Desde sus principios, la administración del Banco de México encabezada por el economista Miguel Mancera incluyó entre sus proyectos un nuevo marco normativo para la banca central del país. En términos más sencillos, este proyecto significaba la redacción de una nueva ley orgánica para el Banco de México. En ese respecto, tanto el exdirector Mancera como uno de sus colaboradores cercanos, el abogado Roberto del Cueto, han explicado que en ese momento era necesario actualizar el marco normativo de la institución, simplificarlo en lo posible y, de manera más importante, depurarlo y corregirlo de las fallas y errores de que padecía.[1] En la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica del Banco de México que finalmente se promulgó el 31 de diciembre de 1984, se habla del imperativo de dotar al instituto central de “un orden normativo coherente y bien estructurado, facilitando su conocimiento y observación”. Como es posible apreciar con facilidad, las razones expresadas verbalmente y las expuestas por escrito en esa Exposición de Motivos no se contraponen, ni eran excluyentes. La simplificación y actualización de que hablaron en retrospectiva los ponentes del nuevo ordenamiento, se compadecían perfectamente con la intención de ofrecer a la institución “un orden normativo coherente y bien estructurado”. Y desde luego, también había en esos sentidos plena concordancia con las intenciones de depurar y corregir ese marco normativo. Finalmente, para cerrar el círculo, todo ese esfuerzo de simplificación, actualización, depuración y corrección desembocarían en que el marco normativo renovado aplicable al Banco de México facilitara “su conocimiento y observancia”.[2]
En el texto de la nueva Ley Orgánica de 1984 –en la Exposición de Motivos y en su articulado– apenas se insinúa o se menciona con reticencia, el carácter defectuoso y obsoleto del ordenamiento al que reemplazaba, que era la Ley Orgánica del Banco de México del año 1941, con las muchas reformas y adiciones que se le habían agregado durante su vigencia. Sin embargo, esa reticencia crítica desapareció en la crónica que se incluyó sobre esa nueva Ley en el Informe Anual del Banco de México correspondiente a 1984. En el cuerpo de esa publicación y en el anexo que se le agregó sobre el tema se dice, con todas sus letras, que “la Nueva Ley Orgánica del Banco de México, en vigor a partir del 1º de enero de 1985, fue expedida con objeto de superar las deficiencias de que adolecía la Ley anterior…”. Cuatro eran los ámbitos precisos en que se manifestaban las deficiencias del ordenamiento precedente. En lo principal, en lo relativo “al monto del financiamiento susceptible de ser concedido por el Instituto Central…”. No por casualidad, esa omisión había sido en el pasado el factor activo para las grandes inflaciones de los años setenta que habían desembocado en devaluaciones muy traumáticas. La segunda grave deficiencia atribuible a la Ley Orgánica de 1941 era relativa “al papel de la reserva internacional” en el marco normativo y operativo del banco central. El tercero de los campos de deficiencia había correspondido “al régimen de facultades para regular el crédito y los cambios…”. Por último, la referencia adicional era a “la integración y competencia de los órganos [de gobierno] de la institución y a las operaciones que éstos podían realizar”.[3] Con este último enunciado se hacía alusión específica a la disfuncionalidad y mal diseño mostrados por el Consejo de Administración mientras el Banco de México tuvo la personalidad jurídica de sociedad anónima desde su fundación a septiembre de 1982, en que fue transformado en organismo público descentralizado.
Según confirmación propia, al entonces director general Mancera le resultó sencillo convencer al presidente Miguel de la Madrid de la conveniencia de dotar al Banco de México de una nueva ley orgánica. Los antecedentes eran favorables para ese proyecto y una de las razones en ese sentido era la confianza de excolega que el mandatario le tenía al economista Mancera. En ese respecto, no sobra recordar que el abogado De la Madrid había iniciado su carrera profesional en el banco central y por ello contaba con conocimientos de primera mano sobre la institución y sus funciones sustantivas. Así, una vez conseguida la aprobación del presidente De la Madrid para el proyecto, su puesta en ejecución se apoyó en dos pilares poderosos: especialización y experiencia. En cuanto a especialización, había sido en la Subdirección General encabezada desde 1972 por el economista Mancera en donde inició la consolidación de la tradición dentro del Banco de México de los abogados expertos en banca central. Al respecto, ya tiempo después esta tradición encontró expresión organizacional en la estructura institucional de dos áreas jurídicas claramente diferenciadas: una, especializada en banca central, y la otra que abarcaba todos los asuntos legales comunes a cualquier organización: laboral, fiscal, contencioso, etc. El otro fundamento para el proyecto se derivó de la práctica que habían conseguido como ponentes en ocasión de la preparación de la Ley del Mercado de Valores de 1975. Así, con apoyo en esos dos antecedentes, se conformó un reducido grupo de proyectistas bajo el liderazgo del director general Mancera integrado por los jurisconsultos Francisco Borja Martínez y el ya mencionado Roberto del Cueto. Entre otras encomiendas, el abogado Borja ya se había destacado en su papel de secretario del Consejo de Administración del propio Banco de México, y, al igual que en el referido proyecto de la Ley del Mercado de Valores, el lineamiento principal a seguir fue el de redactar un ordenamiento lo más sintético posible, con la mayor claridad posible y con un número reducido de artículos.[4]
A manera de introducción y para dar a la crónica la mayor precisión, parece conveniente empezar con la explicación de las funciones asignadas al Banco de México en la Ley Orgánica de 1984. Textualmente, en el artículo 2º de ese ordenamiento se señaló que “el Banco conforme a lo dispuesto en la presente Ley, desempeñará las funciones siguientes:
Y en la parte final de aquel artículo se agregó el comentario de que el ejercicio de todas las funciones debería “efectuarse en concordancia con los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo”. Asimismo, el ejercicio de esas funciones debería también llevarse a cabo “de conformidad con las directrices de política monetaria y crediticia que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.
Para fines de análisis y de comprensión, el anterior recuento de las funciones asignadas al Instituto Central, por su Ley de 1984, requiere por lo menos cuatro comentarios:
Aunque en la fracción primera de ese artículo se le ordena al Banco de México regular la emisión de la moneda, en dicha disposición no se hacen explícitos los mecanismos de que disponía la institución para llevar a cabo esa emisión de los signos monetarios. En el momento de la expedición de la Ley aquí comentada, el Banco de México contaba con tan sólo tres mecanismos para llevar a cabo la emisión de moneda: conceder crédito a sus bancos asociados, a los fideicomisos públicos de desarrollo o realizar operaciones de mercado abierto con ciertos valores gubernamentales. Dicho eso, la regulación de la moneda se llevaba a cabo por vía de la emisión de dinero por esos medios o por su retiro mediante las operaciones inversas: el cobro de la cartera y/o la venta de valores gubernamentales que se tenían en cartera. Por su parte, para la regulación del crédito era también fundamental considerar el coeficiente del depósito legal obligatorio o encaje y de cuyo monto dependía, en forma fundamental, la expansión secundaria de los llamados agregados monetarios amplios. Por último, para llevar a cabo la función de regulación de “los cambios”, era también indispensable hacer referencia a la Reserva Internacional en poder del Banco de México.
En la tradición de la banca central era también clásico que al Instituto Emisor se le considerara, además de banquero del gobierno y su agente y asesor financiero, como su acreditante o prestamista. La omisión deliberada de esta última función en las fracciones iii y iv del artículo 2º se explica por la intención de los ponentes de la Ley Orgánica de 1984 de que, en adelante, el déficit fiscal se financiara exclusivamente mediante crédito de mercado, y no a través del Banco de México mediante la emisión primaria de dinero.
En buena medida, las funciones señaladas en las fracciones i, ii, iii y iv eran bastante parecidas a las que se habían apuntado en las tres leyes orgánicas precedentes del Banco de México (La Ley Constitutiva de 1925 y los ordenamientos orgánicos de 1936 y 1941, en su versión original). La diferencia estuvo marcada por lo establecido en la fracción v del nuevo ordenamiento. La razón provenía de que ya en la posguerra, habían empezado a establecerse organismos internacionales especializados cuya atención y participación debían quedar contempladas dentro de las funciones oficiales de los bancos centrales.
Los señalamientos finales en el artículo 2º de que en sus funciones el Banco de México debería apegarse “a los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo” y también a “las directrices de política monetaria y crediticia” dictadas por la Secretaría de Hacienda eran expresión de una cosa: que el Banco de México carecía de autonomía legal y su Ley Orgánica debía reflejar con toda claridad ese hecho.
En cuanto a su estructura, la Ley Orgánica del Banco de México de 1984 se integró con seis capítulos que comprendían un total de 46 artículos: 41 de carácter permanente y cinco transitorios. A manera de referencia ilustrativa sobre la extensión del articulado, este ordenamiento se distinguía por su mayor concreción en comparación con sus precedentes: la ley de 1941, que incluyó 80 artículos (75 permanentes y cinco transitorios), y la de 1936, que incorporó 110 artículos (95 permanentes y 15 transitorios), esta última considerada en su momento como excesivamente regulacionista y farragosa. Pero volviendo al ordenamiento de 1984, en su primer capítulo bajo el encabezado de “Finalidades y Funciones” la gran novedad con respecto a la Ley que abrogaba fue la misión que se asignaba al Banco de México –adicional a sus funciones clásicas de “emitir moneda” y “poner en circulación los signos monetarios”– de encargarse de “procurar condiciones crediticias y cambiarias favorables a la estabilidad del poder adquisitivo del dinero…”. En este punto, como se analizará con amplitud más adelante, se marcaría una gran diferencia y contraste con la Ley anterior de 1941. Por otra parte, en lo relativo a las funciones que se reservaban para la institución, en el nuevo ordenamiento se consagraba su especialización específica como regulador de la oferta monetaria, además de operar como banco de reserva, banco de los bancos y acreditante de última instancia. Y de manera muy importante, como ya se ha visto, en ese primer capítulo también quedaron determinadas sus obligaciones y facultades como banquero del gobierno además de también contar con la prerrogativa de fungir como su agente y asesor financiero. Y el recuento se cerraba con la responsabilidad que había adquirido el Banco de México desde 1946 de “participar en el Fondo Monetario Internacional y en otros organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen a bancos centrales”. De manera específica, la primera de esas disposiciones daba sustento a la existencia dentro de la estructura organizacional del Banco de México de la Dirección de Organismos y Acuerdos Internacionales. Por su parte, la segunda de dichas disposiciones validaba la participación de la institución en foros como las Reuniones de Gobernadores de Bancos Centrales del Continente Americano.[5]
En el Capítulo II de la Ley Orgánica de 1984, bajo la cabeza “Emisión y Circulación Monetaria”, quedó consagrada en favor del Banco de México la ya clásica especialización en su función de emisor único de la moneda nacional. Es decir, el bien conocido a nivel mundial principio del monopolio en la expedición de moneda por parte de una entidad de carácter público. Pero, en definitiva, la médula y el corazón de las facultades operativas conferidas por la Ley orgánica de 1984 al Banco de México quedaron contenidas en el Capítulo III de ese ordenamiento: “Regulación Crediticia y Cambiaria”. Desde luego, en ese capítulo quedaron especificadas la totalidad de las operaciones cuyo ejercicio se confería al Banco de México para poder cumplir con las funciones sustantivas ya enunciadas. Pero en términos menos generales, en ese importante capítulo quedó incorporada toda la normativa relativa a cuatro materias fundamentales para el funcionamiento del Banco de México: encaje legal y control selectivo del crédito, política antiinflacionaria y administración del control de cambios. Sobre este último tema cabe destacar que, aunque en el gobierno del presidente Miguel de la Madrid se había descartado en definitiva el control integral de cambios, de cualquier manera, el régimen dual de cambios que se decidió seguir también requería de su normatividad correspondiente y de una administración muy precisa. Por su parte, la incorporación en la Ley de 1984 de la normativa relativa al encaje legal y al control selectivo del crédito, con toda su importancia realmente no requirió de modificaciones mayores a lo que había quedado establecido en la ley precedente de 1941. A diferencia, cabe destacar de manera muy particular la forma en que en la Ley Orgánica de 1984 se rescató el principio doctrinal en favor de la estabilidad de precios como precondición para conseguir un desarrollo económico incluyente y autosustentable.[6]
El capítulo IV de la Ley Orgánica del Banco de México de 1984 llevó por título “Organización, Gobierno y Vigilancia”. En cuanto a “Gobierno”, ese capítulo contiene la normativa relativa a los órganos colegiados encargados de la conducción de la institución además de la correspondiente a su máxima autoridad operativa que era el director general. Por su parte, en lo concerniente a “Vigilancia” en el artículo 31 de ese ordenamiento se estableció con toda precisión que el Ejecutivo Federal designaría tanto a un comisario como a un auditor externo para supervisar la marcha de la institución. Según la disposición citada, ambos actores contarían con “las más amplias facultades para examinar y dictaminar los estados financieros del Banco, así como para revisar la contabilidad y demás documentación de este último”. En la relativo a organización, el principio fundamental era la nueva personalidad jurídica del Banco de México como organismo público descentralizado. Conviene recordar que, desde su fundación en 1925 y hasta antes de la reforma, la institución había tenido la forma de sociedad anónima.
En cuanto al gobierno institucional la Ley Orgánica de 1984 dispuso que el funcionamiento del Banco de México dependiera de dos órganos de dirección: la Junta de Gobierno –propia de todo organismo público descentralizado– y la Comisión de Crédito y Cambios.
La Junta de Gobierno quedó integrada por once miembros: tres secretarios de Estado, un subsecretario, el director del Banco de México, los titulares de las entidades del Estado encargadas de la supervisión en materia bancaria, de valores y de seguros, así como tres consejeros expertos “en materia financiera”. Este cuadro se completaba con la inclusión del presidente de la Asociación Mexicana de Bancos. Por su parte, la Comisión de Crédito y Cambios (órgano que no dependería de la Junta de Gobierno) quedaría integrada por tres funcionarios de la más alta jerarquía de la Secretaría de Hacienda encabezados por el ministro, quien fungiría como presidente de ese cuerpo colegiado, además de tres funcionarios del Banco de México encabezados por el director general. Y una diferencia muy importante con la ley anterior de 1941, fue que el secretario de Hacienda ya no contaría con derecho de veto tanto para las resoluciones de la Junta como de la Comisión. En contraste, sí contaría con voto de calidad para decidir desempates de votación tanto en la Junta como en el Consejo.[7]
Una mirada apenas superficial al contenido del mencionado capítulo iv, pudiera llevar a pensar que aparte del hecho de que el Banco de México ya no sería más una sociedad anónima sino un organismo público descentralizado, sus órganos colegiados de gobierno se corresponderían casi como espejo a los que contemplaba la ley orgánica precedente. Es decir, que la recién creada Junta de Gobierno se correspondería casi en identidad con el antiguo Consejo de Administración y la nueva Comisión de Crédito y Cambios con su antecedente Comisión de Cambios y Valores. Sin embargo, esa idea de identidad paralela desaparece cuando se da lectura a las facultades que se otorgaban en la Ley Orgánica de 1984 tanto a la Junta de Gobierno como a la Comisión de Crédito y Cambios. En ese sentido, se asignó a la Junta de Gobierno la conducción de la nueva política antiinflacionaria encomendada al Banco de México. Cabe destacar, al respecto, la diferencia abismal con lo establecido en la ley precedente de 1941. De esta forma, con base en ese enfoque novedoso, las tres primeras responsabilidades asignadas a la Junta de Gobierno quedaron marcadas por una intención que no daba lugar a ambigüedades. En consecuencia, a ese órgano colegiado correspondería:
Determinar el monto máximo que pueda alcanzar el saldo del financiamiento interno del Banco de México;
Conocer y considerar los informes que el director general deberá presentarle sobre el saldo del financiamiento interno del Banco;
Conocer las proposiciones del director general sobre los términos y condiciones del crédito que el Banco otorgue al Gobierno Federal… y en su caso aprobarlas.
De manera complementaria, el resto de las responsabilidades asignadas por la Ley a la Junta de Gobierno resultaron de naturaleza claramente administrativa. Y en ese orden, dichas facultades asignadas iban desde determinar las características de los nuevos billetes y las aleaciones de las nuevas monedas, hasta autorizar los nombramientos del director general para los directores generales adjuntos. Y también de un interés estratégico, es constatar la división del trabajo directivo que los legisladores decidieron entre la Junta de Gobierno y la Comisión de Crédito y Cambios para la responsabilidad de conducir las políticas sustantivas propias del Banco de México. En ese sentido, mientras que, como ya se ha visto, a la Junta de Gobierno se le responsabilizó de la conducción de la política antiinflacionaria, en las manos de la Comisión de Crédito y Cambios se colocó la determinación de las políticas monetaria, crediticia y cambiaria. De manera que, en cuanto a la política monetaria, correspondería a ese órgano colegiado:
Determinar criterios de acuerdo con los cuales el Banco deba llevar a cabo sus operaciones de mercado con fines de regulación crediticia y cambiaria;
Y en lo relativo a la política crediticia, las facultades conferidas a la Comisión de Crédito y Cambios quedaron como sigue:
Establecer el régimen de inversión obligatoria para las instituciones de crédito;
Establecer los criterios de carácter general, a los que deba sujetarse el Banco en el ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 14.
El texto del artículo 14 de la Ley Orgánica del Banco de México de 1984 era el siguiente:
“Las tasas de interés, comisiones, premios, descuentos y otros conceptos análogos, montos, plazos y demás características de las operaciones activas, pasivas y de servicios, que realicen las instituciones de crédito, con residentes en el país o en el extranjero, se ajustarán a las disposiciones que dicte el Banco de México”.
Por último, las facultades en materia de política cambiaria que se asignaron a la Comisión de Crédito y Cambios dijeron a la letra:
Fijar criterios a los que deba sujetarse el Banco en el ejercicio de las facultades que las leyes le confieren para regular las operaciones de terceros con divisas, oro y plata;
Establecer normas para la determinación del o de los tipos de cambio que, de acuerdo con las disposiciones aplicables, competa fijar al Banco;
Señalar directrices respecto al monto, composición, y valuación de la reserva [internacional] a que se refiere el artículo 11.[8]
No tanto en la definición de sus funciones ni en su fundamento legal, aunque sí en lo relativo a su integración humana, la nueva Junta de Gobierno emulaba de alguna manera a su antecedente histórico que había sido del Consejo de Administración. Tal vez en ese resultado tuvo mucho que ver la nueva personalidad jurídica que el expresidente López Portillo le había impuesto en su momento al Banco de México en la forma de organismo público descentralizado. En ese orden, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal estaba establecido que los organismos públicos descentralizados debían tener una Junta de Gobierno en un formato aproximadamente semejante al que se dio al nuevo órgano directivo del Banco de México, de acuerdo con su nueva Ley Orgánica de 1984. Es decir, ese órgano colegiado debía quedar integrado en su mayoría por funcionarios públicos de la más alta jerarquía o por sus subordinados directos. Como se ha señalado, según la Ley Orgánica de 1984, el elenco de la Junta de Gobierno, compuesto por once miembros, se completaría con “tres personas de reconocida competencia en materia financiera, designadas por el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Hacienda…”. Es decir, la nueva Junta de Gobierno del Banco de México adolecería de los mismos dos defectos que había mostrado el previo Consejo de Administración. El primero, y más importante, derivaba de la falta de especialización de sus integrantes en los complejos temas de banca central, así como de la insuficiente información y tiempo de análisis disponible para estudiar a fondo los asuntos a su cargo. El segundo defecto era la porosidad del órgano: siempre había sido difícil evitar que asuntos confidenciales se filtraran al exterior.
Cabe destacar que estos problemas no provenían de las personas que los integraban sino en defectos propios del diseño estructural. Al respecto, había sido siempre un despropósito que los banqueros privados formaran parte del Consejo de Administración del Banco de México en representación de la serie de acciones B. De lo anterior, que la Junta de Gobierno cuya creación quedó avalada en la nueva Ley Orgánica de 1984, presentara parecidos visos de disfuncionalidad que los mostrados mientras existió por el Consejo de Administración.
A manera de atenuante, en el caso de la Junta de Gobierno cuya constitución quedó ordenada en la Ley Orgánica de 1984, tal vez esa disfuncionalidad quedaría un tanto mitigada por el hecho de que dicho órgano colegiado quedó marginado por normatividad de la conducción de las políticas monetaria, crediticia y cambiaria. Pero el problema con la disfuncionalidad del Consejo de Administración del Banco de México se había manifestado con fuerza en el pasado y por testimonios personales del banquero central Mancera y de su colaborador, el abogado Roberto del Cueto, era claramente conocido por ellos. Salvo el director general del Banco, ninguno de los miembros del Consejo de Administración estuvo nunca ni siquiera capacitado para discutir y menos votar sobre las propuestas de política de banca central que se presentaban a su consideración. Y otra causa para la disfuncionalidad de ese órgano colegiado provenía de su insuficiente hermetismo por la participación en sus deliberaciones de los principales banqueros del país en representación por la serie B de acciones. En alguna medida insuficiente, la problemática de la falta de especialización se había reducido en la nueva Junta de Gobierno mediante la incorporación en su integración de tres expertos “de reconocida competencia en materia financiera…”. Sin embargo, era claro que esa medida no significaría una solución al problema de la disfuncionalidad por dos razones. En primer lugar, por el peso minoritario de esos integrantes en la conformación del órgano y de sus votaciones, y, en segundo, en razón de que nada podía asegurar la idoneidad de las designaciones. En síntesis, lo que puede decirse en conclusión es que los tiempos históricos y políticos del país todavía no estaban suficientemente maduros para poder darle al Banco de México un modelo de órgano directivo que cumpliese con tres requisitos fundamentales: integración con expertos en la materia, que su dedicación a ese trabajo fuese de tiempo completo y que el grupo resultase suficientemente compacto en número para poder tener un funcionamiento ágil y fluido.
En cuanto al capítulo V con el encabezado de “Reservas, Fondos y Remanente de Operación”, en el primero de sus artículos quedó señalado que el Banco de México “deberá constituir las reservas y fondos necesarios para el adecuado ejercicio de las funciones de regulación monetaria, crediticia y cambiaria que esta Ley le encomienda…”. Y desde luego, desde el punto de vista operativo, en esta materia el principal factor a considerar era el de la reserva internacional y su importancia clave para que el Banco pudiese poner en ejecución una política cambiaria distinta a la de la flotación absoluta. En ese sentido, dada la intensa inflación que prevalecía en México, la adopción de una política cambiaria de flotación resultaba prácticamente inviable desde un enfoque práctico. Por ello, la política cambiaria debía funcionar como un elemento coadyuvante clave en el esfuerzo de ajuste y estabilización que sería necesario implementar en los años siguientes. Como se analiza con todo pormenor en el capítulo “Política Cambiaria”, los tiempos que corrían llamaban más bien a la aplicación de una política cambiaria de desliz controlado para lo cual era indispensable contar con una reserva de divisas suficiente y disponible. En ese respecto, la primera de las disposiciones fundamentales en la nueva Ley Orgánica para la conducción de la política cambiaria provenía del artículo 27 fracción VI. Según esa disposición, correspondía al Banco de México, a través de su Comisión de Crédito y Cambios, “establecer normas para la determinación del o de los tipos de cambio que de acuerdo con las disposiciones aplicables competa fijar al Banco…”. Y en lo relativo a la reserva internacional, en el artículo 11 quedó establecido: “El Banco contará con una reserva de activos internacionales…”. La finalidad y la utilidad de ese acervo era “procurar la compensación de desequilibrios entre los ingresos y egresos de divisas del país, propiciando con ello la realización de las operaciones internacionales de forma que contribuyan al desarrollo económico nacional”. Evidentemente, en la disposición anterior subyacía implícito el poderoso principio de que la política cambiaria y la política monetaria son expresiones simultaneas de un mismo esfuerzo de regulación.
En defensa de lo establecido en la nueva Ley Orgánica de 1984 con respecto a los órganos de gobierno del Banco de México, es evidente que la solución que se ofreció no era óptima desde un punto de vista ideal. Sin embargo, sí constituyó un avance importante con lo que habían establecido las leyes precedentes: a saber, sobre la pertinencia y funcionalidad del Consejo de Administración. En el lado positivo, al menos la Junta de Gobierno contaba con algunas protecciones con respecto a su integración y sus facultades. Como se señala en el Informe Anual del Banco de México para 1984, esa estructura, integrada en lo fundamental por la Junta de Gobierno y la Comisión de Crédito y Cambios, resultaría “más congruente” tanto con las características entonces observables del Banco de México, “como con su ubicación dentro del sector público”. Aún en su definición subóptima, en la integración de la Junta de Gobierno habría la ventaja de que su composición se determinaría “con la participación en ella de las dependencias, organismos y entidades cuya competencia está relacionada en forma más directa con las actividades de la banca central”.[9] En la anterior ya se marcaba una gran diferencia positiva con la fórmula previa del Consejo de Administración a lo que se aunaba la creación de la Comisión de Crédito y Cambios (independiente de la Junta de Gobierno) y, como ya se ha enunciado, con una división del trabajo muy bien definida entre ambos órganos colegiados, que, finalmente, es algo muy importante con respecto a la Comisión de Crédito y Cambios, ni siquiera insinuado en el cuerpo de la Ley Orgánica de 1984 (Exposición de Motivos y articulado). En la integración y funcionamiento de esa Comisión estaba implícitamente validada la subordinación o no autonomía del Banco de México. Según se ha visto, esa Comisión estaría integrada por tres funcionarios representantes de la Secretaría de Hacienda y tres del Banco de México y sus decisiones se acordarían por mayoría de votos. No obstante, en caso de empate en esas votaciones el secretario de Hacienda o el funcionario que lo representase contaría con voto de calidad.
En la Ley Orgánica de 1984, un asunto muy importante disperso a todo lo largo del capitulado fue el relativo a la rendición de cuentas, principalmente por parte de los órganos de gobierno y del director general de la institución. Y en un sentido cercano, también cabía destacar lo relativo a la obligación que tenía el Banco de México de proporcionar información. Si bien las obligaciones correspondientes a la rendición de cuentas estaban en el ordenamiento mencionado lejos de una situación ideal de transparencia moderna, tampoco el Banco de México fue dejado por su Ley Orgánica de 1984 aislado en el autismo. En ese sentido, aunque la institución había dejado de ser una sociedad anónima, de cualquier forma, se mantuvo la obligación para la entidad de publicar un informe anual y estados financieros auditados al cierre de cada ejercicio. El mantenimiento de la obligación de publicar un Informe Anual puede considerarse una decisión de bastante importancia, debido a la calidad de reporte oficial sobre la marcha de la economía nacional que dicha publicación había adquirido desde las etapas iniciales de funcionamiento del Banco de México. Además, junto con las publicaciones anteriores, según la Ley Orgánica de 1984 la institución quedó también obligada a dar a conocer sus estados de cuenta al cierre de todos los meses, sin mencionar que, entre las facultades concedidas a la Junta de Gobierno, quedó la relativa a “conocer los informes que le presente el director general sobre la situación económica y financiera, interna y externa, y formular recomendaciones respecto a las acciones a emprender por el Banco”. Asimismo, de manera particular cabe agregar a todo lo anterior la capacidad conferida al Banco para “elaborar, compilar y publicar estadísticas económicas y financieras, operar sistemas de información basados en ellas y recabar los datos necesarios para esos efectos”.[10]
En el capítulo “Disposiciones Generales” de la nueva Ley, se incluyó una normativa digna de una exploración cuidadosa. El punto de partida particular a destacar es que en ciertos casos las disposiciones contenidas en un ordenamiento se prestan a interpretaciones peculiares. Al respecto, en la Ley Orgánica de 1984 se presentó un ejemplo ilustrativo de ese caso en el artículo 40 de ese ordenamiento. En dicho artículo quedó contenida la reglamentación a que se sujetarían las relaciones laborales entre el Banco de México y sus trabajadores –teniendo como fundamento “la fracción xiii bis del apartado B del artículo 123 de la Constitución”– y la definición o determinación de los que quedarían definidos como “empleados de confianza”. Y es claro que esta última determinación podía ser interpretada como una suerte de blindaje que se ofreció en ese ordenamiento al funcionamiento de la organización –es decir, en lo relativo a la conducción de sus políticas sustantivas– y en salvaguarda de una posible intromisión excesiva por parte del sindicalismo en la administración del instituto central. Ello, en la medida en que los empleados de confianza del Banco de México estaban impedidos por ley de participar en actividades sindicales. En ese sentido, según el artículo 40 ya mencionado serían considerados como “trabajadores de confianza” desde luego el director general, los directores generales adjuntos y los directores de área. Y en esa misma tesitura, también se incluyó en dicha categoría a los gerentes, subgerentes y a “los funcionarios de rango equivalente al de los anteriores”, además de a “los empleados administrativos y de servicios adscritos de manera personal y directa a la Junta de Gobierno, a la Comisión de Crédito y Cambios y a la Dirección General, los asesores y el personal secretarial de los funcionarios antes mencionados”. Y para ampliar aún más el mencionado círculo de protección, en esa calidad de empleados de confianza la ley también incluyó a “los jefes de división y de oficina; el personal de seguridad; los pilotos, copilotos e ingenieros de vuelo; el personal técnico adscrito a las áreas de cambios, metales, inversiones, valores e informática”. Por último, ese recuento se adicionó y cerró con “los operadores y controladores de telex, así como el personal técnico que maneje información confidencial”. De esa manera, mediante ese recuento tan amplio del personal que sería considerado “de confianza”, el espacio muestral para el reclutamiento de recursos humanos susceptibles de sindicalización se redujo de manera muy importante.[11] En ese sentido, no es imposible retrospectivamente, que muchos de los activistas que en su momento apoyaron al movimiento sindicalista subversivo que surgió en el Banco de México hacia finales de 1982 y principios de 1983, por virtud del artículo 40 de la nueva Ley Orgánica ya no habrían podido participar en actividades sindicales dentro de la institución.
Una de las fortalezas que había mostrado el Banco de México desde sus primeras épocas se basaba en la calidad de sus recursos humanos. En muy buena medida, la institución se había posicionado como de excelencia por ese factor y por la ética de trabajo forjada durante años de desarrollo con absoluta dedicación de su personal. Por esa combinación de tradiciones, internamente nuestro banco central se constituyó como una meritocracia funcional y por ese conducto en un verdadero semillero de funcionarios tanto para el sector público, como para el financiero y también para el privado. Necesariamente, esa política de gran cuidado y protección para el desarrollo de los recursos humanos tuvo que tener expresión en el cuerpo de la Ley Orgánica de 1984. En particular, mediante el establecimiento de requisitos a cumplir “para salvaguardar un adecuado nivel técnico y profesional de los más altos funcionarios” de la institución. Ello, como prerrequisito indispensable para que “pueda cumplir de manera eficiente las funciones que la Ley le encomienda”. En tal sentido, en ese ordenamiento se estableció que los aspirantes a ser nombrados en el nivel jerárquico de director general adjunto deberían haber ocupado al menos durante cinco años cargos de elevado nivel en el propio Instituto Central, en la Secretaría de Hacienda o en instituciones de crédito. De manera adicional, en caso de igualdad de méritos debería darse preferencia a los candidatos formados en el Banco de México. En lo relativo a los prerrequisitos para el cargo de director general, las exigencias establecidas se diseñaron para garantizar que los candidatos contaran con la experiencia y capacidad necesarias para el desempeño del puesto. En particular, se determinó que la experiencia mínima de cinco años en las entidades señaladas para los directores generales adjuntos debía haberse desempeñado en puestos de “carácter decisorio en materia financiera…”, con el objetivo de asegurar una “gestión profesional y conforme a los lineamientos institucionales”.[12]
La exposición de motivos de la Ley Orgánica de 1984 empieza haciendo una referencia más o menos amplia a las sucesivas leyes orgánicas que habían regido al Banco de México desde su fundación y a las numerosas e importantes modificaciones de que habían sido objeto esos ordenamientos a lo largo de su vigencia. En general, se manifestó en ese texto que todas las reformas acordadas a lo largo del tiempo habían respondido a la intención de “orientar y consolidar el desarrollo de la institución como banco central del país y dar mejor respuesta a los problemas derivados de las cambiantes características de la economía nacional e internacional”. Según esa exposición de motivos, durante los casi sesenta años transcurridos desde el establecimiento del Banco de México las funciones y facultades de la institución se habían tenido que ir ampliando y adaptando y ese proceso evolutivo se había producido tanto por “virtud de las trascendentes reformas” que el derecho monetario mexicano había acordado durante la década de los años treinta, “confiriendo a los billetes del propio Banco curso legal”, como en razón de diversas disposiciones que se habían introducido en la legislación bancaria y en la legislación correspondiente al mercado de valores. En ese orden, ya hacia principios de la década de los ochenta, la legislación relativa al Banco de México –es decir, Ley Orgánica de 1941 con todas las muchas modificaciones que se le habían introducido desde su promulgación– presentaba “deficiencias de consideración” que obviamente tenían que ser corregidas. Y la necesidad de esas enmiendas es lo que daba lugar a la promulgación de un nuevo estatuto orgánico. En otras palabras, subsanar esas deficiencias requería de la introducción de cambios de fondo en el “mencionado estatuto”. Y esas modificaciones requeridas eran de tal envergadura, que su “importancia y amplitud” marcaban la conveniencia de “expedir una nueva Ley Orgánica en vez de reformar la vigente…”.[13]
En términos de la exposición de motivos citada, la Ley Constitutiva del Banco de México de 1925 había tenido principalmente tres méritos: centralizar la emisión de billetes bajo el control exclusivo del gobierno federal, contribuir a la ampliación del crédito que padecía aguda restricción además de inducir una moderación en las elevadas tasas de interés que se observaban. Por su parte, las reformas de 1932 habían dado lugar a un gran avance al garantizar la especialización definitiva e irreversible del Banco de México en su calidad de instituto central emisor. Más adelante, la Ley Orgánica de 1936 le había permitido al Banco un manejo más flexible de la reserva internacional al incorporarla al patrimonio de la institución además de lograr la introducción de “reajustes de particular importancia en su régimen de operaciones de crédito”. Finalmente, el ordenamiento orgánico de 1941, vigente con diversas reformas hasta principios de los años ochenta, había, en primer lugar, modificado el sistema normativo aplicable a las operaciones del banco central, con la finalidad de adecuarlo a la legislación bancaria, además de adaptarlo a la nueva estructura del sistema bancario impulsada por ese marco. En ese orden, una reforma muy importante en la ley de 1941 había consistido en eliminar “diversos requisitos que restringían el financiamiento del Instituto Central a los bancos asociados”, pero aún más importante, la Ley Orgánica de 1941 había liberalizado “con amplitud, el crédito al gobierno federal susceptible de concederse por el Banco…”, disposición que, desde su promulgación generó debate en torno a sus implicaciones.[14]
Aunque en la Exposición de Motivos de la Ley de 1984 no se estableció de manera explícita esta relación causal, lo cierto es que los financiamientos ampliados al gobierno por la Ley de 1941 se vincularon en distintos momentos con episodios de elevadas presiones inflacionarias.
Dichos episodios se presentaron, si no durante la vigencia de la Ley Orgánica de 1941, sí en etapas históricamente relevantes. El primero de ellos fue, en realidad, la continuación de las presiones inflacionarias iniciadas desde 1935 y que acompañaron la economía mexicana tras la entrada en vigor de la ley. En esa forma, las presiones alcistas ya habían inoculado a la economía mexicana desde el momento mismo en que fue promulgada la Ley de 1941. Esa tendencia se prolongó hasta la primavera de 1954. Más adelante, el signo inflacionista de la política económica mexicana se intensificó durante el periodo de 1971 a 1982, comúnmente conocido como “La docena trágica”, en el cual se registraron la expropiación de la banca y la implantación del control integral de cambios.
El fenómeno inflacionario de esas etapas trajo consigo consecuencias ampliamente documentadas en la literatura económica: episodios de crisis de balanza de pagos con devaluaciones cambiarias de creciente severidad y fugas de capital que antecedieron a dichas devaluaciones.
Desde un punto de vista estrictamente analítico, la Ley Orgánica del Banco de México de 1941 no era en sí misma un mecanismo propiamente inflacionario. Sin embargo, en el otro extremo tampoco mediante ese ordenamiento se buscó, con base en su cuerpo de disposiciones, la procuración de la estabilidad de los precios. Fue precisamente en dicha permisividad inflacionaria en donde residió realmente el principal defecto de esa Ley. Sin embargo, cabe reiterarlo, la Ley Orgánica de 1941 no fue en sí misma una palanca para la inflación. De ahí que aún con la vigencia de ese ordenamiento, hubiera sido posible poner en ejecución la estrategia que se vino a conocer como “Desarrollo Estabilizador” y mediante la cual se consiguieron elevadas y sostenibles tasas de crecimiento económico con estabilidad monetaria. Como es ampliamente sabido, una de las principales precondiciones para esa estrategia de política económica había consistido en el mantenimiento de la estabilidad de precios y la conservación de un tipo de cambio fijo. Casi paradójicamente, la neutralidad a priori en materia de inflación de la Ley de 1941, se produjo a pesar de la manifiesta vocación inflacionista, muchas veces declarada, de las personas que habían sido los patrocinadores de ese ordenamiento: el entonces secretario de Hacienda, Eduardo Suárez, y el ponente de la Ley, el transterrado español y doctor en Derecho, Antonio Sacristán. Pero volviendo al contenido de aquel ordenamiento de 1941, destaca una aparente contradicción en su articulado. En otras palabras, se compadecía poco con la ideología abiertamente inflacionista del ministro Suárez y del ponente de dicha Ley, Antonio Sacristán, un principio de contención antiinflacionista que se incorporó en su estructura. Esto, como resultado de que en el artículo 18 de ese ordenamiento quedara establecido el candado de que el saldo de la reserva internacional del Banco de México no pudiera ser nunca menor del 25 por ciento de los pasivos en el balance de la institución. ¿Cómo explicar este aparente contrasentido? [15]
La incorporación en la Ley Orgánica de 1984 de una postura declarada en procuración de la estabilidad de precios no implicaba propiamente una innovación desde el punto de vista histórico. Más bien se trataba de un rescate o una reivindicación, ya que ese principio doctrinal había formado parte explícita y deliberada en la redacción tanto de la Ley Constitutiva de 1925, como de su sucesora de 1936. En cuanto a la Ley Constitutiva de 1925, en su artículo 22 fracción I se incluyó el candado de que el saldo del crédito al gobierno federal no pudiese nunca ser mayor que el “diez por ciento del capital exhibido”.[16] En tal sentido y también con mucha importancia, en la Exposición de Motivos para esa Ley se explicó: “Hay, efectivamente, en un banco controlado por el Gobierno, el gravísimo peligro de que el interés político pueda predominar en un momento dado sobre el público…”.[17] Y la forma más natural en que se podría materializar esa imposición del poder político sobre el Banco de México, en detrimento “del interés público”, es que la institución fuese obligada a extender crédito en exceso con la finalidad de financiar déficits presupuestales de monto importante. Ése había sido el expediente de origen por el cual se habían desatado todas las grandes inflaciones de la era moderna. Y ese principio doctrinal explícito en procuración de la estabilidad de precios se expresó todavía con mayor firmeza y énfasis en ocasión de la Ley Orgánica de 1936. En la exposición de motivos de ese ordenamiento hay al menos 19 referencias concretas a la intención de dejar a la operación del Banco de México “libre de toda nota inflacionista”. A esa finalidad de procurar la estabilidad de la moneda estuvieron encaminadas los candados incorporados en ese ordenamiento tanto para el monto de los billetes en circulación como para el crédito que pudiera conceder el banco central al gobierno federal. En cuanto al primero de esos asuntos, en la Exposición de Motivos de ese ordenamiento de 1936 se especificó que “el Gobierno ha preferido no dejar abierta la posibilidad de que se hagan emisiones en cantidades ilimitadas, pues ello equivaldría a la autorización implícita de una política inflacionaria, que es, precisamente, lo que se pretende atajar en esa y otras disposiciones de la Ley”. Y en lo relativo al crédito para financiar déficits presupuestales, se asentó con claridad que habían quedado limitadas “las operaciones directas con el Gobierno Federal a una proporción restringida de los ingresos comprobados de la Tesorería…”.[18]
Con razón justa, en su momento el ponente de la Ley Orgánica de 1941 argumentó que el ordenamiento precedente, o sea la Ley de 1936, adolecía del muy grave defecto de haber sido demasiado reglamentista y farragosa. Y efectivamente, la Ley de 1936 resultó demasiado larga tanto en su articulado como en su Exposición de Motivos. Y en buena medida por esas causas, excesivamente compleja y de difícil aplicación. Por su parte, el gran pecado original de la Ley Orgánica de 1941 había sido el de carecer de un sustento doctrinal firme en favor de la estabilidad de los precios y por tanto en contra de las prácticas inflacionistas. Como ya se ha insinuado, tal vez dicha omisión pudiera explicarse en razón de la simpatía que había en la forma de pensar del ponente Sacristán y de su patrocinador, el exministro Suárez, en favor de las propuestas expansionistas dirigidas a crear inflación, pero en razón de que existían estos últimos antecedentes doctrinales, es que es difícil de explicar que el ponente Sacristán haya decidido incorporar en el cuerpo de la Ley Orgánica de 1941 un principio antiinflacionario que venía heredado en forma directa de la Ley Orgánica de 1936. Se trataba del ya mencionado candado antiexpansionista relativo a que el saldo de la Reserva Internacional expresado en moneda nacional debía cubrir por lo menos el 25% de los pasivos monetarios del Banco de México. ¿Cómo explicar este aparente contrasentido? Con respecto a esta última disposición, en la exposición de motivos para la Ley Orgánica de 1936 se explicó que el Banco de México mantendría “en todo momento una reserva [internacional] suficiente para sostener el valor del peso”. Y en tal sentido, en ese ordenamiento se dispuso que en ninguna circunstancia tal acervo pudiese bajar de un piso de 11 millones de pesos ni fuese menor del ya referido candado “del veinticinco por ciento” sobre “los billetes emitidos y las obligaciones a la vista en moneda nacional a cargo del Banco”.[19]
En función de los argumentos expuestos, la incorporación explícita en la Ley Orgánica de 1984 de un fundamento doctrinal sólido en procuración de la estabilidad de precios no derivó propiamente de una innovación sino de un rescate histórico. Como ya se ha visto, esa posición doctrinal había sido pilar fundamental tanto en la Ley Constitutiva del Banco de México de 1925 como en el ordenamiento orgánico que se promulgó en 1936 y que en realidad tuvo una vida muy corta. Casi cuatro décadas después, se incorporó esa reivindicación en la Ley Orgánica de 1984 y los ponentes tuvieron muy buenas razones para proceder en ese sentido. En términos históricos, para ese momento de la civilización, tanto la reflexión analítica como la observación empírica habían confirmado con creces los muy profundos y diversos daños que un proceso alcista puede infligir a una economía, en particular si ésta se encuentra en fase de desarrollo. En conclusión, en la Ley Orgánica de 1984 los ponentes no dejaron lugar a duda alguna sobre la convicción que los animaba de dar al Banco de México los instrumentos idóneos para hacer una procuración eficaz de la estabilidad de precios. En tal sentido, en la exposición de motivos de esa Ley se denunció de manera muy clara que una de las deficiencias de que había adolecido la Ley de 1941 se refería en particular “al monto del financiamiento susceptible de concederse por el Instituto Central…”. La Ley Orgánica de 1941 no contenía una contención efectiva para el financiamiento del Banco de México, lo cual dejaba abierta “la posibilidad para un uso excesivo del crédito primario”. De la anterior omisión, la propuesta de dotar al Banco de México mediante la Ley de 1984 de un sistema que permitiera un “uso adecuado del crédito primario”. Un sistema que resultara efectivo y eficiente “para procurar condiciones crediticias y cambiarias favorables a la estabilidad en el poder adquisitivo de nuestra moneda”.[20]
En el texto de la Ley Orgánica de 1984 se enuncia el mecanismo para fijar un techo a la expansión monetaria del Banco de México, pero no las razones de naturaleza técnica para justificar la introducción de ese sistema. En compensación, en el Informe del Banco de México de 1984 sí se aporta esa explicación y, además, con muy buen fundamento teórico y empírico. En cualquier economía moderna con un sistema de moneda fiduciaria, como era el caso de México, el poder adquisitivo de esa moneda dependía en lo fundamental “de la relación que exista entre el monto de la moneda en circulación y el volumen de bienes y servicios susceptibles de ser adquiridos con tales signos monetarios, así como, en segundo lugar, de la demanda que exista por el propio dinero…”. Si el régimen circulatorio en vigor era de moneda fiduciaria –principalmente de billetes de curso legal–, no había en principio impedimento legal o administrativo para que el banco central pudiera aumentar su emisión de manera excesiva y descontrolada. En ese contexto, si el consecuente aumento de la circulación monetaria no viene “correspondido por un incremento en la producción de bienes y servicios ni por cambios en la demanda de dinero, sobrevendrá la pérdida del poder adquisitivo de la moneda…”. Ello, como resultado “de los aumentos generalizados de precios que aquella alteración traerá consigo”. En la explicación anterior estaba resumida, en una nuez, la causalidad para las grandes inflaciones del pasado no sólo en México sino en el mundo. Y ante la ausencia de un mecanismo efectivo para evitar una expansión excesiva de los medios pueden sobrevenir “consecuencias en extremo inconvenientes”. En primer lugar, por efecto de la elevación general del nivel de precios que cabe esperar a causa de ese fenómeno, la moneda nacional, al depreciarse de manera continua, deja de cumplir de forma crecientemente dañina con dos de sus funciones básicas, de unidad de cuenta y reserva de valor. En el mismo orden, al deteriorarse el poder adquisitivo de la moneda “quienes la detentan sufren una pérdida correspondida por un beneficio para otros, no siempre identificable”. Ahí estaba, en una nuez, el principio de lo que se denomina técnicamente “impuesto inflacionario” y “ahorro forzoso” por la inflación.[21]
Así, una vez tomada la decisión de apoyar la Ley Orgánica de 1984 en un fundamento doctrinal firme, los ponentes de ese ordenamiento se enfrentaron al reto de darle a esa postura doctrinal la expresión operativa que resultara más adecuada. Con respecto a ese reto, en la Exposición de Motivos se incluyó una reflexión sumamente interesante con respecto a la inconveniencia de mantener en la Ley el candado de que “el monto de los billetes en circulación sumado al de las obligaciones a la vista, en moneda nacional, a cargo del propio Banco –billetes en potencia– no exceda de cuatro veces el valor que alcance la reserva monetaria integrada por activos internacionales”. En esa Exposición de motivos se aportaron dos razones de peso para explicar la inconveniencia de ese mecanismo. La primera se refería a la ineficacia eventual de ese mecanismo en caso de devaluación de la moneda. Ello, en razón de que una devaluación del tipo de cambio daría lugar a una apreciación inmediata de la reserva internacional medida en moneda nacional otorgando “margen mayor a la expansión del crédito primario”. De lo anterior, que en la práctica el candado aludido hubiera resultado eventualmente ineficaz para contener la expansión del crédito primario.[22] Y otra razón de carácter operativo para repudiar el explicado candado es que su mantenimiento daba lugar a un congelamiento de una parte importante de la reserva internacional del Banco de México. Este último argumento llevaba de manera directa a la siguiente pregunta: ¿Cuál debería ser la finalidad de la reserva internacional del Banco de México? ¿Ofrecer una cobertura contable parcial a los pasivos monetarios del banco central o ser la palanca para que la institución interviniera en el mercado de cambios, sobre todo en casos en que la demanda de divisas fuera superior temporalmente a la oferta? Finalmente, aunque no se dijera en esa exposición de motivos, en el pasado ya también la experiencia había confirmado la posibilidad de otro subterfugio contable para evitar que el saldo de la reserva internacional quedara por debajo de la cuarta parte de los pasivos monetarios del banco central. Durante el sexenio del presidente Echeverría, se había permitido que los recursos provenientes del encaje legal no se consideraran dentro de los pasivos monetarios del Banco de México, dando con ello lugar a que el total de esos pasivos se redujese de manera importante.[23]
El principio indirecto de que la reserva monetaria tuviese que cubrir al menos a la cuarta parte del saldo de los pasivos monetarios del Banco de México había sido inefectivo como candado para detener las grandes inflaciones del pasado era reciente. Esa inefectividad había sido la razón para prescindir de ese mecanismo en el cuerpo de la Ley Orgánica de 1984. Pero había otras razones para ese descarte a las cuales no se hizo referencia en la Exposición de Motivos de dicho ordenamiento, pero la omisión fue subsanada en el Informe Anual del Banco de México para 1984. La determinación de esa relación entre el monto de los activos en moneda extranjera y los pasivos monetarios de un banco central era un anacronismo que debería desecharse. En un sistema de moneda fiduciaria como el que existía en México desde la década de los años treinta, el poder adquisitivo de los medios de pago no dependía en lo absoluto del saldo de la reserva internacional. El monto de oro disponible para tal finalidad era una reminiscencia obsoleta de la ortodoxia del patrón oro. No tenía ningún sentido práctico mantenerla. Era evidente que, para la redacción de la Ley Orgánica de 1984, los ponentes habían consultado el caso de otros estatutos correspondientes de bancos centrales prestigiados. La tendencia descubierta es que la relación citada empezaba a ser abandonada y con toda razón: no servía absolutamente para nada. El requisito mencionado sólo subsistía en los ordenamientos más antiguos. En los de expedición más reciente ya no aparecían en su articulado. En México las monedas de oro de valor intrínseco pleno habían dejado de circular desde el año 1931. Al respecto, “la mayor parte de los estatutos que rigen a los bancos centrales de otros países insisten, más que en la relación entre activos internacionales y circulante monetario, en la existencia de normas que regulan, en algunos casos con mucho detalle, el importe máximo del financiamiento susceptible de ser otorgado por el Banco Central y, en particular, a su gobierno”.[24]
Con respecto a la política antiinflacionaria, como ya fue enunciado, en la nueva Ley Orgánica se incorporó la obligación de que la Junta de Gobierno tuviera que señalar a principios de todos los años, un límite anual al financiamiento interno del Banco de México. Con buen juicio, los ponentes determinaron que de ese techo quedaran exceptuadas ciertas partidas que podrían afectar una operación fluida de la institución en su carácter de banco central. Entre las partidas que quedaron exceptuadas de ese límite se incluyeron los depósitos por corresponsalía, “los cuales son financiamientos sólo de manera accesoria”, además de las intervenciones que el Banco pudiera hacer en su carácter de banco de bancos y prestamista de última instancia. En este último respecto, en la Exposición de Motivos se habló de los “apoyos que el Instituto Central pudiera dar para sostener al sistema de crédito y a bancos con problemas extraordinarios de retiro de fondos…”. Y de ese techo, también quedó excluido el saldo que mostrara en todo momento la cuenta de la Tesorería, misma que el Banco de México estaba obligado a manejar en su carácter de banco del gobierno federal. Esto último, en razón de que, como una parte específica de la política antiinflacionaria, a dicho saldo se le aplicaría su límite propio. Y dicho límite quedó fijado en el “uno por ciento del total consolidado de las percepciones previstas en la Ley de Ingresos de la Federación, para el año de que se trate”. De manera adicional, en la nueva Ley Orgánica también se determinó que todos los años el Banco debería informar tanto al Ejecutivo Federal como al Congreso del límite que se había acordado para su crédito interno, así como “trimestralmente del movimiento diario que hayan tenido durante el periodo respectivo el financiamiento interno del propio Banco y la cuenta general de la Tesorería de la Federación”.[25]
Un observador externo podría aventurar una posible fisura en ese mecanismo antiinflacionario, al darse eventualmente la posibilidad de que el límite al crédito interno que acordara la Junta de Gobierno resultara demasiado laxo como para incluso permitir una expansión con peligros alcistas de los medios de pago. Pero ante esa posibilidad remota, podrían también operar de manera supletoria los candados que se introdujeron en la Ley para el financiamiento que el Banco pudiera ofrecer al gobierno federal. Y en esa materia del crédito que el Banco de México pudiera extender al gobierno federal, lo más importante es lo que no se dice en la Exposición de Motivos de la nueva Ley o lo que se tiene que leer entre líneas. En ese respecto, cabe destacar el caso de los fundamentos legales y operativos para que el Banco de México pudiera llevar a cabo su regulación monetaria mediante operaciones de mercado abierto. Para tal fin, en la nueva Ley Orgánica quedó prohibido que el Banco pudiese adquirir de manera directa títulos de la deuda pública, en razón de que esa práctica equivaldría al otorgamiento de crédito primario al fisco. Sin embargo, sí quedó permitido que la institución operara con valores públicos en el mercado. Ello, comprando cuando quisiera inyectar dinero y vendiendo cuando quisiera retirar. Y de manera adicional, se abrió la posibilidad de que el instituto central pudiera adquirir de manera directa valores gubernamentales, siempre y cuando esas adquisiciones estuvieran compensadas por depósitos en efectivo del propio gobierno en montos y plazos idénticos a las adquisiciones. Así, con base en el marco reglamentario explicado ya sería posible hacer realidad una posibilidad que en la Ley Orgánica de 1941 había sido tan sólo una aspiración lejana: llevar a cabo la regulación monetaria mediante operaciones de mercado abierto. Pero de manera tácita, en esa reglamentación también quedó descartada otra práctica que había sido endémica en el pasado: la de financiar los déficits fiscales mediante partidas de inversión obligatoria para los bancos en ciertos valores públicos. En el entorno de la nueva Ley Orgánica, los déficits fiscales deberían financiarse mediante la colocación de valores gubernamentales en el mercado, principalmente Cetes.[26]
En paralelo con la normatividad correspondiente al financiamiento que el Banco de México pudiera extender al gobierno federal, en la nueva Ley Orgánica también se incorporó la reglamentación relativa a que el Banco de México siguiera desempeñando sus funciones clásicas de actuar como banquero del gobierno y como su agente y asesor financiero. La principal expresión de esa primera función era el encargo de manejar la cuenta de la Tesorería, donde el gobierno federal estaba obligado a depositar temporalmente todos sus ingresos. Y en cuanto a la segunda de esas responsabilidades, al Banco de México seguiría correspondiendo la facultad de realizar las colocaciones de las emisiones tanto de deuda pública interna como externa. Pero, sobre todo, no debe quedar duda sobre la convicción que animó a los ponentes del ordenamiento de que el instituto central ya no concediera crédito al gobierno federal mediante la adquisición directa de valores públicos. Y en un sentido parecido, también puede captarse en el texto de la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de 1984 otra intención que animó a dichos ponentes: la de atajar una práctica muy defectuosa a la que se había recurrido con demasía en el pasado, consistente en que tramos importantes del depósito obligatorio en efectivo que los bancos tenían que colocar en el Banco de México se canalizaran al gobierno federal en la forma de créditos que la institución le concedía de manera directa. En ese sentido, en la Exposición de Motivos se habló de la previsión de que el Banco de México ya no concediese crédito al gobierno “salvo por lo que toca a la cuenta de la Tesorería”, lo cual aseguraría que el encaje legal ya no se usara más como “instrumento de captación de recursos que se traspasan al Gobierno Federal a través de crédito del Banco…”.[27]
Aunque en la Exposición de Motivos correspondiente no se explica por qué la práctica descrita se consideraba defectuosa, no es imposible hacer las deducciones pertinentes que lleven a una precisión. La primera objeción era respecto de la función regulatoria que correspondía a esos depósitos obligatorios en efectivo, ya que su coeficiente de aplicación determinaba una mayor o menor expansión secundaria de los agregados monetarios. Canalizar, aunque fuese una parte de esos recursos del depósito obligatorio, como crédito primario en apoyo del gobierno contenía un gran potencial inflacionario que había de evitarse De manera complementaria, esos depósitos obligatorios en efectivo siempre habían respondido a la intención clásica de conformar una reserva de liquidez para situaciones de emergencia que enfrentaran los bancos. ¿Cómo podrían esos activos cumplir con dicha función “de sostén”, si se traspasaban al gobierno en la forma de financiamiento directo otorgado por el instituto central? Así, la supresión de esa práctica que se consideraba “defectuosa”, en conjunto con otras facultades adicionales, permitió hacer en la nueva ley una definición más nítida de los mecanismos del encaje legal y del control selectivo del crédito. Consecuentemente, en la Ley Orgánica de 1984 se redujo el tope para el depósito obligatorio en efectivo del 50 al 10 por ciento sobre el pasivo computable de la banca. Y así, como resultado de esa decisión dicho depósito obligatorio recuperaba su finalidad original de reserva de liquidez. Y en cuanto a la función de regulación, los excedentes de liquidez que en un momento dado presentara la banca podían absorberse de manera directa mediante la toma obligatoria de bonos de regulación monetaria que emitiera el Banco de México. En materia de innovación, la creación de los mencionados “bonos de regulación monetaria” sería un avance importante que aportó la Ley Orgánica de 1984. Al respecto, no debe caber duda de la importancia que los ponentes le concedieron a la creación de ese instrumento, y seguramente por esa razón ese enunciado quedó plasmado en la Exposición de Motivos: “Se prevé que el Banco de México emita bonos de regulación monetaria, cuyas características puedan adecuarse de manera flexible y oportuna a las necesidades de intervención en el mercado, a diferencia de los bonos de caja, previstos en la ley vigente,[28] los cuales no han llegado a emitirse, en muy considerable medida por la rigidez que la ley impone en cuanto a su plazo”.[29]
Establecido con todo rigor lo anterior, en la mencionada Exposición de Motivos se incorporó una explicación muy pormenorizada de las funciones que corresponderían al régimen del llamado encaje legal. El fundamento para ese régimen sería la facultad que seguiría teniendo el Banco de México de “determinar las características de las operaciones activas, pasivas y de servicios que realicen las instituciones de crédito y establecer las inversiones obligatorias para la banca, que requieran una adecuada regulación cuantitativa y cualitativa del crédito”. Concentremos la atención en estas dos últimas facultades del banco central. En términos del sistema del encaje legal, para llevar a cabo el control cuantitativo del crédito el instrumento clásico había sido, como ya se ha visto, el de los depósitos obligatorios en efectivo que la banca tenía la obligación de hacer en el Banco de México. Por lo que hace al control selectivo, éste se llevaba a cabo mediante la ya tradicional en México “canalización selectiva del crédito”. En cuanto al primero de esos temas, la disminución del techo para los depósitos obligatorios “permitiría aumentar considerablemente la canalización selectiva del crédito hacia sectores prioritarios”. Pero de manera complementaria, también se determinó que, dentro del control selectivo del crédito, los cajones de inversión obligatoria a favor del gobierno federal o de entidades de la Administración Pública no pudieran exceder del 45 por ciento del pasivo computable de la banca. La justificación explícita que se dio para la implantación de dicho tope, fue la de contribuir a “una adecuada distribución del crédito entre el sector público y el resto de la economía”. Implícitamente, subyacía también de manera obvia en esa medida la idea de que eran indeseables déficits presupuestales del gobierno demasiado amplios y por tanto había que fijar un límite a la capacidad de financiamiento de los mismos por parte de la banca.[30]
En la exposición de motivos de la Ley Orgánica de 1984 también se explicó que otro de los avances que se había logrado mediante el nuevo ordenamiento es que había permitido una mejor integración de las facultades otorgadas al Banco de México para regular el crédito y los cambios. Esto último, en razón de que con el paso del tiempo muchas disposiciones relativas a ambas materias habían quedado consignadas en leyes distintas, especialmente en la Ley Bancaria, toda vez que los ordenamientos correspondientes o sus reformas habían sido promulgados de manera posterior a la Ley Orgánica de 1941. De ahí que una finalidad adicional en el nuevo ordenamiento orgánico de 1984 se hubiese dado en cuanto a la materia de la compilación, al incorporar en su articulado normas antes dispersas, “ordenándolas en términos más claros y congruentes”. Asimismo, se dijo en la Exposición de Motivos correspondiente, los ponentes habían aprovechado para “introducir en el régimen adecuaciones necesarias para el mejor ejercicio de las funciones propias de la banca central”.
Pero el gran problema en el orden explicativo, es que en la mencionada Exposición de Motivos no se aclaró la precisión de esas disposiciones que había sido necesario compilar además de adecuar en el nuevo ordenamiento. Frente a tal omisión o laguna, tan sólo cabe hacer las siguientes tres observaciones. La primera, con respecto a la facultad que se concedía al Banco de México en la fracción iii del artículo 6º de “emitir bonos de regulación monetaria”. Ello, como confirmación de la convicción en las autoridades de ya no llevar a cabo la regulación monetaria cuantitativa mediante la modulación del coeficiente de expansión de los agregados monetarios, como se había hecho por mucho tiempo durante el pasado, sino actuando directamente sobre el monto de la base monetaria. Y de forma paralela, también cabe hacer hincapié en la facultad que se le concedía al instituto central para “operar con valores a cargo del Gobierno Federal…”. Ello, como fundamento para la realización de las operaciones de mercado abierto, principalmente mediante la compra y venta de Certificados de Tesorería o Cetes. Adicionalmente, también cabe citar la facultad garantizada en la fracción xi del mencionado artículo relativa a “actuar como fiduciario, cuando por ley se le asigne esa encomienda o cuando se trate de fideicomisos cuyos fines coadyuven al desempeño del Banco”. Lo anterior, como base legal para la importante tarea de actuar en calidad de fiduciario en los fideicomisos asignados al Banco de México, entre ellos, de manera destacada, los fideicomisos considerados de fomento.[31]
Entre las funciones asignadas al Banco de México, en la nueva ley quedó explícitamente determinada la de regular “los cambios” de manera paralela con la regulación de “la emisión y circulación de la moneda” y del “crédito”. Y en congruencia con esa responsabilidad, los ponentes de la nueva ley tuvieron el cuidado de dotar al Banco de México de los instrumentos indispensables para esa finalidad. En ese sentido, con la intención de que el instituto central estuviese en posibilidad de cumplir con dicha encomienda desde el punto de vista operativo, entre las operaciones que le quedaron permitidas en el texto del artículo 6º quedaron comprendidas dos fundamentales: la primera y más importante, la de poder “celebrar todo tipo de operaciones con divisas, oro y plata, incluyendo reportos”. Y para completar, también quedó facultada la institución para “recibir depósitos bancarios de moneda extranjera”. De manera complementaria, una palanca indispensable para el cumplimiento de esa responsabilidad de regular los cambios consistió en dotar al Banco de México de una reserva de activos internacionales. Según la Ley, esa reserva se constituiría “con la posición neta de las divisas, el oro y la plata, propiedad del Banco, que se hallen libres de todo gravamen y cuya disponibilidad no esté sujeta a restricción alguna”. Y la finalidad de esa reserva de activos internacionales sería que el Banco de México pudiese llevar a cabo “la compensación de desequilibrios entre los ingresos y egresos de divisas del país, propiciando con ello la realización de las operaciones internacionales en forma que contribuyan al desarrollo económico nacional”.[32]
Tres comentarios de tipo analítico merecen la normatividad relativa a la reserva internacional. El primero de ellos, en relación con la relevancia que tuvo remover del cuerpo de la Ley el requisito de que el saldo de esa reserva tuviera que cubrir una proporción determinada de los pasivos monetarios del banco central. Ya se ha dicho al respecto, que dicha determinación imponía sobre los activos de esa reserva una restricción muy grande que la congelaba para fines de la regulación de los cambios. La segunda observación era en relación a que el saldo de la reserva debía calcularse de forma neta, es decir, deduciendo de la reserva bruta el importe de los pasivos del Banco de México en moneda extranjera a plazo menor a seis meses. Y una tercera observación, es que además de oro, divisas en efectivo y valores y depósitos en el extranjero de primer orden y “de amplia liquidez” formarían parte de la reserva internacional tres conceptos de mucha importancia en razón de que de su saldo dependía la conformación de una suerte de “reserva secundaria”. En ese sentido, en el artículo 13 fracciones iii, iv y v se estableció que también formarían parte de la reserva internacional:
Los saldos a favor del Banco de México, exigibles a plazo no mayor de seis meses, derivados de contratos de crédito recíproco con bancos centrales que estén al corriente de sus pagos.
Los derechos especiales de giro del Fondo Monetario Internacional.
El tramo de reserva no girado por el gobierno de México en el Fondo Monetario Internacional. Este tramo corresponde a la diferencia entre la participación de México en dicho organismo y el saldo del pasivo a favor del Banco por el mencionado concepto, cuando dicho saldo sea superior a la citada participación.
De manera muy cercana con la política cambiaria, una última materia de importancia quedó reglamentada en la Ley Orgánica del Banco de México de 1984: el tema del control de cambios. En el gobierno del presidente Miguel de la Madrid, siempre hubo una opinión contraria muy fuerte con respecto al control integral de cambios. Sin embargo, el régimen con el cual se le reemplazó –un esquema de cambios dual– también requería que subsistiera un control de cambios. Ello, toda vez de que, dentro del esquema cambiario dual, en el funcionamiento del llamado mercado controlado la autoridad se reservaba el manejo administrativo de las principales exportaciones y de las importaciones prioritarias. En ese sentido, en el artículo 19 de ese ordenamiento quedó establecida la facultad del Ejecutivo Federal para “prohibir o restringir las importaciones, las exportaciones y el comercio dentro de la República de divisas; la importación y la exportación de moneda nacional, así como establecer obligaciones y requisitos respecto del uso y aplicación de las divisas correspondientes a operaciones comprendidas en el control de cambios”. Según la disposición citada, el Ejecutivo Nacional ejercería la referida facultad “mediante la expedición de decretos sobre control de cambios”, cuando así se juzgara conveniente o necesario en razón de la “debida protección de la economía nacional”.[33]
De manera complementaria a los decretos que sobre la materia expidiera el Ejecutivo Federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público también tendría facultades para emitir disposiciones complementarias sobre la materia, además de que a esa dependencia correspondería también la aplicación de los castigos y penas a imponer a los actores que infringieran las normas que estuvieran vigentes. Por su parte, en la división del trabajo implícita sobre la materia, al Banco de México se le encargó la aplicación práctica del control de cambios además de que a esa institución le correspondería asimismo determinar “el o los tipos de cambio a que deba calcularse la equivalencia de la moneda para solventar obligaciones de pago en moneda extranjera…”. Esos tipos de cambio que correspondería determinar al Banco de México, se aplicarían a las operaciones que implicaran el uso o la referencia a moneda extranjera y que hubieran sido contraídas dentro o fuera del país pero que tuvieran que ser cumplidas dentro de éste. Y la determinación de los tipos de cambio serían igualmente aplicables a “operaciones por las que se adquieran divisas contra entrega de moneda nacional, siempre que ambas o alguna de estas prestaciones se cumpla dentro del territorio nacional”.[34]
Como es posible apreciar, el Banco de México era la entidad encargada por ley de la instrumentación del control de cambios, y esa puesta en ejecución dependía, en lo principal, de sus vínculos y relaciones con las instituciones de crédito. En tal sentido, según el artículo 20 de la nueva Ley Orgánica, las instituciones con esa especialidad deberían ajustar sus operaciones con divisas a las reglas que expidiera el instituto central. Y en las operaciones de esa naturaleza, el Banco de México tendría preferencia de compra o adquisición sobre cualquier otra persona ya fuese física o moral. En cuanto a información, las instituciones de crédito estarían obligadas en todo momento a dar a conocer al Banco sus posiciones en divisas, oro y plata. Y en materia de operación, también tendrían la obligación de transferirle a su solicitud todos los activos en esos efectos que tuvieran en exceso sobre sus pasivos correspondientes. Las mencionadas transferencias se realizarían al precio de cotización de las divisas o de los metales preciosos en el momento en que el Banco de México dictara las solicitudes correspondientes. Asimismo, las posiciones en divisas que las instituciones de crédito mantuvieran en exceso de las autorizadas por el Banco, deberían ser depositadas en el mismo de manera íntegra en la especie referida. Por su parte, sobre los faltantes que llegaran a detectarse en los depósitos obligatorios que los intermediarios estuvieran obligados a integrar en divisas o en oro y plata, el Banco de México podría aplicar intereses penales susceptibles de llegar hasta el ciento cincuenta por ciento del costo porcentual promedio de captación del mes correspondiente. Por último, tomando en cuenta la gravedad de cada caso, a las instituciones infractoras de la disposición anterior el Banco de México podría acordar su suspensión por hasta seis meses de todas o algunas de las operaciones con divisas, oro o plata.[35]
También las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal sin el carácter de intermediarios financieros tendrían que sujetarse a las disposiciones del Banco de México en cuanto a la administración de las divisas en su poder y a las operaciones que realizaran con ellas. Para tales fines, estarían obligadas a apegarse a las normas, orientaciones y políticas que la institución dictara al efecto. De manera específica, las entidades en la categoría explicada tendrían la obligación de informar en todo momento a esa autoridad, a su solicitud, sobre sus posiciones y operaciones en divisas. Y en el mismo sentido, quedarían obligadas a transferirle esas divisas bajo iguales reglas que en el caso de los intermediarios financieros.[36]
En la Ley Orgánica de 1984 también se acordó la creación de un órgano colegiado para atender asuntos relacionados con el control de cambios que se denominaría Comité Técnico de Control de Cambios, teniendo como funciones: brindar asesoría y consulta en su materia de especialización, así como recomendar a las autoridades competentes la expedición de disposiciones aplicables en el ramo de su resorte. Y a ese órgano se le facultó asimismo para “autorizar términos y condiciones particulares” a sujetos obligados a cumplir con las disposiciones relativas al control de cambios, pero siempre condicionado a que “a criterio del propio comité, el tratamiento concedido por virtud de dichas autorizaciones [fuese] conveniente hacerlo extensivo a todas las personas que se encuentren en el mismo supuesto”. Asimismo, al Comité Técnico de Control de Cambios también se encomendó cumplir con todas las demás tareas que se derivaran de las disposiciones aplicables en la materia. Ese órgano colegiado estaría integrado por representantes de las siguientes entidades, sin especificar su número: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, Banco de México e Instituto Mexicano de Comercio Exterior. Por último, el Comité contaría con un secretario que sería designado por el Banco de México.[37]
¿Cuáles pudieron haber sido las motivaciones personales, institucionales y doctrinales que impulsaron a aquellos ponentes –principalmente, desde luego, a su líder, el banquero central Miguel Mancera– a redactar con tanto celo una nueva Ley Orgánica para el Banco de México? En ese compromiso debe haber pesado, en primer lugar, el intento de una crítica y una refutación a una cierta postura doctrinal que había tenido mucho arrastre en los sexenios anteriores, relativa a que la banca central podía emitir todos los medios de pago que le fueran requeridos sin daño alguno para la marcha de la economía. Y de manera muy clara, la conclusión o la salida para la aludida controversia doctrinal había implicado una responsabilidad institucional de protección para el Banco de México. En un contexto de inflaciones elevadas, la organización se volvía crecientemente vulnerable a los embates vengativos del poder o a la aplicación de medidas inviables y disfuncionales y por tanto dañinas para la colectividad. En un sentido más pragmático, esa nueva ley respondía a una oportunidad histórica de reforma que se presentaba en ese preciso momento del devenir de México. Sin embargo, el aprovechamiento de esa oportunidad histórica se daba en un marco de evidente contención prudencial. La Ley de 1984 no era la óptima que los ponentes hubieran deseado en un contexto sin restricciones institucionales, legales y políticas, pero tal vez sí la mejor posible dadas las circunstancias. Con todo, había claramente implícito en aquel esfuerzo una tendencia que seguramente respondía a una aspiración apenas disimulada en el alma de aquellos ponentes. La tendencia hacia la figura de la autonomía de la banca central.
[1] Del Cueto R. y Mancera Aguayo M., comunicación personal, octubre 2020.
[2] Banco de México, Ley Orgánica del Banco de México, 31 de diciembre de 1984, Historia Legislativa del Banco de México, Tomo III, México, pp. 12-13.
[3] Banco de México. (1985), Informe Anual, 1984, (pp. 26 y 110). Banco de México.
[4] E. Turrent Díaz, comunicación personal, octubre de 2020.
[5] Banco de México. (1984). Ley Orgánica del Banco de México, Capítulo I. En Historia Legislativa del Banco de México (Tomo III, pp. 22-24). Banco de México.
[6] Ibid., pp. 25-40.
[7] Ibid., artículos 24 y 26, pp. 40 y 44.
[8] Ibid., Artículos 25, 14 y 27, pp. 42, 33 y 45.
[9] Banco de México (1985), Informe Anual 1984, (pp. 26 y 110). Banco de México.
[10] Banco de México. (1984). Ley Orgánica del Banco de México, Capítulo I. En Historia Legislativa del Banco de México (Tomo III, pp. 48 y 48). Banco de México.
[11] Ibid., p. 50.
[12] Banco de México. (1985). Informe Anual 1984 (pp. 26 y 110). Banco de México.
[13] Ley Orgánica del Banco de México, Exposición de Motivos, op. cit., pp. 11-13.
[14] Ibid., p. 12.
[15] Banco de México. (1941). Ley Orgánica del Banco de México, Artículo 18. En Historia Legislativa del Banco de México (Tomo II, p. 67). Banco de México.
[16] Banco de México. (1925). Ley Constitutiva del Banco de México (pp. 86-87). En Historia Legislativa del Banco de México (Tomo I). Banco de México.
[17] Banco de México. (1925). Ley Constitutiva del Banco de México: Exposición de motivos (p. 14). En Historia Legislativa del Banco de México (Tomo I). Banco de México.
[18] Banco de México. (1936, 28 de agosto). Ley Orgánica del Banco de México: Exposición de motivos (pp. 248, 271, párrs. 44 y 84). En Historia Legislativa del Banco de México. Banco de México.
[19] Ibid., párrafo 75, pp. 265-266.
[20] Banco de México. (1984). Ley Orgánica del Banco de México: Exposición de motivos. En Historia Legislativa del Banco de México (Tomo III, pp. 12 y 13). Banco de México.
[21] Banco de México. (1985). Informe Anual 1984 (pp. 26 y 110). Banco de México.
[22] Banco de México, Historia Legislativa del Banco de México, “Ley Orgánica del Banco de México”, op. cit., p. 13.
[23] Mancera Aguayo, M., comunicación personal, abril de 2020.
[24] Banco de México. (1985). Informe Anual 1984 (pp. 26 y 110). Banco de México.
[25] Banco de México, Historia Legislativa del Banco de México, “Ley Orgánica del Banco de México”, op. cit., pp. 14-15.
[26] Ibid.
[27] Ibid., p. 18.
[28] Ibid.
[29] Ibid., pp. 17 y 22.
[30] Ibid., p. 18.
[31] Ibid., artículo 6º, fracciones iii, vii y xi, pp. 26-27.
[32] Ibid., artículos 11 y 12, p. 31.
[33] Ibid., Art. 19, p. 36.
[34] Ibid., Arts. 19 y 18, p. 36.
[35] Ibid., Art. 20, p. 39.
[36] Ibid., Art. 21, pp. 39-40.
[37] Ibid., Art. 19, p. 37.