar a un fenómeno completamente inesperado y marcadamente dañino: la emigración del mercado donde se intercambiaba el dólar de Estados Unidos por el peso de México al lado estadounidense de la frontera norte del país. Y las cotizaciones a las que se comerciaba el peso mexicano en las casas de cambio que se establecieron de manera muy rápida al otro lado de la línea fronteriza mostraron la irrealidad y la inviabilidad de los tipos de cambio acordados administrativamente desde la Cuidad de México durante la vigencia oficial del control integral de cambios: de septiembre a noviembre de 1982. Mientras esas cotizaciones determinadas administrativamente fueron de 50 pesos por dólar para el tipo de cambio “preferencial” y de 70 pesos para el “ordinario”, en las casas de cambio de la frontera los diferenciales se fueron ampliando de manera muy rápida. Para octubre el tipo de cambio de compra se ubicó en promedio en 103.50 pesos y 108.32 pesos a la venta con un margen de 4.82 pesos por dólar. Para noviembre, las cotizaciones promedio fueron de 121.63 a la compra y 127.56 a la venta con un diferencial de 5.93 pesos. Ilustrativamente, las cotizaciones más altas registradas hacia finales de ese mes ascendieron a 124.85 pesos a la compra y 128.83 pesos a la venta.[21]
En síntesis, el entorno para la nueva política cambiaria estuvo marcado por seis precondiciones u objetivos fundamentales. La primera, y más inmediata, el fracaso del control integral de cambios y el veto implícito a cualquier intento de su reimplantación. La segunda precondición provenía de ese subproducto tan sorpresivo y dañino, que se había derivado del control integral de cambios, que fue la emigración del mercado de compraventa entre el dólar de Estados Unidos y el peso mexicano al lado estadounidense de la frontera norte del país. Había que procurar su repatriación. Al respecto, en el decálogo del pire se estableció textualmente en su noveno objetivo: “Reivindicación de la soberanía del mercado de cambios…”.
La tercera precondición (o aspiración, si se quiere), era la convicción de que en lo sucesivo el tipo de cambio tenía que ser realista y reflejar con fidelidad las condiciones de oferta y demanda prevalecientes en el mercado. Un tipo de cambio realista no sólo coadyuvaría a contener las importaciones innecesarias sino también a impulsar las exportaciones y su diversificación.
En cuarto lugar, el contexto del mercado cambiario estaba marcado por una muy visible escasez de divisas en el país. Esa escasez de divisas se había manifestado desde poco después de la primera devaluación de 1982 (febrero) y se esperaba que subsistiera al menos durante las etapas iniciales de la nueva administración. Quinta, en la situación vigente, había que darle una salida o solución al problema de las cuentas en “mexdólares” en los pasivos de la banca mexicana. Finalmente, tenía que lograrse una reconstitución de la reserva internacional del Banco de México.
A las autoridades del nuevo gobierno les habían asistido la razón, con respecto al imperativo de procurar la recuperación de la soberanía sobre el mercado de moneda entre el dólar y el peso mexicano. En el Informe Anual del Banco de México para 1982, se habla de que todavía durante el diciembre de ese año fueron de alguna relevancia las cotizaciones que se registraban en ese mercado. Según referencias, el 20 de diciembre las cotizaciones en las mencionadas casas de cambio fronterizas resultaron de 138.75 pesos por dólar a la compra y de 156.25 a la venta con un diferencial de 17.50 pesos. Pero ese mismo día, en la República Mexicana los bancos abrieron con unas cotizaciones de 148.50 pesos a la compra y de 150 pesos a la venta, con un diferencial de tan sólo 1.50 pesos. Como se aprecia, “la reapertura de un segmento libre en el mercado cambiario se tradujo inmediatamente en una reducción del referido diferencial…”. En general, en esa publicación se señala con todas sus letras, que la apertura de un mercado cambiario libre en el territorio nacional y los tipos de cambio en él establecidos, respondieron a las finalidades de “desalentar el mercado paralelo de divisas, evitar salidas de capital y estimular la repatriación de capitales”.[22]
Así, durante diciembre de 1982, muy pronto dejó de haber incentivos para que subsistiera ese extraño mercado cambiario que había surgido en el lado estadounidense de la frontera norte. Claramente, el surgimiento de ese mercado lo había provocado el control integral de cambios. Y ese mercado era una rareza, en la medida que los ciudadanos mexicanos nunca habían conocido la experiencia inédita de que la tenencia y la adquisición de moneda extranjera en el territorio nacional fuera un delito castigado por la ley. Así, al ser removida esa disposición legal extrema dejó de existir la causa principal para el mencionado mercado paralelo. Otro factor fue, lo que podríamos llamar, facilidad espacial o geográfica. Si un ciudadano mexicano residente en Guadalajara, Veracruz o Monterrey necesitaba moneda extranjera, ¿por qué tendría que viajar a la frontera para adquirir en el lado estadounidense los dólares requeridos mediante la entrega de pesos? Sobre todo, ese mecanismo había sido una aberración, existiendo en el país una red bancaria perfectamente extensa y adaptada para prestar el servicio de cambios. Así, seguramente este último fue otro factor coadyuvante. La banca mexicana contaba una muy larga experiencia histórica en ofrecer el servicio de “cambios” y no era de esperarse que en tres meses de control integral de cambios se dilapidara ese conocimiento. Pero, sobre todo, fue un incentivo muy importante que merced a la apertura del mercado libre el 20 de diciembre de 1982, las sucursales de los bancos de México pudieran ofrecer mejores cotizaciones cambiarias que las casas de cambio en el lado estadounidense de la frontera.
En su diagnóstico dogmático, los promotores del control integral de cambios pudieron pensar que, con ese esquema en vigor, el Banco de México ya no requeriría de reserva internacional. Bajo ese sistema, si la autoridad ejercía un control total sobre la oferta de divisas, la demanda tendría que adaptarse forzosamente a la oferta, pero el control integral de cambios abortó y tuvo obligadamente que reconocerse la posibilidad de que se produjese un desajuste transitorio entre la oferta y la demanda de dólares en la economía mexicana. Y esta posibilidad cobró todavía más fuerza una vez que para el mercado controlado se determinó un tipo de cambio específico aplicable a lo largo del tiempo (ello, merced a la determinación de un tipo de cambio de arranque y de un ritmo de desliz a lo largo del tiempo). En consecuencia, cuando durante ciertos episodios, al tipo de cambio predeterminado en el mercado controlado la oferta fuese mayor a la demanda de divisas, el banco central podría llevar a cabo una acumulación gradual de moneda extranjera mediando el pago en moneda nacional. En el otro extremo, con el tipo de cambio predeterminado, la brecha transitoria que pudiera abrirse entre la oferta y una mayor demanda podría cubrirse temporalmente con recursos de la reserva internacional del Banco de México. Desde luego, ese proceso alternativo de fases de acumulación de reservas y de utilización tendría que venir precedido de una determinación adecuada del tipo de cambio de arranque además de su ritmo de desliz. Pero mediando el cumplimiento de esas precondiciones, si la brecha entre la oferta de divisas y una mayor demanda fuera permanente, no habría más remedio que permitir una modificación al alza del tipo de cambio: lo que se conoce coloquialmente como “devaluación”. Y eventualmente, una brecha transitoria entre la oferta y una mayor demanda de divisas también podría tener su origen por causa de un ataque especulativo coyuntural. Pero, en suma, en la administración de Miguel de la Madrid desde el mes de diciembre de 1982 se tomó la determinación de aplicar durante el transcurso de 1983 una estrategia de acumulación gradual de reservas internacionales.
En línea con la estrategia explicada, en el Informe Anual del Banco de México para 1983 se habla de que de diciembre de 1982 a diciembre del año siguiente se logró una acumulación de reservas internacionales por 3 mil 105.9 millones de dólares, para cerrar el saldo correspondiente en 4 mil 033.1 millones. Lo que no se dice en esa publicación es que se trató de una acumulación en términos netos, en razón de los pagos que tuvieron que hacerse para liquidar los apoyos que durante el año crítico de 1982 tuvieron que requerirse sobre la llamada reserva secundaria. A saber, esa reserva secundaria se integraba con tres conceptos: la capacidad de giro de que disponía México como país miembro en el Fondo Monetario Internacional; el saldo de los convenios de cooperación cambiaria suscritos con la Tesorería de Estados Unidos y el Sistema de la Reserva Federal y los acuerdos swap vigentes con los bancos centrales de Francia y España. Los recursos que su podían disponer de esos mecanismos eran de corto plazo y en ese término tenían que liquidarse. Consecuentemente, durante 1983 el país tuvo que liquidar el apoyo por 700 millones de dólares que el año anterior había dispuesto contra el convenio de cooperación monetaria vigente con el Sistema de la Reserva Federal. Y de igual forma sucedió con el saldo de un apoyo por 1 850 millones de dólares que se había contratado mediando la intervención del Banco de Pagos Internacionales con bancos centrales de los países avanzados. Asimismo, en el citado Informe del Banco de México se explica que también tuvieron que liquidarse otros adeudos tales como los “rezagos correspondientes a intereses” que no pudo pagar el sector privado a instituciones financieras del exterior por razones de inconvertibilidad mientras estuvo en vigor el control integral de cambios. En esa forma, al cierre de 1983 la llamada reserva internacional secundaria a favor del Banco de México ascendió en total a 4 mil 750.9 millones de dólares.[23] En resumen, la reserva internacional se había recuperado, aunque sin llegar todavía al nivel objetivo que las autoridades hubiesen deseado para ese acervo.
De manera notable y poco usual, en las ediciones previas del Informe Anual del Banco de México, en la correspondiente a 1983, se habla abiertamente de episodios de especulación cambiaria para cuya sofocación debieron necesariamente utilizarse reservas internacionales. En esa publicación se asentó lo siguiente: “La suavidad con que se ajustó el tipo de cambio en el mercado libre, y la perseverancia en este curso de acción permitió al Banco de México contrarrestar movimientos especulativos que se suscitaron a lo largo del año e influir favorablemente en las expectativas del público”. Surge entonces la pregunta: ¿cuáles fueron los movimientos especulativos que se suscitaron en el transcurso de dicho año?
El propio Informe Anual del Banco de México señala que, poco después de implementarse el sistema cambiario dual, se suscitó “la aparición de movimientos especulativos que presionaron temporalmente el mercado libre” derivadas de la caída en los precios internacionales del petróleo, lo que generó dudas sobre la viabilidad del programa económico. No obstante, dichas inquietudes se disiparon cuando “el público se percató de la decisión del gobierno de mantener inalterado y firme el programa de ajuste”.
De acuerdo con esa misma fuente, un segundo episodio especulativo se presentó en marzo del mismo año, nuevamente asociado a la baja del precio del crudo. Al estabilizarse su precio, se restableció la confianza en “la estabilidad en la cotización del peso…”.[24]
El caso del denominado tipo de cambio “especial” merece en la presente crónica una explicación aparte y específica. Primeramente, ese tipo de cambio se había derivado de la transformación a moneda nacional que decidió el gobierno del presidente López Portillo en agosto de 1982 de los pasivos que tenían los bancos denominados en moneda extranjera (dólares). La operación se acordó el 12 de agosto de dicho año y a las obligaciones correspondientes de los bancos se les denominó “mexdólares”. Ese tipo de cambio original que se les asignó de 69.50 pesos es el que se encontraba vigente en el mercado libre cuando se anunció la medida y se determinó el cierre temporal del mercado de cambios. Para cuando el mercado se reabrió el siguiente 19 de agosto, las cotizaciones en el mercado libre rondaban los 100 pesos por dólar y cerrarían el mes todavía más arriba. Más adelante, durante el gobierno de Miguel de la Madrid, al ponerse en marcha un nuevo régimen cambiario, se introdujeron medidas relevantes respecto al tipo de cambio “especial” aplicable a los pasivos en “mexdólares”: en primer lugar, se fijó un tipo de cambio de salida o arranque de 70 pesos; en segundo, se estableció un desliz de 40 centavos diarios, vigente de manera indefinida.
Posteriormente, con el propósito de simplificar el sistema cambiario vigente, el Banco de México anunció el 16 de marzo de 1983 la igualación del tipo de cambio “especial” con el tipo de venta en el mercado controlado, que ese momento ascendía a 106.28 pesos por dólar. A partir de entonces, se le asignó un desliz semejante al que se le había aplicado al tipo de cambio controlado de 13 centavos diarios. ¿Por qué se tomó esa decisión? Según el Informe Anual del Banco de México, la razón fue que los intermediarios financiaros, principalmente los bancos, casas de bolsa, arrendadoras y compañías de seguros, estaban obligados a registrar sus pasivos y activos denominados en moneda extranjera al tipo de cambio “especial”, que se aplicaba a dichos pasivos, y el tipo “controlado” a los activos. De acuerdo con la misma fuente, dicho mecanismo estaba generando pérdidas cambiarias significativas, lo que motivó la unificación de ambos tipos de cambio.[25]
Después de la determinación de las exportaciones cuyos ingresos quedarían sujetos a control por parte de la autoridad, dos pasos fueron cruciales para la puesta en marcha del mercado controlado de cambios dentro del régimen dual. El primero, relativo a la definición de la cotización de arranque o de inicio para el mencionado tipo de cambio controlado. El segundo, correspondiente a la fijación del desliz o tasa de ajuste diaria que debería aplicarse hacia adelante al tipo de cambio controlado. Aunque no se dijese en ninguno de los documentos oficiales de la época, una convicción subyacía en las autoridades al momento de decidir tanto la cotización de arranque para el tipo de cambio “controlado” como su tasa de desliz: evitar que se cayera en sobrevaluación cambiara de manera semejante a como había sucedido, de forma muy dañina, durante el sexenio de López Portillo, principalmente a partir del año 1978. Dicho lo anterior a manera de marco general de referencia, todo hace suponer que para la determinación de la cotización de arranque del tipo de cambio controlado las autoridades se sirvieron de la llamada metodología del poder de compra comparativo de la moneda nacional. Mediante ese método, se llevan a cabo investigaciones relativas al llamado tipo de cambio real de cualquier moneda con referencia a un año base de comparación. Así, con base en esa metodología, se realizaron estimaciones para el tipo de cambio real de la moneda mexicana al cierre de 1982, con referencia a dos años base de comparación de relativa estabilidad cambiaria para el peso mexicano: 1970 y 1978. Según esas referencias, el tipo de cambio real de equilibrio para el cierre de 1982 habría sido, respectivamente, de 57.8 ó 69.2 pesos por dólar con respecto a las monedas de los principales socios comerciales de México y de 65.3 y 64.5 con respecto tan sólo al dólar de Estados Unidos. Pero las autoridades eligieron como cotización de salida para el tipo de cambio controlado 95 pesos por dólar a la compra y 95.10 a la venta. De esa cotización es importante destacar la subvaluación implícita observable tanto si se hace la comparación con respecto a las monedas de los principales socios comerciales de México o tan sólo con respecto al dólar de Estados Unidos. En cuanto a la primera de esas referencias, una subvaluación de 64.4 y 37.2 por ciento tomando como años base 1970 ó 1978. En cuanto a la comparación contra el dólar, la subvaluación indicaba 45.5 por ciento con referencia al año 1970 y 49.3 por ciento tomando como año base 1978.
En el Informe Anual del Banco de México para 1983, se explica que en el caso de la moneda mexicana siempre después de un proceso de devaluaciones –como el que se había observado durante 1982– el tipo de cambio tendía a acomodarse en un sobreajuste (o overshooting), lo cual explica que, al 20 de diciembre de ese año, en el mercado cambiario del lado estadounidense de la frontera norte, las cotizaciones se ubicaran en niveles excesivamente depreciados de hasta 140 pesos por dólar. El mercado controlado estaba llamado a ser un mercado especial y habría sido ilógico que se adoptaran esos niveles de tanta depreciación como cotización de salida para el tipo de cambio correspondiente. Pero habiéndose elegido para ese tipo de cambio de salida la cotización de 95 pesos por dólar, para las autoridades del Banco de México fue evidente que el margen de subvaluación implícito no sería suficiente más que para defender al peso mexicano por un plazo de entre cuatro y seis meses. Ello, dado el diferencial de tasas de inflación entre México y Estados Unidos y en general los principales socios comerciales del país. Lo anterior, tomando en cuenta que la inflación en México terminaría el año 1982 en cerca de 100 por ciento y no se esperaba para 1983 una corrección por debajo de 80 o 70 por ciento al cierre del año. En ese orden, sin que las autoridades del Banco de México proporcionaran explicaciones demasiado precisas para la determinación correspondiente, el desliz que se eligió para el tipo de cambio controlado una vez que se acordó la cotización de salida resultó de 13 centavos por día. Sin embargo, los cálculos indican que, a partir de la cotización inicial de 95 pesos por dólar, al cierre del año ese tipo de cambio controlado terminaría en 142.45 pesos por dólar con un ajuste nominal muy cercano a 50 por ciento. Pero ciertamente, este último porcentaje no era el indicador apropiado para estimar la protección cambiaria que se estaba, por así decirlo, ofreciendo al tipo de cambio controlado. La magnitud correcta de esa protección cambiaria debería también tomar en cuenta el margen de subvaluación que ya traía de entrada la cotización de inicio. En este último sentido, las dos estimaciones extremas que se tienen son la de un ajuste anual de 114 por ciento o 87.2 con respecto al dólar de Estados Unidos, dependiendo de si el año de comparación es 1970 o 1978. Por su parte, esa protección cambiaria habría sido en el caso de las monedas de los principales socios comerciales de México de 95.5 por ciento o 97.3 por ciento, en caso de que la referencia de comparación fuera 1970 o 1978.[26] ¡No había posibilidad razonable de que con la cotización de arranque y el ritmo de desliz aplicado el tipo de cambio controlado terminase 1983 en una situación de sobrevaluación!
En el sistema cambiario dual recién creado, el mercado libre empezó a operar a veinte días de calendario del inicio del nuevo gobierno (20 de diciembre de 1982). A diferencia del caso del mercado controlado, en el caso del mercado libre la autoridad no tuvo propiamente que resolver el problema del tipo de cambio de arranque. La pauta en tal sentido, la marcaron las cotizaciones de referencia que se estaban observando en el mercado de pesos mexicanos que había surgido en el lado estadounidense de la frontera norte del país. Como ya se ha indicado, habiendo sido la última de esas cotizaciones de 138.74 dólares por peso a la compra y 156.25 a la venta, el tipo de arranque para el mercado libre se fijó ligeramente por arriba: 148.50 a la compra y 150 pesos a la venta, con un diferencial de menos de dos pesos. Desde el punto de vista analítico, el detalle a destacar para esas cotizaciones de inicio en el mercado libre, es la tremenda subvaluación implícita con referencia a los tipos de cambio real estimados con base en la metodología de la paridad del poder adquisitivo. Según se ha dicho, las estimaciones que se derivan de dicha metodología son aproximadas, pero, también, muy ilustrativas. En tal sentido, con respecto a los datos de los principales socios comerciales de México calculados mediante promedios ponderados y tomando como referencia el nivel del tipo de cambio real correspondiente a 1978, la subvaluación implícita se ubicaba en poco más de 167 por ciento. Por su lado, tomando como referencia 1970, el nivel de subvaluación era de casi 160 por ciento. De manera paralela, también es posible obtener estimaciones semejantes con referencia a la moneda de Estados Unidos, principal socio comercial de México, tomando como referencia el año de 1978, la subvaluación del tipo de cambio libre se ubicaba en poco menos que 130 por ciento y teniendo como base de comparación el año 1970, casi 133 por ciento.
Entonces, habiendo arrancado las cotizaciones en el mercado libre con un nivel de tanta subvaluación, no es de extrañar que durante buena parte del año 1983 los tipos de cambio nominales se mantuvieran relativamente estables. Pero debe aclararse que, en adición a la subvaluación de arranque, otros factores contribuyeron a inducir ese comportamiento, tales como la coherencia del programa económico puesto en marcha, la lucha contra la inflación y la credibilidad pública que fueron convocando esos esfuerzos. En ese contexto, el tipo de cambio nominal en el mercado libre se apreció 60 centavos en el mes de enero, otros 20 centavos en junio y 10 centavos adicionales en junio para cerrar a fines de ese mes en 147.60 pesos a la compra y 149.10 a la venta. En ese nivel permaneció hasta que el 22 de septiembre el Banco de México anunció la aplicación del mismo desliz de 13 centavos diarios para el tipo de cambio libre. Lo que había sucedido es que, como resultado del desliz que se venía aplicando al tipo contralado, la brecha con el libre se había estrechado en una forma que las autoridades juzgaron indeseable. ¿Por qué? Una de las razones fue el efecto correctivo sobre la balanza de pagos que el tipo de cambio libre, más elevado, había inducido sobre las cuentas externas del país, estimulando las exportaciones no petroleras y reduciendo las importaciones. Sin embargo, de acuerdo con el Informe del Banco de México, otra razón tuvo que ver con los pagos de la deuda externa, principalmente la privada, los cuales estaban programados para hacerse al tipo de cambio controlado. Si se unificaban o se acercaban demasiado los tipos de cambio controlado y libre, las empresas deudoras ya no tendrían tanto incentivo para buscar la renegociación de sus deudas externas. De esa manera, al cierre del año 1983 el tipo de cambio libre terminó en 160 pesos por dólar a la compra y 162.10 a la venta con una depreciación acumulada de 8.1 por ciento. Y si se considera que el tipo de cambio controlado terminó el año en 143.88 pesos a la compra y 143.98 a la venta, el diferencial implícito con el tipo de cambio libre se redujo de 54.5 a 12.1 por ciento.[27]
Como se aprecia, hacia los inicios de 1984 dos eran los elementos para juzgar la pertinencia –o acierto, si se quiere– de los tipos de cambio de la moneda mexicana. Primero, la subvaluación implícita en las cotizaciones de arranque al iniciarse el año. Segundo, el ritmo de desliz aplicable tanto al tipo de cambio “controlado” como al “libre”. Sin embargo, un fenómeno imprevisto y preocupante pudo constatarse en esa coyuntura: para evaluar la idoneidad de la política cambiaria en el contexto que corría, los analistas y los observadores únicamente ponían atención en el ritmo de desliz acordado para los dos tipos de cambio, dejando de lado el margen de subvaluación prevaleciente. Así, con esa posición involuntaria de tuertos cambiarios, los mencionados analistas y observadores únicamente hacían para sus evaluaciones una comparación simplista entre el ritmo del desliz y el diferencial de inflación entre México y Estados Unidos. Acto seguido, a partir de esa comparación simplista sacaban conclusiones alarmantes. Es decir, que “existía el riesgo de una devaluación brusca del peso frente al dólar porque la disparidad inflacionaria entre Estados Unidos y México iba en aumento”. En esta última forma se explicó en la Crónica Presidencial para 1984 el estado de ánimo del público a mayo de ese año y se señaló que un aumento de las tasas de interés internacionales a principios de ese mes había detonado movimientos especulativos en contra de la moneda nacional. En respuesta, la reacción de las autoridades había sido resistir y mantener con estoicismo el ritmo del deslizamiento cambiario frente a las críticas infundadas de los alarmistas. La opinión de esos alarmistas no tenía fundamento técnico y además la política cambiaria debía también coadyuvar a no exacerbar la inflación interna. En paralelo, en diversos foros se explicó la postura de las autoridades frente a los rumores infundados de sobrevaluación y peligro de crisis cambiaria.[28] En tal sentido, el director general del Banco de México, Miguel Mancera, concedió una entrevista al prestigiado diario británico Financial Times que se publicó en junio. En ella explicó el funcionario que, aunque el ritmo del desliz cambiario no fuera suficiente para compensar en su totalidad el diferencial inflacionario con Estados Unidos, los tipos de cambio del peso mexicano se encontraban todavía con un margen amplio de subvaluación. Por tanto, no era necesario modificar la tasa de desliz.[29]
Para 1984, la principal decisión en materia de política cambiaria fue mantener el esquema dual, con un mercado “controlado” y otro “libre”. En rigor, ese segundo mercado ya no fue tan “libre” desde el momento en que, en septiembre de 1983, las autoridades decidieron aplicarle el mismo ritmo de desliz cambiario que al “controlado”. En el Informe Anual del Banco de México 1984, se explicó que los objetivos prioritarios de la política cambiaria para ese año fueron “la normalización de las transacciones con el exterior y la reconstitución de las reservas internacionales”. Al respecto, es muy creíble –efectivamente– que la acumulación de reservas haya sido una de las metas de esa política y en cuanto a “la normalización de las transacciones con el exterior”, la expresión es tan imprecisa que pudo haber significado cualquier cosa. Pero afirmaciones oficiales aparte, es claro que una de las motivaciones principales para la política cambiaria fue evitar que tuviera lugar una apreciación excesiva del tipo de cambio real que pudiera dar lugar a una eventual sobrevaluación. Con todo, a las autoridades también debió haberles preocupado seguramente, que tuviera lugar una depreciación excesiva de los tipos de cambio nominales tanto en el mercado “controlado” como en el “libre”, y la cual impidiera la viabilidad del programa de lucha contra la inflación. Así, del cumplimiento de los dos objetivos complementarios enunciados dependería el ritmo de desliz que se aplicara durante el año tanto al tipo de cambio “controlado” como al “libre”. La historia registra que ese ritmo de desliz fue la continuación del que ya se traía desde finales del año 1983, tanto para el tipo de cambio libre como para el controlado de 13 centavos diarios, aplicado a partir de los niveles respectivos de cierre de año de 143.8 y 162.10 pesos por dólar. Y la historia también registra que con fecha 6 de diciembre de 1984 el ritmo de desliz tanto para el tipo de cambio “controlado” como para el “libre” se elevó 30.8 por ciento a 17 centavos diarios.[30]
La información relevante confirma, al respecto, que al cierre de 1983 todavía el tipo de cambio “controlado” al igual que el denominado “libre” traían un margen razonable de subvaluación con respecto a las referencias de tipo de cambio real. Los datos muestran que mientras al cierre de ese año el tipo de cambio “controlado” se ubicó en aproximadamente 143.80 pesos por dólar, las estimaciones correspondientes al tipo de cambio real con los principales socios comerciales de México se mostraban en 101.4 pesos por dólar si el año de referencia era 1970 y en 121.5 pesos por dólar si el año de referencia era 1978, con niveles respectivos de subvaluación de 41.8 por ciento y 18.4 por ciento. La comparación del tipo de cambio controlado contra el tipo de cambio real también puede realizarse exclusivamente con respecto al dólar de Estados Unidos. En este caso, el cálculo arroja una subvaluación de 29 por ciento (143.8/111.5) con referencia al año de 1970 y de 30.1 %, tomando como base de comparación el año 1978. Iguales cálculos para el tipo de cambio “libre” al cierre de 1983, revelan una subvaluación de 58.8 % (161.0/101.4) con respecto a las monedas de los principales socios comerciales de México si el año de referencia es 1970 y de 32 % si el año de comparación es 1978, pero si únicamente se toma como patrón de comparación el dólar de Estados Unidos, los márgenes de subvaluación para el tipo de cambio “libre” se encontraban al cierre de 1983 en 44.4 % (161.0/111.5) con referencia al año 1970 y de 46 % (161.0/110.2) tomando como base de comparación 1978. El análisis prospectivo para el cierre de 1984 puede realizarse si al tipo de cambio de salida se le agrega el desliz preanunciado de 13 centavos diarios que en el caso del tipo de cambio controlado equivalía a un incremento al término de año de casi 33 % (47.5/144.5). Y en el caso del tipo de cambio “libre”, de 29.3 % (162.10 + 47.5 / 162.10). La conclusión es que, en el escenario enunciado, muy difícilmente se habría podido producir una sobrevaluación de la moneda mexicana al cierre de 1984. En ese orden, para el tipo de cambio controlado se tendría que haber agregado a la subvaluación que todavía traía la paridad al cierre de 1983 de por lo menos 30 % (41.8 + 16.4/2) un desliz programado de 33 % adicional. Esto, cuando la meta de inflación para el año se planteó en 40 por ciento y que en un desempeño muy desafortunado terminó en alrededor de 59 por ciento. En cuanto al tipo de cambio “libre”, si a la subvaluación promedio de 45.2 % con respecto al dólar de Estados Unidos (44.4 + 46/2) que mostraba al arranque de 1984 se le agrega el desliz programado de más de 29 %, se tiene un margen de subvaluación de más de 70 por ciento. Habría sido casi imposible que la inflación al término de 1984 hubiera concluido en un nivel tan elevado.
De manera adicional a las estimaciones anteriormente expuestas –muy aproximadas, aunque reveladoras–, la política cambiaria de 1984 presentó otros dos aspectos de relevancia. El primero, se refirió al incremento aplicado al ritmo del desliz cambiario en diciembre de ese año. El segundo, a las diversas e importantes modificaciones acordadas para el régimen del mercado de cambios controlado.
En cuanto a la elevación del desliz cambiario, todo indica que la medida respondió en buena medida a una reacción defensiva por parte de las autoridades. No existían, en el panorama prevaleciente, perspectivas de una apreciación indeseable, ni del tipo de cambio “controlado” ni del “libre”. No obstante, una razón técnica, ciertamente muy atendible, para la medida fue la intención de “mantener la competitividad de los productos mexicanos en el exterior ante la creciente apreciación del dólar norteamericano en los mercados internacionales”. Habiendo sido cierto lo anterior, también es muy posible que los malos resultados económicos dados a conocer a finales de noviembre de ese año, hayan desatado actitudes de desconfianza cambiaria sobre la idoneidad del ritmo del desliz y su posible mantenimiento. Sin la manifestación de esa desconfianza, no se entendería la referencia un tanto oscura incluida en el Informe del Banco de México, en cuanto a que el incremento del ritmo del desliz “permitió no aumentar las tasas de interés y mantener el atractivo de los activos denominados en pesos”, pero es claro que en ausencia de visos de sobrevaluación, “el atractivo de los activos financieros denominados en pesos” no se habría deteriorado sin indicios de desconfianza con respecto al riesgo cambiario que pendía sobre todos esos activos. Pero seguramente para calmar los ánimos a toro pasado, en el Informe del Banco de México para 1984 se señaló al respecto que “por primera vez en la historia reciente, una medida cambiaria de importancia se adoptó en condiciones favorables, tanto de balanza de pagos como de reservas internacionales”.[31]
En 1984, dos resultados coadyuvaron a una cierta moderación de la escasez de divisas que había mordido desde 1982. Primeramente, el aumento de las exportaciones no petroleras además de la contención de las importaciones. En segundo lugar, que se había podido renegociar tanto la deuda externa privada como una fracción de la pública, pasando hacia el futuro las amortizaciones de principal. De esa forma, una menos demandante escasez de divisas había permitido varias modificaciones muy útiles al régimen del mercado controlado de cambios, haciendo de paso posible su simplificación: a) En ese orden, a principios de año se decidió incluir dentro del mercado controlado a la totalidad de las transacciones incluidas en la Tarifa del Impuesto General de Importación para que se liquidaran al tipo de cambio correspondiente; b) También se incluyeron en el mercado controlado los pagos al exterior por concepto de transferencias de tecnología y explotación de patentes y marcas; c) Ampliación del plazo primero a 75 días naturales y después a 90, para la venta a la banca por parte de los exportadores de las divisas que captaran; d) Permiso para aplicar esas divisas, incluso en su totalidad, al pago de compromisos con proveedores del extranjero que hubieran sido contraídos antes del 20 de diciembre de 1982; e) Permiso para, a partir del 7 de noviembre, también aplicar esas divisas al pago de principal e intereses de los créditos en moneda extranjera contraídos después del 20 de diciembre de 1982 o para pagar los intereses de los que se hubieran recibido antes de esa fecha; f) Simplificación del régimen para la comprobación de los gastos asociados con la importación y exportación de mercancías; y g) Ampliación a 300 días del plazo para comprobar la internación al país de bienes de capital importados.[32]
Sería tal vez posible imaginar el panorama que se habían formado en la mente hacia finales de 1984 los principales responsables de la política económica en el gobierno del presidente Miguel de la Madrid. A pesar de lo mucho que estaba pendiente por hacer para llegar al saneamiento definitivo de la economía, existía el sentimiento, muy justificado, de que lo peor había quedado atrás. Los avances eran visibles, sobre todo en algunos renglones específicos. Superando grandes obstáculos, el problema de la deuda externa privada estaba ya encaminado a su solución y se había avanzado mucho en la restructuración de la deuda externa pública. Se habían frenado las fugas de capital y la confianza de los agentes económicos se había ido restaurando de manera gradual. Las exportaciones no petroleras habían mostrado una expansión importante contribuyendo a moderar la escasez de divisas. El objetivo de fortalecer las finanzas públicas se había atendido principalmente mediante la reducción del déficit fiscal. Con el fortalecimiento de la balanza de pagos había sido posible ir reconstituyendo la reserva internacional del Banco de México, además de coadyuvar a la lucha contra la inflación. En ese escenario, no era descabellado pensar que con una moderación de la escasez de divisas y con una inflación en descenso se facilitaría mucho la conducción de la política de tipo de cambio permitiendo una reducción paulatina de la tasa del desliz cambiario. Sin embargo, nadie habría adivinado las grandes amenazas que el destino le tenía reservado a México para 1985. Ello, en la forma de dos choques muy desfavorables de gran intensidad: la caída estrepitosa de los precios del petróleo y los sismos que golpearon en septiembre de ese año.
Que hacia finales de 1984 se había asentado el optimismo con respecto al futuro de la economía se confirma en el hecho de que la meta de inflación para 1985 se fijó en 35 % anual, el objetivo de finanzas públicas en un déficit fiscal de 5.1 % sobre el pib y un crecimiento real anual entre 3 y 4 por ciento. En particular, en congruencia con el objetivo oficial de inflación, el desliz cambiario se mantuvo en 17 centavos diarios tanto para el tipo de cambio “controlado” y para el “libre”. Habiendo sido las cotizaciones de arranque (1º de enero de 1985) de, respectivamente, 192.24 y 209.67 pesos por dólar, la mencionada tasa de desliz implicaba una depreciación para el cierre del año de 29.6 y 32.2 por ciento para ambos tipos de cambio.[33] No obstante, pronto en 1985 empezaron los problemas tanto en el frente externo como en el interno. Al respecto, en las memorias del expresidente De la Madrid se habla en las anotaciones correspondientes a febrero de “mercado petrolero: sobreoferta y baja del precio del crudo” además de la necesidad de un “ajuste de emergencia”. Efectivamente, los desajustes en los frentes de lucha contra la inflación y equilibrio de la balanza de pagos empezaron a manifestarse desde temprano en 1985. En enero la tasa de inflación mensual resultó de 7.4 % y la reducción de los precios de petróleo ocurrida en diciembre y enero contrajo los ingresos por exportación de hidrocarburos en aproximadamente 300 millones de dólares por año. En respuesta muy rápida, apenas el siguiente febrero el presidente Miguel de la Madrid acordó una reducción del gasto público por 250 mil millones de pesos con la cancelación de 80 puestos burocráticos y la desincorporación del sector estatal de 236 empresas públicas.[34]
Sin embargo, el ajuste enunciado no resultó suficiente para contener los efectos de la caída petrolera en materia de inflación y control cambiario. Según el Informe Anual del Banco de México, las consecuencias se manifestaron por la acción de dos fenómenos: primero, por la expansión que venía mostrando el crédito interno desde 1984 y que había redundado en pérdida de reservas internacionales. Segundo, por la revaluación que había experimentado el dólar de Estados Unidos frente a otras monedas del mundo en cerca de 13 %, dando lugar al deterioro de la competitividad externa de la economía mexicana frente a otros socios comerciales de importancia. Así, por causa de los dos efectos anteriores, la decisión que se anunció el 6 de marzo de ese año de acelerar el desliz cambiario. En diciembre de 1984 el ritmo del desliz se había incrementado de 13 a 17 centavos y con ese acomodo se esperaba que el tipo de cambio “controlado” tendría al cierre de 1985 una depreciación de exactamente 32.2 por ciento. Por su parte, el tipo de cambio denominado “libre” iba a mostrar al término del año una depreciación de 29.6 por ciento. Pero el aumento del desliz a 21 centavos diarios, modificó esos porcentajes de depreciación al 31 de diciembre de 1985 de manera importante. En ese orden, el tipo de cambio “controlado” cerraría el año con una depreciación de 38 por ciento y el llamado “libre” de 35 por ciento.[35] Pero lo que no se apuntó en el citado Informe Anual, es que la mencionada medida cambiaria no fue de efecto suficiente y las presiones especulativas continuaron durante los meses subsiguientes. De hecho, según otros reportes, en el primer semestre de 1985, el Banco de México sufrió una desacumulación neta de reservas internacionales por 1 172 millones de dólares.[36]
El golpe definitivo al esquema cambiario dual se concretó durante junio y julio de 1985. La situación económica del país se había agravado, principalmente por una nueva caída en los precios del petróleo. En el espacio de junio y julio, Pemex había reducido hasta en dos ocasiones el precio del crudo Maya (2.27 y 0.77 dólares por barril) y el del crudo Istmo (1.24 dólares por barril), con muy alto costo en términos de reducción de ingresos por exportación. En la Convención de Banqueros celebrada el 22 de julio, el presidente De la Madrid mencionó los siguientes problemas específicos que estaba enfrentando su administración en materia de política económica: insuficiente control de la inflación, el saldo del déficit público se había desviado de su meta, debilitamiento de la balanza de pagos, inestabilidad en el mercado petrolero, la situación desfavorable de la economía internacional y la especulación en el mercado cambiario. A continuación, la reacción ante ese deterioro resultó enérgica por parte del gobierno federal y conllevó acciones en tres campos clave de la estrategia económica interna: finanzas públicas, política comercial y política cambiaria. Para dimensionar la magnitud de la respuesta, en finanzas públicas se acordó la supresión de segmentos importantes en la estructura del gobierno central y organismos estatales con el fin de que el gasto correspondiente se redujese en 30 por ciento. En materia de política comercial se avanzó de manera muy importante en el tránsito del sistema de protección basado en permisos de importación a aranceles. Ello, como paso previo a la apertura comercial que se concretaría poco tiempo después. Y las acciones en el frente de la política cambiaria, quizás indispensables dada la difícil coyuntura que se vivía, significaron prácticamente la defunción del esquema cambiario que se había intentado implantar desde 1983. Se había tratado de una política cambiaria basada en la previsibilidad tanto del nivel del tipo de cambio (primero sólo del “controlado” y después también del “libre”) como del ritmo de desliz. El compromiso con la previsibilidad del tipo de cambio se desechó cuando el 24 de julio se anunció la decisión de devaluar en 20 por ciento el tipo de cambio “controlado”, pasándolo de 232.94 a 279.49 pesos por dólar. Y el compromiso sobre la previsibilidad del desliz se abandonó en esa misma fecha merced al anuncio que se hizo relativo a la adopción del enfoque al que se denominó de “flotación regulada”. Según el secretario de Hacienda, Jesús Silva Herzog, “esta flotación regulada consiste, en esencia, en ajustes diarios y graduales, no necesariamente uniformes, que se harán tomando en cuenta el estado de la oferta y la demanda de divisas dentro del mercado controlado, el monto de las reservas internacionales de nuestro país, la evolución interna y externa de los precios, la situación relativa de distintas monedas extranjeras y otros factores pertinentes”.[37]
[1] Mancera, M. y Del Cueto, R., comunicación personal, octubre de 2020.
[2] Ibid.
[3] Friedman, M. (1953). Essays in Positive Economics, Chicago, The University of Chicago Press, pp. 157-203.
[4] Mancera, M. (1982, diciembre 10). Nuevo sistema de control de cambios: Exposición ante los medios de comunicación [Discurso]. Archivo de Miguel Mancera, pp. 3-4.
[5] Ibid., p. 4.
[6] Ibid., pp. 4-8.
[7] Ibid., p. 5.
[8] México. (1982, 13 de diciembre). Decreto de Control de Cambios, Artículo 9º. Diario Oficial de la Federación, p. 6.
[9] Diario Oficial de la Federación. (1982, 13 de diciembre). Decreto de Control de Cambios, Artículo 9º, p. 4. Secretaría de Gobernación.
[10] Ibid.
[11] Ibid.
[12] Diario Oficial de la Federación. (1982, 13 de diciembre). Decreto de Control de Cambios, Artículo 9º, p. 6. Secretaría de Gobernación.
[13] Ibid., p. 4.
[14] Ibid., pp. 6-7.
[15] Ibid., Art. 2º, incisos a), b) y c), p. 5.
[16] Ibid., Artículos Transitorios 4° y 5°, p. 7.
[17] Ibid., Art. 2º, fracción a) y Transitorio 9º, pp. 5 y 6.
[18] Ibid., Arts. Transitorios 3º y 10º, pp. 7 y 9.
[19] Ibid., Artículo 4º y Transitorios 3º y 4º, pp. 5 y 7.
[20] Ibid., Artículos Transitorios 4º y 5º, p. 7.
[21] Banco de México. (1983). Informe Anual 1982 (p. 194). Banco de México.
[22] Banco de México. (1983). Informe Anual 1982 (p. 197 y 198). Banco de México.
[23] Banco de México. (1984). Informe Anual 1983 (pp. 36-37). Banco de México.
[24] Banco de México. (1984). Informe Anual 1983 (pp. 33 y 91). Banco de México.
[25] Banco de México. (1984). Informe Anual 1983 (pp. 33-34). Banco de México.
[26] Banco de México. (1983). Informe Anual 1983 (pp. 89-90). Banco de México.
[27] Banco de México. (1984). Informe Anual 1983 (pp. 90-91). Banco de México.
[28] Presidencia de la República, Unidad de la Crónica Presidencial (1984). Las razones y las obras: Gobierno de Miguel de la Madrid: Crónica del sexenio 1982–1988, primer año, (pp. 347 y 376). Fondo de Cultura Económica.
[29] Financial Times, 20 de junio de 1984.
[30] Banco de México. (1985). Informe Anual 1984 (p. 24). Banco de México.
[31] Banco de México. (1985). Informe Anual 1984 (pp. 25 y 78). Banco de México.
[32] Banco de México. (1985). Informe Anual 1984 (pp. 25 y 78). Banco de México.
[33] Banco de México. (1986). Informe Anual 1985 (p. 30). Banco de México.
[34] De la Madrid Hurtado, M. (2004). Cambio de rumbo: Testimonio de una presidencia, 1982-1988 (p. 389). Fondo de Cultura Económica.
[35] Banco de México. (1986). Informe Anual 1985 (pp. 30 y 77). Banco de México.
[36] Presidencia de la República, Unidad de la Crónica Presidencial (1984). Las razones y las obras: Gobierno de Miguel de la Madrid: Crónica del sexenio 1982–1988, primer año, (p. 415). Fondo de Cultura Económica.
[37] Presidencia de la República, Unidad de la Crónica Presidencial (1984). Las razones y las obras: Gobierno de Miguel de la Madrid: Crónica del sexenio 1982–1988, primer año, (pp. 412 a 414). Fondo de Cultura Económica.