En la edición del Diario Oficial de la Federación del 27 de febrero de 1979, se publicó el “Decreto por el que se establecen bases para la constitución, incremento, modificación, organización y extinción de los fideicomisos establecidos o que establezca el Gobierno Federal”. El ordenamiento le incumbía al Banco de México en razón de su participación en calidad de fiduciario en fideicomisos de fomento previamente creados por las autoridades correspondientes. Al momento de expedirse el mencionado decreto, a saber, los siguientes: FIRA (Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura, –designación determinada en el año 1965–), FOVI–foga (Fondo para el Impulso a la Vivienda de Interés Social), FOMEX (Fondo para el Financiamiento de las Exportaciones de Manufacturas) y FONEI (Fondo Nacional para el Equipamiento Industrial). La finalidad explícita del instrumento emitido era que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) se convirtiese en el único fideicomitente autorizado para los fideicomisos del gobierno federal, los cuales desde la conclusión del sexenio precedente de Luis Echeverría eran ya numerosos (¡demasiados!) y de todos los colores y sabores imaginables. En ese mismo orden y de manera lógica, la shcp quedaba como la única dependencia con facultades para autorizar a los fideicomisos la contratación de créditos, “sin cuyo requisito carecerán de validez”. El decreto y sus decisiones se expedían con la intención “de lograr una mayor coordinación de las dependencias y entidades que deben participar en la realización de los fines de cada fideicomiso…”. Según los considerandos del decreto, era imperativo “proteger los intereses patrimoniales de la Nación” y también “asegurar el cabal cumplimiento de la economía fiduciaria”. De manera específica, en los contratos correspondientes que elaborara la shcp, deberían quedar “debidamente precisados los derechos y acciones que corresponda ejercitar al fiduciario sobre los bienes fideicomitidos, las limitaciones que establezca el fideicomitente o que se deriven por derechos de terceros, así como las facultades que éste se reserve y las facultades que fije en su caso, al comité técnico”.[1]
Claramente, estaba implícito como fundamento para la expedición del mencionado decreto un diagnóstico no revelado en los considerandos de fundamentación. La administración precedente del presidente Luis Echeverría había incurrido en un verdadero abuso de la figura del fideicomiso estatal. En el transcurso de ese sexenio se habían creado cientos de ellos en una avalancha sin ton ni son. Y desde luego, en la vorágine se generaron condiciones propicias para el desorden y desarreglos de todo tipo. Y en la administración siguiente se había hecho evidente la necesidad de llevar a cabo un intento de arreglo. En cuanto a la vorágine de creación de fideicomisos públicos durante la administración 1970-1976, los números hablan por sí mismos. En el año 1971 la administración echeverrista creó 48 fideicomisos públicos y el proceso se continuó durante los años subsiguientes a un ritmo casi desenfrenado a tal grado que para el cierre de 1975 el total de ellos había llegado a 325. De manera no casual, ese crecimiento casi exponencial también se dio en cuanto al número de organismos descentralizados (de 45 en 1970 a 176 en 1976), de empresas con participación estatal mayoritaria (39 en 1970 a 403 en 1976) y de empresas con participación estatal minoritaria (de 27 en 1971 a 55 al cierre del sexenio).[2] La inmensa mayoría de esas entidades y en particular los fideicomisos, ejercían presupuestos que descansaban sobre el presupuesto federal. Y esa fue la razón por la cual el esfuerzo de saneamiento de las finanzas públicas durante el gobierno de Miguel de la Madrid requirió de un muy intenso programa de desincorporaciones en el cual se incluyó a la mayoría de los fideicomisos considerados en el gran total ya enunciado. De manera muy obvia, los fondos de fomento que manejaba el Banco de México respondían a una intención más coherente y con justificación de largo plazo. Sin embargo, de cualquier manera, tuvieron que someterse al cumplimiento del decreto del 27 de febrero de 1979.
Desde luego, el Banco de México en su calidad de fiduciario en fideicomisos de fomento tuvo plena disposición para cumplir con lo señalado en el decreto referido. (El plazo para el cumplimiento se fijó en un año, según el Art. 2º Transitorio). Sin embargo, claramente debió ser un cumplimiento meramente formalista. Por su desarrollo institucional y el profesionalismo de su planta laboral, el instituto central debió siempre haber observado en su actuación como fiduciario lo que se buscaba mediante el ordenamiento mencionado. Aunque el decreto no hiciera referencia explícita alguna sobre el tema, en el orden regulatorio los fideicomisos bajo cobertura ya contaban desde su establecimiento con reglas de operación debidamente revisadas por expertos y jurisconsultos para normar sus actividades. En cuanto a las obligaciones para la institución fiduciaria, el Banco de México ya contaba con “los proyectos de estructura administrativa”, había contratado al “personal técnico dedicado directamente al fideicomiso, ajeno al personal de la propia institución” y había asumido plenamente la responsabilidad “de realizar los fines del fideicomiso (fideicomisos, en el caso del Banco de México) y de asumir el cumplimiento de las obligaciones legales y de las estipulaciones contractuales”. También se observaban las directrices indicadas con respecto al funcionamiento de los Comités Técnicos, aunque en el decreto se estableció que en los contratos de fideicomiso la shcp debería precisar las facultades a ejercer por el Comité Técnico correspondiente a cada fondo. Por último y de manera muy importante, lo mismo era cierto para lo exigido a los gerentes y directores de los fideicomisos (o delegados fiduciarios especiales, en otros casos). En los fideicomisos a cargo del instituto central, los gerentes o directores nombrados ya manejaban los registros, efectuaban los gastos e inversiones, contraían obligaciones y ejercitaban los derechos y acciones que correspondían al desempeño de sus cargos.[3]
El cumplimiento por parte del Banco de México en su calidad de fiduciario de fideicomisos de fomento con lo dispuesto en el decreto del 27 de febrero de 1979 se dio plenamente en forma, fondo y sobre todo tiempos. En tal respecto, en los archivos del Banco de México obran los convenios modificatorios de los contratos constitutivos tanto del fondo (Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura), del fefa (Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios) y fega (Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios). Los tres convenios modificatorios se firmaron con fecha 20 de febrero de 1980. De manera particular, en la sección de antecedentes de dichos convenios se confirma la principal motivación para su suscripción y que fue la de cumplir con lo establecido en el decreto del 27 de febrero del año precedente.[4] Como debe ser obvio, dentro de la sombrilla del FIRA el cumplimiento con dicho decreto ya no correspondió a la creación del FOPESCA (Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras) cuyo contrato constitutivo se suscribió en el año 1989. Por la fecha posterior de su establecimiento con respecto al decreto de febrero de 1978 lo mismo debió haber sido cierto para el FIDEC (cuyo contrato constitutivo se suscribió con fecha 5 de mayo de 1980) y del FOSOC (Fondo de Garantía y Descuento para las Sociedades Cooperativas) con contrato de marzo de ese año. Por lo que hace al FOVI, FOMEX y FONEI –ya desaparecidos– es extraño que en la única fuente bibliográfica disponible para el tema que nos ocupa, no se consignen los convenios modificatorios que seguramente se firmaron para cumplir con lo dispuesto en el decreto ya mencionado.
El Banco de México era y había sido siempre un fiduciario muy bien organizado y con una administración eficaz. Así había ocurrido con el caso de los fideicomisos de fomento y seguramente también con otros fideicomisos a su cargo, como eran los fideicomisos culturales a cargo de los museos Anahuacalli, Frida Kahlo, Isidro Fabela y Franz Mayer. Estos últimos no eran propiamente fideicomisos gubernamentales, aunque sí prestaban un servicio público y habían siempre estado administrados con el máximo cuidado y profesionalismo. Esto último, a pesar de mediar el hecho de que, dentro de la estructura organizacional del Banco de México, los fideicomisos de fomento eran administrados y supervisados por un área específica especializada en esa función. El manejo de los restantes estaba encomendada a otra área separada. Sin embargo, para ambos casos las estructuras operativas siempre estuvieron marcadas por tres características distintivas, que eran propias del Banco de México: una especialización muy cuidadosa, la formación de un capital humano muy bien capacitado y adiestrado y una supervisión muy exigente. Todo, con vistas a alcanzar y mantener la excelencia operativa que era y ha seguido siendo característica en nuestro instituto central. El factor de la especialización siempre fue de la mayor importancia, pero quizá todavía más el relativo al factor humano. En ese orden y visto desde otra perspectiva, surgió en el área encargada un verdadero semillero de profesionistas expertos en banca de segundo piso y operación de fideicomisos de fomento. A guisa de muestra ilustrativa, estuvieron los coautores del libro “El Papel de la Banca de Fomento en el Financiamiento del Sector Vivienda. El caso del sistema FOVI en México”: Marín Maydón Garza, Luis Villa Issa, Reynaldo Reyes y José de Jesús Brambila, todos ellos con muy buena formación académica en universidades del extranjero secundada por la especialización ya enunciada.[5]
Esos especialistas y muchos más en el área respectiva estaban plenamente conscientes de que el punto de partida para una administración eficaz de los fideicomisos de fomento era el conocimiento y cumplimiento estrictos con los mandatos del fideicomitente. A manera de fundamento, el común denominador en todos ellos había sido y sería el mantenimiento estricto de la operación de segundo piso. Mediando los incentivos correctos y las disposiciones de la autoridad, el papel de la banca comercial era concentrarse en la operación de primer piso por la vía del contacto directo con los acreditados. Había implícito en el esquema el funcionamiento de un sistema con la participación de cuatro agentes y una división del trabajo muy claramente trazada. Por parte de los fideicomisos del sistema, las tareas de inducción, operación y promoción. En cuanto a inducción para la participación de la banca comercial, la idea de complementar los actos de autoridad (los cajones de inversión obligatoria) por la vía de esfuerzos de promoción y persuasión. En lo relativo a operación, los instrumentos eran los descuentos de cartera y la emisión de garantías. Y en lo concerniente a promoción, se destacaban los servicios de asistencia técnica tanto en apoyo de los intermediarios como de los productores beneficiarios de los créditos. Por su parte, en la división del trabajo implícita, las tareas encomendadas a los bancos intermediarios eran el contacto directo con la clientela, la selección de acreditados y la contratación de los créditos. Y en lo relativo a los beneficiarios de los programas (productores en los ramos objeto de promoción), la solicitud de los financiamientos, la toma de consciencia de los beneficios incorporados y las responsabilidades de inversión, productivas y crediticias. Por su lado, el eje del sistema estaba en las funciones del fiduciario Banco de México, en lo correspondiente al control de los fideicomisos, supervisión de su funcionamiento y en particular el desarrollo de técnicas y metodologías para un mejor funcionamiento de los programas de apoyo.
Los órganos de autoridad supremos en los fideicomisos FIRA, FOVI, FONEI, FOMEX, FIDEC y FOSOC eran sus respectivos comités técnicos. De ahí que el control sobre su funcionamiento dependiera de manera fundamental del control que se lograra sobre cada uno de los comités técnicos involucrados. Sabedoras de ese hecho, las autoridades del Banco de México habían orientado en ese sentido las labores encomendadas al área especializada en su estructura organizacional. El control empezaba con la supervisión del orden del día para las sesiones de esos órganos, pero dentro de ellas los temas fundamentales eran siempre cuando se sometían a discusión las Reglas de Operación o sus modificaciones, reformas y adiciones. En ello estaba una de las claves del control y de preferencia las Reglas de Operación eran determinadas en el fiduciario escuchando desde luego la opinión de los propios fideicomisos. Con respecto a los comités técnicos, las funciones y las prerrogativas se clasificaban en cuatro categorías: de carácter normativo, programático, financiero y administrativo. En el orden normativo, ya se ha dicho, se destacaba la cuestión fundamental de las Reglas de Operación. En la materia programática estaban las responsabilidades de los Comités Técnicos para aprobar los presupuestos de operación y los programas de trabajo, previamente revisados y supervisados por el propio fiduciario. En el ámbito operativo, correspondía a los Comités Técnicos revisar los reportes de operación y autorizar o denegar transacciones de naturaleza especial e incluso excepcional. En paralelo, sobresalían asimismo las responsabilidades de los Comités Técnicos de carácter financiero las cuales en el caso del fondo (FIRA) consistían en fijar una tasa de interés máxima para los créditos descontables y en los ejemplos del FIDEC y del FOSOC en determinar las tasas de interés y las de descuento además de las primas para el otorgamiento de garantías. En ese orden, en los casos del FONEI, del FOMEX y del FOSOC estaba asimismo la facultad para emitir certificados de participación a fin de permitir fondeo operativo. Por último, también tenían trascendencia las facultades administrativas de los Comités Técnicos en cuanto a la contratación de personal externo y la designación en FIDEC de comisiones y consejos de asesoría.[6]
Se ha visto que, para cumplir su encomienda como fiduciario en los fideicomisos de fomento que le fueron asignados, el Banco de México contaba con dos instrumentos principales. Por un lado, la supervisión sobre la administración de esas estructuras, que eran en realidad instancias ejecutoras subordinadas a los Comités Técnicos. Pero, de manera principal, la regulación, supervisión y depuración –es decir, el control de calidad– del funcionamiento de dichos Comités Técnicos. No obstante, sería una exageración decir que se trataba del ejercicio de un control, toda vez que estaban de por medio órganos colegiados con una integración plural y en los cuales se daba una deliberación más o menos libre de los asuntos que se incluían en las órdenes del día y cuya resolución se decidía, en última instancia, por votación. El tema de la integración plural de los Comités Técnicos era de particular importancia y en términos generales esa integración se clasificaba en cuatro instancias principales. En primer lugar, en la representación por parte del fideicomitente (Secretaría de Hacienda) y del fiduciario (Banco de México). En una segunda instancia venía la representación de las entidades o bancos de desarrollo con especialidad sectorial, siguiéndole la representación del ramo financiero, usualmente la Asociación de Banqueros de México. Y para completar, la última instancia de representación era la que correspondía a los beneficiarios de los programas de apoyo, en el caso del FOVI, constructores y adquirientes de vivienda de interés social. A manera de ilustración, en el caso del Comité Técnico del fideicomiso fondo, que era parte del FIRA, como instituciones de representación sectorial participaban en dicho órgano colegiado la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, el Banco Nacional de Crédito Rural, Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera y el Banco Nacional de Comercio Exterior. Por su parte, la representación de los beneficiarios incluía a ejidatarios, pequeños productores y ganaderos.[7]
De manera espontánea, podría decirse que el área en el Banco de México encargada de la administración de los fideicomisos de fomento se convirtió en un centro de investigación y desarrollo para métodos y procedimientos relativos a financiamientos de promoción. Aunque el proceso tuvo muchos exponentes sobresalientes, nadie se destacó más en ese esfuerzo que el economista Marín Maydón Garza. Se trató de un investigador muy importante para esos métodos y también un buen difusor de los avances correspondientes. En este último sentido, en su momento el economista Maydón hizo unas publicaciones que resultaron muy útiles respecto de las reformas operativas que se incorporaron en el funcionamiento del FOVI durante los años de 1984 a 1986. Entre esas fuentes ocurre citar “The Mexican housing finance system. Recent reforms” en World Bank, Improving the Effectiviness of Urban Assistance, 1985. El economista Maydón también había participado en el desarrollo de procedimientos financieros para la adaptación de la operación del FIRA a un contexto inflacionario. De ahí, por ejemplo, el artículo de su pluma “Nuevos métodos de amortización de créditos utilizados por FIRA”, El Mercado de Valores, 1985, núm. 16. La amplia bibliografía atribuible al economista Maydón sirvió tiempo después como inspiración y fuente para el importante libro de su autoría que se publicó en 1994 “La Banca de Fomento en México. Experiencias de ingeniería financiera”. Tan sólo por los títulos de los capítulos es posible deducir los temas a tratar. Entre ellos, “Inflación, deudores y rezago en las tasas de interés” y “Bases y potencial de los nuevos sistemas de pago: liquidación de créditos con inflación”. De manera complementaria, también “Tasas de interés simples y compuestas y frecuencias de pago” o “Subsidios directos y por la vía de los diferenciales de tasas de interés, dirigidos a bancos y acreditados”.[8]
1. FIRA
Los informados sabían que detrás del acrónimo FIRA subyacía un plural que se explicitaba en la razón social de la organización: “Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura”. Se trataba (y se sigue tratando) de un sistema que hacia principios del sexenio del presidente Miguel de la Madrid había alcanzado una notable madurez institucional y operativa. En este último sentido, se manifestaba, en primer lugar, el hecho bien visible del crecimiento de las operaciones, tanto en relación a la cartera vigente como en cuanto al número de los productores atendidos y la cobertura de los programas instrumentados. El crecimiento de la cartera y del número de acreditados vinieron acompañados con el fortalecimiento de la estructura institucional. A finales de 1982, el FIRA contaba con una plantilla amplia de funcionarios, empleados y expertos técnicos. Este último segmento de la plantilla laboral del sistema era de gran importancia ya que una de las facetas más relevantes de la operación había devenido de la asistencia técnica. Créditos especializados de promoción, con la asesoría de expertos en ganadería, agricultura y agroindustria. En ese despegue original de 33 años, se había logrado cumplir con uno de los objetivos fundacionales del mecanismo: lograr que la banca comercial participase en el financiamiento del sector agropecuario. Pero había otros logros a destacar de naturaleza menos tangible, aunque igualmente importantes. Entre ellos, la promoción de la cultura de pago para los créditos en el sector y también el arraigo de la operación de segundo piso en el funcionamiento de la banca de fomento. Sin embargo, tal vez el logro más trascendente del FIRA y de su fiduciario, el Banco de México, haya sido de carácter defensivo: evitar que en sus operaciones se infiltrara el aspecto político, con sus intereses creados y sus beneficios individualistas.
Inexorablemente, al iniciarse el periodo de Miguel de la Madrid se abrió para el FIRA un horizonte de incertidumbre el cual por fortuna se disipó al poco tiempo. El principal factor causal para ese horizonte de incertidumbre devino de la estatización de la banca, aunque también estuvo marcado por la situación de crisis que prevaleció a lo largo de todo ese sexenio con una inflación elevada que distorsionó en grado muy importante la intermediación financiera. Merced a la estatización de los bancos, se borró del panorama una de las motivaciones fundacionales que habían inspirado al sistema y que había sido la de obligar la participación de la banca comercial privada en el crédito agropecuario. Con bancos estatizados posiblemente ese incentivo desaparecía del escenario. Y desde luego, existía el peligro de que, en manos del Estado, la banca comercial modificase sus criterios operativos en favor de un enfoque en el que perdieran importancia tanto la solvencia de las carteras como la rentabilidad de la operación. Afortunadamente para el país, ese enfoque de política bancaria no se aplicó. Sin embargo, de haberse elegido, la existencia del FIRA pudo llegarse a ver como redundante. La perspectiva de una banca que operara bajo criterios puramente políticos e incluso ideológicos, habría sido funesta para la economía de México. Pero a la vez, habría puesto en entredicho la subsistencia de un sistema que había probado reiteradamente sus bondades y que no convenía desmantelar. En cuanto a la adaptación al entorno de crisis, el reto se enfrentó en dos ámbitos complementarios. Primero, respecto de la adopción de mecanismos crediticios propios de un entorno de inflación. Segundo, en lo relativo a la adaptación de la operación a las necesidades que iban marcando las circunstancias.
Aproximadamente a tres lustros de su establecimiento en el año 1954, el sistema FIRA contaba con cuatro fondos en operación. El más antiguo de ellos, de constitución en el año mencionado, se identificaba como “Fondo de garantía y fomento para la agricultura, ganadería y avicultura” (fondo) y respondía a tres objetivos principales: a) garantizar a los bancos comerciales la recuperación de los créditos que concediesen a la agricultura; b) conceder líneas de crédito a los bancos para que a su vez éstos financiaran a los productores del campo; c) descontar a los bancos comerciales créditos que extendieran a la agricultura ganadería y avicultura. El “Fondo de Rehabilitación para Agricultores de la Comarca Lagunera” se constituyó en el año 1962 y en su nombre llevaba la razón de su encomienda. Más que un fideicomiso era casi un programa adicional dentro del mecanismo del FIRA. A continuación, el “Fondo especial para financiamientos agropecuarios” (fefa) se estableció en 1965 con la misión específica de otorgar a los productores agropecuarios créditos refaccionarios por conducto de la banca comercial con la finalidad de ampliar la capacidad productiva de sus unidades, “tanto para la producción como para la industrialización de productos agropecuarios”. Más adelante, en el año 1972 se conformó el “Fondo especial de asistencia técnica y garantía para créditos agropecuarios” con el acrónimo fega. Este fondo se estableció con la misión de centrar sus operaciones en apoyo de los productores de bajos ingresos. Tres fueron las funciones que asignaron en lo específico al fefa: a) garantizar a la banca comercial los créditos que extendiese a los productores agropecuarios; b) Reembolsar total o parcialmente los costos por concepto de asistencia técnica; c) Ofrecer asistencia técnica para identificación y evaluación de proyectos de desarrollo agropecuario zonal o regional y d) Ofrecer asesoría técnica a los bancos comerciales para supervisar la evaluación de las solicitudes de crédito y la implementación de los proyectos.[9]
En la estructura organizacional del sistema FIRA los órganos de mayor jerarquía eran los comités técnicos del fondo, del fefa y del fega. En el orden jerárquico, le seguía el director general, a cuyo cargo funcionaban al menos cuatro instancias con carácter de staff o de asesoría. Por un lado, la auditoría externa y por el otro, tres órganos colegiados constituidos como comisiones: de Coordinación ejecutiva, Consultiva de crédito y asistencia técnica, Consultiva de administración de personal y Consultiva de planeación, evaluación de programas y estadística. Y en el plano de la línea operativa reportaban a la autoridad de la Dirección General cuatro instancias complementarias. En primer lugar, la Subdirección general de administración de recursos humanos con sus funciones de contratación, adquisiciones y servicios generales. La siguiente instancia con jerarquía de subdirección general era la de Programas de Comercialización de Productos Agropecuarios. A su vez, también destacaba en la estructura de organización la importante Subdirección de Servicios Técnicos y Asistencia. De esa Subdirección dependían las Divisiones de Agricultura, Agroindustrias y División Técnica y de asistencia de programas ganaderos. Y en dicha estructura organizacional del FIRA también figuraban otras cuatro Divisiones que reportaban de forma directa al director general: la de finanzas y contabilidad, la de organización de productores y desarrollo cooperativo, de programas de adiestramiento, de planeación y de crédito.[10]
Desde un punto de vista estratégico, para el sexenio 1982-1988, ya bajo la dirección del competente Antonio Baca, el FIRA optó por el reforzamiento de los programas en apoyo de los productores de bajos ingresos y en particular para ejidatarios. Es decir, fue una etapa de concentración en el desarrollo del subsector ejidal y de los productores pequeños. Y el enfoque tuvo un resultado positivo en la medida en que hizo posible la capitalización de muchos de esos productores antes de que se retiraran los subsidios con los que se les beneficiaba. En términos operativos, la clasificación de los productores por nivel de ingreso se estableció en 1972 mediante la creación del fega. En tal respecto, se determinó la categoría pbi de productores de bajos ingresos a los que se les prestó atención especial. En tal sentido dadas las necesidades del sector pbi, en 1984 se contrató asesoría para brindar asistencia técnica estableciéndose el Organismo de Asistencia Técnica Agropecuaria. Más adelante, en junio de 1985 se decidió la intensificación de la coordinación de esfuerzos a través del fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, al igual que lo correspondiente al Fondo de Garantía y Descuento para Sociedades Cooperativas. En el año 1986 el pago de garantías en apoyo a productores de bajos ingresos se hizo por arriba de la tendencia estadística esperada, pero con beneficio para los acreditados. Por parte del FIRA, dentro del enfoque se apoyaron ramos específicos como producción forestal, avicultura y porcicultura. Y fue en ese periodo cuando se empezó a fortalecer la participación del FIRA en el desarrollo de la pesca.[11]
Fue también dentro de la estrategia general descrita que tuvieron instrumentación los principales programas operativos del FIRA de la época. Uno de ellos, de gran relevancia, para la producción intensiva de maíz y oleaginosas bajo el concepto de alta tecnificación y rendimientos, con la asesoría de la entidad húngara Agrober. El esfuerzo se aplicó en la modalidad de programa piloto en Campeche, Guanajuato, Matamoros y Jalisco. Y del programa con Agrober derivaron con el tiempo otros con igual motivación. Entre ellos, el Programa Intensivo en Producción de Maíz, pipma. Asimismo, fue también en ese entorno que surgió una de las principales campañas del FIRA en la época para el impulso a la producción lechera nacional. El proyecto partió de un decreto de diciembre de 1981, Programa de Fomento a la Producción, Pasteurización e Industrialización de Leche de Vaca. El objetivo básico de ese programa –que tiempo después se modificó de tajo– fue el de compensar la falta de incrementos en precios mediante el subsidio a las tasas de interés implícitas y el otorgamiento de certificados de promoción fiscal. La distribución de apoyos por parte del FIRA a la industria lechera en el año de 1982 y hasta principios de 1983 se hizo en cumplimiento de dicho programa, que tuvo que ser necesariamente transitorio por sus frágiles bases técnicas y el cambio de administración.[12]
Ya sin la pretensión absurda de querer compensar el mantenimiento artificial de los precios con subsidios en tasas de interés y exoneraciones fiscales, en abril de 1983 se anunció el Programa para el Incremento de la Lechería Familiar (plef). El objetivo principal de ese programa fue aumentar la oferta de leche fresca, proveniente de zonas templadas y semiáridas del país. Los objetivos secundarios fueron los de incorporar a los productores pequeños de leche al crédito institucional, elevar el nivel de vida de esos productores, incrementar los hatos lecheros familiares y bajar los costos de producción. El papel del FIRA en la implementación de dicho programa implicó el apoyo a los productores mediante la derrama de crédito, capacitación y un programa especial de reembolsos por concepto de gastos en asistencia técnica con especialistas que contrataran los propios productores. Otro de los esfuerzos por parte del FIRA para fomentar la producción lechera fue el Centro Demostrativo y de Capacitación en Producción Animal “Los Sabidos”, puesto en acción como parte del Programa Lechero del Estado de Quintana Roo, teniendo entre sus finalidades aumentar la eficiencia productiva de la ganadería lechera por medio del mejoramiento genético, impulsar la ganadería ejidal y diversificar la ganadería agropecuaria mediante la ampliación de la cobertura de crédito. Con todo y el explicado programa de fomento, a principios de la administración se agudizó la escasez de leche. La respuesta de las autoridades en el año 1984 fue a través de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y de la Secretaría de Agricultura con una intención instrumental totalmente opuesta a la que había prevalecido en la administración anterior. La solución consistió en la fijación de un precio remunerador más elevado para asegurar a los productores una rentabilidad promedio del 20 por ciento sobre sus costos de producción.[13]
Otros dos programas de relevancia para el FIRA en el sexenio 1982-1988 tuvieron que ver con la ingeniería rural y el desarrollo de la horticultura (el cultivo de flores). El Programa de Ingeniería Rural (pir) estuvo en lo principal dirigido a la aplicación de técnicas para el riego, mejora de suelos y desarrollo de pozos y concurrió en su aplicación con el Programa de Inversión para el Desarrollo Rural a cargo de la Secretaría de Programación y Presupuesto, que estuvo en operación hasta 1987. Los subprogramas dentro del pir requirieron de capital humano con una alta calificación, como ingenieros geólogos que ayudaran a localizar y a desarrollar los mantos acuíferos. En esos esfuerzos para el desarrollo de los pozos de riego la participación del FIRA consistió en la asunción de los riesgos. Así, en caso de descubrirse agua los costos los absorbía el agricultor. En caso contrario, el riesgo era absorbido por el FIRA en su función de banca de segundo piso. En cuanto al desarrollo de la horticultura, el programa tuvo en particular que ver con el cultivo de flores cortadas y de follajes de todas las especies en las zonas ecológicas favorables. Los créditos que se otorgaban con la participación de FIRA tenían que ver con la instalación de invernaderos, adquisición de equipos, construcciones adicionales, cuartos frigoríficos, etc. En una primera etapa, los apoyos se concentraron en los productores ya establecidos, pero en unas fases segunda y tercera también se contempló el apoyo a productores de otros niveles.[14]
La etapa 1982-1988 fue de gran inflación para la economía mexicana. Por tanto, a fin de contar con una visión aproximada del desarrollo del FIRA en el periodo es necesario deflactar los principales indicadores de gestión con el fin de enunciarlos en términos reales. Desde luego, ese procedimiento no es necesario cuando se trata de indicadores comparativos como es el caso de los créditos descontados por FIRA con respecto a la producción agropecuaria total. En tal sentido, dicho cociente se ubicó en 10 por ciento en 1982, para descender a 7.2 por ciento en el año de severa crisis de 1986. Sin embargo, a partir de ahí dicho cociente entró en recuperación para regresar en 1991 a 10.7 por ciento. Otro indicador de gestión relevante es el cociente entre el crédito total del FIRA en relación con el crédito neto a la agricultura, el cual en los años 1983 y 1984 se mantuvo aproximadamente constante en alrededor de 27 por ciento para mostrar una caída muy profunda en 1987 a 13.7 por ciento. No obstante, para 1991 ese índice había regresado a 28.4 por ciento. En el periodo los activos y el patrimonio del FIRA crecieron de manera importante en términos nominales gracias a dos factores: a) los apoyos por parte del Banco de México, organismos internacionales y el Fondo de Financiamiento al Sector Público; y b) la recuperación de cartera, apoyada por los precios de garantía a los productores, seguros de Anagsa, subsidios a los fertilizantes y otros mecanismos de fomento. De ahí que en términos nominales los descuentos ofrecidos por el FIRA a los sectores de agricultura, ganadería y ramo agropecuario pasaran de 1982 a 1988 de 70.9 a 689.5 miles de millones de pesos. Sin embargo, en términos reales a precios de 1980 prácticamente no hubo incremento al mostrar el indicador 349.9 millones de pesos para 1982 y 328.4 millones para 1988. Por su parte, también a precios de 1980, la suma del patrimonio y los activos del FIRA pasó de 1982 a 1988 de 99 a 226 millones de pesos.[15]
2. FOVI
Para principios de los años ochenta, ya el mecanismo FOVI–foga llevaba cerca de dos décadas de existencia, desarrollo y consolidación. El fideicomiso “Fondo de operación y descuento bancario a la vivienda” (FOVI) se había establecido con la finalidad de promover, principalmente mediante financiamientos, la vivienda de interés social antes denominada vivienda popular. El mandato de funcionar como banco de segundo piso estaba implícito en su título –“… descuento bancario a la vivienda…”– y de ahí su principal misión de otorgar complementos y apoyos financieros a intermediarios que se encargaran de apoyar “la construcción, adquisición de viviendas nuevas o mejora de las mismas” o la concesión de “créditos puente para la construcción o mejora, o para remodelación urbana” en el segmento de vivienda de interés social. En lo correspondiente a la misión operativa de ese mecanismo, el mandato implicó establecer reglas y criterios para normar la construcción y adquisición de viviendas en el rubro mencionado, asesorar en la instrumentación del Programa Financiero de Vivienda, emitir dictámenes y aprobaciones técnicas para proyectos, controlar y supervisar proyectos, adjudicarse inmuebles en bancarrota y encomendar la realización de proyectos específicos. Por su lado, como su nombre lo indicaba, la misión del Fondo de Garantía y Apoyo a los Créditos para la Vivienda (foga), estaba principalmente relacionada con la expedición de garantías para los créditos que se concedieran a la construcción o adquisición de vivienda popular, además de asumir costos adicionales en esas transacciones. Según se informa en la fuente consultada, para principios de los ochenta ambos fideicomisos se encontraban ya integrados administrativamente y operaban bajo un mismo mando.[16] Y, de hecho, posteriormente en el sexenio, concretamente en el año 1985, quedarían fusionados bajo la denominación casi original de “Fondo de operación y financiamiento bancario de la vivienda” (FOVI).
La integración operativa y administrativa de los mecanismos FOVI y foga hacia principios de la década de los ochenta se apreciaba en la estructura organizacional del sistema. En el máximo nivel jerárquico se encontraban los comités técnicos de los dos fideicomisos a los que reportaba el director general. Y hacia abajo de la estructura, subordinado a ese cargo, en una rara fórmula organizacional, aparecía un subdirector general. Según el manual de operaciones, al primero correspondía el manejo del organismo y la ejecución de los acuerdos que emanaran de los comités técnicos. Sin embargo, sobre las funciones del segundo no se aportó información alguna, suponiéndose que su encomienda era participar en la supervisión del funcionamiento del aparato operativo. La estructura se integraba con cinco áreas con nivel de subdirección, una de las cuales tenía precisamente la tarea de encargarse de las funciones del foga. Otra de esas subdirecciones, la de Asesoría, se encargaba de intervenir en las promociones que se realizaban “para orientar y asesorar a los promotores y constructores de los sectores público y privado”. De la subdirección Jurídica dependían la formulación y supervisión de los contratos de crédito que se suscribieran, más el estudio de las legislaciones relativas a vivienda de interés social. La subdirección de Contraloría, típicamente se encargaba de la supervisión del funcionamiento del sistema y de la revisión de la contabilidad. Por su parte, en la muy importante subdirección Técnica se llevaba a cabo la evaluación de los programas de vivienda popular y de los proyectos que se le propusieran al sistema, además emitir las aprobaciones técnicas que se le requirieran y la supervisión de las obras que se llevaran a cabo.[17]
Con la evolución del sistema FOVI–Banca fue posible ir adaptando la oferta de créditos y de apoyos en favor de la vivienda popular, en función de la demanda, siempre cambiante. Durante la primera década del sistema (1963-1973), se trabajó con un solo tipo de vivienda de referencia para familias con un ingreso global de entre tres y seis veces el salario mínimo. En la siguiente etapa, de 1973 a 1977, se afinó la clasificación de las viviendas y de los apoyos en tres categorías. Sin embargo, en razón de que durante ese lapso arreció la inflación, la cobertura del sistema se fue alejando de los segmentos de ingresos más reducidos. Y ese hecho llevó a que en el año 1978 se introdujera una afinación adicional del sistema. La nueva clasificación de las viviendas de referencia se determinó en función del nivel de ingreso de las familias, precio o valor de las viviendas y otros detalles técnicos como enganches para los créditos, plazos de vencimiento y tasas de interés. Los nuevos tres tipos de vivienda de referencia fueron como sigue: a) para acreditados de ingresos mínimos (Vaim), b) acreditados de ingresos bajos (Vis–A) y c) acreditados de ingresos medios (Vis–B). Más adelante, acompañando a las importantes reformas del año 1984 se puso en operación una nueva clasificación todavía más refinada, con seis tipos de referencias. En primer lugar, se creó una nueva clasificación para apoyar vivienda en arrendamiento (Tipo–R). Y para vivienda en propiedad se adoptaron cinco categorías. Vivienda Tipo 1 (antes Vaim); Tipo 2 (antes Vis–A); Tipo 3 (de nueva creación); Tipo 4 (antes Vis–B) y Tipo 5 (también de nueva creación). Y en función de dicha clasificación, se les aplicarían condiciones crediticias ajustables a los beneficiarios.[18]
La promoción de la vivienda de interés social era una materia complicada por muchas razones, pero la causa principal era que se trataba de una demanda insatisfecha. La demanda era muy amplia y los recursos para satisfacerla inexorablemente limitados. Los agentes políticos estaban incluso conscientes de que la satisfacción de esa necesidad, aunque fuese de una manera insuficiente, era una de las claves para la estabilidad social. En general, todos los esquemas de impulso a la vivienda popular creados por el Estado mexicano –incluido desde luego el sistema Banca–FOVI–, enfrentaban varios problemas en común. Tal vez los de mayor importancia eran los subsidios implícitos en los créditos por el diferencial entre las tasas de interés de promoción y los tipos de mercado y la insuficiente recuperación de cartera para proporcionar iguales apoyos a generaciones futuras de solicitantes. Sin embargo, de manera adicional a esos problemas, el sistema Banca–FOVI enfrentaba una dificultad adicional causada por el tamaño del cajón de crédito señalado para esa finalidad por la política de control selectivo del Banco de México. Dadas las tasas de interés con subsidio, el tamaño de ese cajón era una amenaza para la rentabilidad de la banca comercial. Incluso, a un nivel de cabildeo, los bancos se defendían hasta con las uñas contra la posibilidad de su ampliación, la cual se había situado en el nivel de 3 por ciento sobre la captación total de recursos. Y el tema se complicaba todavía más por la aplicación de otros cajones de encaje legal, por ejemplo, para obligar al financiamiento por parte de la banca de la agricultura y de la empresa pequeña y mediana. De manera adicional, durante la segunda parte de la década de los setenta y principios de los ochenta apareció en el escenario otro factor tremendamente disruptivo: la inflación creciente y sus efectos perniciosos en tres formas muy dañinas: el deterioro de los ingresos reales de los demandantes de vivienda, la amortización acelerada y no planeada de los créditos por el componente inflacionario en las tasas de interés activas y los subsidios crecientes por la brecha entre las tasas de interés de promoción y las de mercado. El cóctel descrito de problemas, aderezado por el factor muy agresivo de la inflación, fue lo que llevó a las dos reformas del sistema Banca–FOVI durante los años subsecuentes de 1984 y 1986.
Es decir, del desarrollo del sistema FOVI durante el sexenio 1982-1988, lo que principalmente cabe destacar en la presente crónica fueron las importantes reformas técnicas que se pusieron en ejecución durante los años álgidos de inflación de 1984 y 1986. Parte importante de las reformas al sistema FOVI–Banca del año 1984 se concretó en los ajustes que se aplicaron al tamaño relativo del cajón de inversión obligatoria a la banca para atender vivienda de interés social. Otro renglón, ya comentado líneas atrás, tuvo que ver con la ampliación del menú de viviendas dignas de apoyo por parte del mecanismo. En cuanto al tamaño relativo del cajón referido, desde el inicio del sistema en 1963 se había mantenido en 3 por ciento sobre la captación de la banca. Con la reforma, a partir de marzo de 1984 ese porcentaje se modificaría de manera mensual hasta llegar a 5 por ciento en mayo de 1985. En lo relativo a beneficiarios potenciales, hasta 1984 el espacio elegible se había definido para familias con ingresos conyugales entre tres y seis veces el salario mínimo, pero con la reforma el umbral se amplió de dos a diez veces el salario mínimo. En muy buena medida, las reformas al sistema de 1984 respondieron a la intención de adaptar su funcionamiento a un entorno de inflación creciente. Con tal finalidad, en primer lugar, se ajustaron los niveles de las tasas de interés de arranque en la forma siguiente: Vivienda Tipo 1, de 19 a 30 por ciento; Tipo 2 de 25 a 40 por ciento y Tipos 3, 4 respectivamente de 30 y 35 por ciento a 60 por ciento que fue también la referencia que se señaló para la vivienda Tipo 5, de nueva creación. De manera adicional, el control o moderación del subsidio implícito se procuró a través de dos mecanismos en cierta forma complementarios: primero, las reglas para las actualizaciones de las tasas de interés aplicables y la fórmula de crédito adicional para la liquidación de intereses acumulados. Las tasas aplicables se ajustarían de acuerdo con los aumentos que se concedieran a los salarios mínimos, sin que pudieran nunca rebasar al costo de captación promedio de la banca (cpp). Por su parte, el financiamiento adicional para el pago de intereses se determinaría en función del diferencial entre la erogación neta y el cálculo estimado del servicio de la deuda en condiciones de mercado. El tope para esa línea adicional de crédito se fijó en 1984 en 70 por ciento sobre el monto del crédito original.[19]
En muy buena medida, las reformas al sistema FOVI del año 1986 fueron una continuación y una consolidación de las iniciadas en 1984. Las motivaciones fueron dos, en algún sentido complementarias. Unas, para extender la cobertura y administrar mejor al sistema. Otras, para fortalecer la moderación y la contención del subsidio implícito, amenazado de desbordamiento por la inflación creciente. El subsidio implícito tenía su origen en la brecha entre los pagos vinculados al salario mínimo y el servicio de las deudas en términos de mercado. Es decir, el diferencial entre las tasas de interés promocionales y las activas de mercado. En cuanto a la ampliación de la cobertura del sistema, una medida residió en ampliar el cajón de inversión obligatoria de crédito para la vivienda de interés social del 5 por ciento sobre la captación a que se había llegado para 1985 al 6 por ciento. Ello, como una confirmación de la importancia política que se daba en México a la promoción de la vivienda popular. Y esa acción se completó con una distribución por tipo de vivienda del margen del cajón correspondiente para quedar como sigue: Tipo 1, 2.0 por ciento; Tipo 2, 1.5 por ciento; Tipos 3, 4 y 5 o vivienda para arrendamiento, 2.5 por ciento. Total, 6 por ciento sobre la captación neta. En lo relativo a la moderación o contención del subsidio implícito, una primera modificación en el año 1986 fue respecto de considerar la posibilidad de más de un incremento en el año para el salario mínimo, a los cuales estaban enlazados los ajustes de los pagos para los créditos. Esto, considerando que desde 1985 se habían aprobado dos incrementos anuales a los salarios mínimos. Y eventualmente, si la inflación aumentaba podrían aprobarse más ajustes en el transcurso de cada año. Por último y también con la intención de contener el desbordamiento del subsidio, se decidió ampliar el margen para financiamiento de intereses vencidos de 70 por ciento sobre el monto del crédito original al 200 por ciento, con la extensión correspondiente del plazo total de liquidación que por disposición de la ley no podía ir más allá de 20 años.[20]
En su momento, el mejor experto reconocido en México en la materia de banca de desarrollo y crédito de promoción fue el economista Marín Maydón Garza. En razón de dicho prestigio, es de relevancia conocer sus reflexiones sobre las perspectivas que enfrentaban tanto la banca de desarrollo como la comercial a raíz de la estatización de esta última en el año de 1982. Relata de manera iluminadora el economista Maydón, que a principios de la administración 1982-1988 se dejaron sentir muchas presiones para que la previa banca comercial realizara su derrama de crédito con base en un “criterio social”. En ese ambiente, de manera paralela también se llegó a plantear la conveniencia de que los bancos comerciales se especializaran bajo la coordinación de los bancos de desarrollo sectoriales. De haber prosperado esos enfoques en un contexto de banca estatizada, los bancos de desarrollo se habrían quedado sin vocación definida y asimismo habría sido cuestionable la subsistencia de mecanismos como los fideicomisos FOVI y FIRA que administraba el Banco de México en su calidad de fiduciario. Venturosamente, el enfoque que se refrendó fue que “los bancos pudieran operar persiguiendo un objetivo de rentabilidad” y que su funcionamiento estuviera regido por “las fuerzas de la competencia en el mercado financiero…”. De manera muy importante, ese enfoque implicó que los bancos comerciales “no tuvieran la responsabilidad directa de subsidiar las actividades prioritarias…”. La decisión conllevaba la consecuencia de que subsistieran mecanismos como el FOVI, pero con el compromiso de que se “redujeran y controlaran los subsidios que se obligaba a la banca a otorgar, con cargo a sus rendimientos…”. En términos generales, ese fue el panorama en el que se dieron las reformas en el FOVI de los años 1984 y 1986.[21]
¿Cuál era el panorama del sector de la vivienda en México a finales de la década de los años ochenta? ¿Cómo estaba organizado el sistema para el apoyo y financiamiento de la vivienda en general, y de la vivienda de interés social en particular? ¿Cuál era el lugar que ocupaba el FOVI en ese sistema? En respuesta al primer cuestionamiento, en 1993 un experto adscrito al Banco Mundial explicaba que, en México entre el 4 y 5 por ciento del pib se ha había invertido en el sector vivienda. En cuanto a ocupación, alrededor de 7 por ciento de la fuerza de trabajo laboraba en la industria de la construcción y adicionalmente se tenía una estimación que en el país aproximadamente 10 mil empresas pequeñas y medianas estaban dedicadas a la construcción de vivienda; sin embargo, la mayoría de los proyectos de vivienda nueva eran realizados por alrededor de mil constructores grandes y medianos en todo el país. En ese año se estimaba que, sobre un total de 17 millones de viviendas en el país, el déficit era de tres millones, es decir, casi 18 por ciento.[22] En el mismo sentido, años antes otro experto del mismo organismo internacional había explicado que, en los países en desarrollo, la estructura del financiamiento de vivienda se dividía en tres niveles: un sector formal para atender a los segmentos de ingresos altos y medianos; un sector “público” fuertemente subvencionado para atender a los ingresos medios y medios bajos y un sector informal que atendía a los estratos de muy bajos ingresos. La existencia del FOVI y de otros mecanismos gubernamentales especializados que se habían creado en México había respondido a la atención de estos últimos estratos.[23]
En México, por su importancia cuantitativa, el sistema para el financiamiento de vivienda popular estaba encabezado por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), al que le seguían los bancos comerciales y el propio FOVI. El sistema se completaba con el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (FOVIssste), el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo) y otras más, minoritarias, entre las cuales se encontraban el Fonavir, Fondo Nacional de Vivienda Rural. Al año de 1994, por número de créditos otorgados encabezaba al sistema mencionado el Infonavit con el 38 por ciento, seguido por la banca comercial (ya reprivatizada) con 36 por ciento y el FOVI con cerca del 14 por ciento. Al FOVIssste le correspondía el 5.3 por ciento del total, al Fonhapo 4.4 por ciento y el resto a otras entidades. En ese sistema, el FOVI seguía funcionado como banco de segundo piso. A través de la banca comercial, otorgaba créditos a familias de bajos ingresos para la adquisición de vivienda o a empresas que tuvieran por finalidad la construcción o mejora de vivienda popular. De manera importante, el FOVI complementaba los recursos que la banca comercial canalizaba a esos fines además de que realizaba labores de promoción y apoyo para impulsar el Programa Nacional de Vivienda. En el año 1989, ya en el sexenio 1988-1994, el FOVI puso en ejecución un programa muy importante de asignación de los recursos bajo su administración mediante un mecanismo de subastas cuya creación vino acompañada con la eliminación del cajón correspondiente de inversión para la banca. Es decir, mediante un mecanismo de mercado –las subastas de los derechos para el uso de los recursos– quedó sustituido un mecanismo administrativo de autoridad, como era el cajón correspondiente de inversión obligatoria.[24]
3. FONEI
La idea seminal para el FONEI (Fondo de Equipamiento Industrial) nació en las entrañas del FOMEX (Fideicomiso para el financiamiento de las exportaciones de manufacturas) en la persona del entonces joven economista Jesús Villaseñor González. La aplicación de esa idea no podía ser masiva: se trataba de un proyecto de naturaleza financiera para inducir la modernización de la industria mexicana con vistas a que adquiriera competitividad para exportar. El concepto tenía muy poco que ver con la política que se había puesto en ejecución desde finales de la década de los treinta de promover la industrialización de México. Al haber contado esa política con el proteccionismo comercial como uno de sus instrumentos principales, se había generado en la planta industrial del país un sesgo antiexportador muy marcado. Y ese sesgo antiexportador se había exacerbado con la finalidad declarada para esa industrialización en cuanto a la misión de sustituir importaciones. Para el momento en que el economista Jesús Villaseñor empezó a impulsar su proyecto de crear un instrumento financiero para promover la modernización de la industria, la estrategia de sustitución de importaciones había quedado ya prácticamente agotada. Era necesario pasar a una nueva fase de impulsar la modernización de las empresas manufactureras con miras a darles competitividad externa de manera gradual y selectiva. Uno de los medios para esa finalidad, era establecer un instrumento operativo en el cual los financiamientos se otorgaran gracias a la viabilidad de los proyectos de inversión y no con base en el ofrecimiento de garantías.
En la gestación del FONEI se manifestaron dos de los muy pocos pioneros que hubo en ese tiempo en favor de la apertura comercial y en contra del proteccionismo que era ancestral en México. En razón de que el director general de FOMEX, Miguel Mancera, era uno de esos poquísimos pioneros, es que su comprensión y apoyo para la idea de Jesús Villaseñor fue inmediata y muy decidida. La idea original era que ese instrumento de naturaleza bancaria para impulsar la modernización industrial surgiera dentro del FOMEX, como una rama o programa especial. Sin embargo, Mancera fue ascendido al poco tiempo dentro del Banco de México, y el economista Villaseñor enfrentó la desgracia de que el reemplazante de Mancera en el timón del FOMEX, de nombre Jorge Aurelio Carrillo, se volvió un enemigo acérrimo de la propuesta y también en lo personal de Villaseñor. Así, en las andanzas de promover aquella propuesta constructiva, el desenlace tomó la forma de la creación de otro fideicomiso distinto, teniendo también al Banco de México como fiduciario. El concepto había crecido y ya no fue posible que Villaseñor fuera designado para encabezarlo. En esa situación, se dio el caso desafortunado de que sobre todo el primero de los directores de FONEI (Sergio Luis Cano) tuvo poca comprensión e identificación con la idea original que lo impulsó. Así, el despegue de FONEI no fue efectivamente muy esperanzador, especialmente en términos cualitativos. Por fortuna, los primeros directores del fideicomiso por lo menos no se opusieron al concepto esencial de que operara estrictamente como un instrumento bancario de segundo piso, que requiriese de la participación de la banca comercial. Ello, además del impulso a la idea, también muy novedosa en el momento, de que se brindara mayor importancia a los proyectos de inversión por su viabilidad que por las garantías que ofreciera el solicitante.[25]
El despegue del FONEI había sido tardío y su desarrollo inicial muy lento. Felizmente, al iniciarse el gobierno del presidente José López Portillo y al ser designado al mando del fideicomiso Jesús Villaseñor, se presentó la gran oportunidad para dar un golpe de timón fuerte y enderezar el rumbo del mecanismo. Al menos cuatro lineamientos marcaron ese cambio de rumbo. En primer lugar, la adopción del enfoque de promoción y vocación de servicio. En segundo lugar, una voluntad muy clara de resolver problemas e inducir, con toda determinación, la modernización de un subsector seleccionado del universo de la industria mexicana. Tercero, la atención a las innovaciones técnicas y la adaptación de los avances tecnológicos en el funcionamiento del instrumento. Cuarto, poner mucho énfasis en la capacitación del personal. En el libro de sus memorias, el economista Jesús Villaseñor evoca que “el primer cambio de estrategia que hice como tercer director del FONEI fue un golpe de timón de gran calado”. Había que convencer con palabras, pero sobre todo con hechos, tanto a empleados y funcionarios del fideicomiso como a los empresarios de la industria, que la misión no consistía en tan sólo “canalizar recursos para la inversión en maquinaria hecha por las empresas, o ahorrarnos costos como banco de segundo piso usando a los bancos como ventanillas… El propósito y la misión del instrumento debían ser mucho más ambiciosos y profundos: trabajar en favor de “la modernización industrial y financiera del país”.[26]
En ese marco, hacia el cierre del sexenio 1976-1982 el fideicomiso FONEI había llegado a un cierto grado de avance al mando de su tercer director, Jesús Villaseñor González. El proceso de maduración implícito se había derivado tanto del crecimiento cuantitativo como de la evolución de los programas y operaciones. En cuanto a crecimiento, del año inicial de operación, que fue 1973, a 1982, el número de proyectos apoyados había pasado de 10 a 139, el saldo de los créditos autorizados de 212.7 a 18 438.8 millones de pesos y la cartera vigente de 459.2 millones en 1975 a 17 816.8 millones en 1982. En lo relativo a estructura organizacional, en la oficina central existían la Dirección General, tres subdirecciones (Promoción y capacitación, Técnica y Operaciones) y ocho jefaturas de oficina. En el interior del país ya operaban tres delegaciones en Guadalajara, Monterrey y Mexicali. Todo, con un personal compacto de 69 empleados y funcionarios. Pero lo más importante respecto de la evolución eran los cinco programas crediticios y operativos que se habían puesto en funcionamiento. El fundamental y más antiguo era el Programa de Equipamiento con sus tres variantes: Creación de nuevas unidades productivas y gastos de preoperación; Ampliación y modernización de unidades y Relocalización de unidades industriales. Le seguía en importancia el Programa de Desarrollo Tecnológico, principalmente para bienes de capital, prototipos y plantas piloto. El Programa de Capacitación adquirió verdadera relevancia cuando en 1978, por virtud de una reforma a la ley bancaria, se indujo a los bancos para dar mayor relevancia al estudio de la viabilidad de los proyectos como procedimiento para decidir las solicitudes de crédito. Poco más adelante, como resultado de un apoyo financiero por parte del Banco Mundial por 60 millones de dólares, se estableció el Programa de Control de la Contaminación para apoyar la adquisición de equipos. En cuanto a financiamiento, cabe advertir que el Banco Mundial también extendió otro apoyo por 35 millones de dólares para la finalidad de bienes de capital. Por último, cabe destacar el Programa de Estudios de Preinversión, que pudieran dar origen a operaciones con el FONEI.[27]
Después de 1982, el entorno económico y político del país se tornó muy diferente al que había prevalecido durante los años de establecimiento y despegue del FONEI. En el contexto de intensa crisis en el que terminó el sexenio de López Portillo y empezó el de Miguel de la Madrid, bajo el mando del economista Jesús Villaseñor, dentro de su campo de acción, el fideicomiso reaccionó para resolver problemas, paliar algunos efectos dañinos causados por la situación y continuar la expansión deseada. Fue en particular el caso del Programa Especial de Apoyo para Empresas con Problemas de Liquidez que el FONEI puso en ejecución durante los muy difíciles años de 1983 y 1984. En el primero de ellos, con un monto de 7 mil millones de pesos y en el segundo con 5 338 millones. Una de las manifestaciones más graves de aquella crisis en el gozne de los sexenios fue la muy elevada inflación cercana al 100 por ciento anual con la cual se arrancó. En ese contexto, casi de manera paralela se empezaron a desarrollar tanto en el Banco de México como en el propio FONEI mecanismos para enfrentar los problemas al crédito que causaba la inflación: principalmente, aplicar a los créditos de largo plazo tasas de interés en términos reales y de esa forma evitar la amortización no planeada y acelerada de los pasivos por efecto del componente inflacionario en las tasas de interés activas. En un principio, explica el economista Villaseñor, “tratábamos de aliviar el problema concediendo plazos de gracia o capitalizando intereses, pero sin un criterio técnico”. Más adelante, el FONEI fue pionero en la aplicación de una metodología correspondiente para la finalidad explicada.[28]
El sexenio del presidente Miguel de la Madrid fue indudablemente un tiempo de grandes retos, pero también de oportunidades prometedoras. En el instrumento FONEI a cargo del Banco de México, se aprovecharon las oportunidades y se impulsaron con bastante proactivismo. El punto de partida para muchos de los avances que se lograron derivó de la política de fortalecer la importancia de los análisis de viabilidad para las inversiones. Internamente en el FONEI, fue una de las tareas de capacitación que más se apoyaron. Y también los programas de enseñanza en la materia en apoyo de los funcionarios de la banca comercial. Del énfasis en ese enfoque, derivó en muy buena medida el programa del FONEI para la asunción por parte del fideicomiso del riesgo de no pago para los créditos que se habían otorgado. Desde un punto de vista de técnica bancaria, esa asunción de los riesgos se podía otorgar en razón de que el peligro de no pago se había acotado por el efecto de los propios estudios de viabilidad, muy bien fundamentados. El programa se puso en ejecución en el año 1983 y su lanzamiento fue útil para transmitir a la banca el mensaje respecto de su confianza en los proyectos que se aprobaban. También en esos primeros años del sexenio que estuvieron marcados, entre otros problemas, por una muy severa escasez de divisas, se puso a andar en el FONEI el programa de apoyo al capital de trabajo de empresas seleccionadas. Asimismo, en esas épocas difíciles de inicio de sexenio, el director del FONEI, Villaseñor, también propuso y le fue aprobado otro nuevo programa para la optimización de capacidad instalada. Al igual que los anteriores programas ya mencionados, este último también se incorporó con todo cuidado en las Reglas de Operación.[29]
El mantenimiento e impulso de los programas originales del FONEI (principalmente el de equipamiento industrial) además de los nuevos programas que se lanzaron en el sexenio, vinieron aparejados con la evolución y desarrollo de las funciones operativas dentro del fideicomiso. En ese sentido, cabe destacar sobre todo la importancia creciente de las funciones de capacitación, de promoción y de divulgación. Desde el año 1976 se había ofrecido capacitación en materia de proyectos de inversión industrial a funcionarios de la banca comercial y a profesionistas en despachos de consultoría. Más adelante, ya durante el sexenio 1982-1998 se creó en el FONEI la Cédula de Evaluador de Proyectos, misma que se otorgaba a quienes se destacaban en la especialidad correspondiente. Asimismo, cabe destacar la importancia creciente en la estructura del fideicomiso de la Oficina de Divulgación Técnica, con sus notas analíticas, exposiciones, publicaciones y participación en foros especializados. En lo relativo a capacitación, para finales del sexenio ya se impartían bajo el impulso del FONEI muchos cursos y talleres de los que se beneficiaron especialistas y profesionistas. Sin esas labores de capacitación y formación, para el fideicomiso habría sido más difícil o quizá imposible, la política de supervisión y seguimiento de los proyectos que se habían apoyado, tanto por parte de los bancos participantes como del propio mecanismo. Mediante esa política se logró “uniformar los créditos con los bancos a través del diseño, difusión y manejo de guías de seguimiento…”, “… se han obtenido mejores resultados…”, “… se ha avanzado en la simplificación administrativa…”, “… se ha dado difusión de las experiencias…”, y un largo etcétera. Según una publicación oficial, “a diciembre de 1987, la cartera de proyectos vigentes del fideicomiso sumaba 547, de los cuales el 80 por ciento fueron supervisados: 332 por la banca comercial y 106 por personal de FONEI”.[30]
A manera de colofón sobre el desenvolvimiento del FONEI a lo largo del sexenio 1982-1988, cabe recordar dos temas. El primero, sobre la gran campaña de defensa que tuvo que emprender su creador y tercer director, Jesús Villaseñor, para que el fideicomiso saliera de la esfera de control del Banco de México y pasara a la jurisdicción de Nacional Financiera, en su calidad de banco de desarrollo encargado del desarrollo industrial. De haberse materializado esa transferencia institucional, Villaseñor siempre abrigó el temor de que la vocación original del mecanismo se perdiera y que su estructura y operaciones quedaran diluidas de manera irreparable dentro de la estructura general del banco de desarrollo. No le faltaba razón, con tan sólo considerar la envergadura de las organizaciones. Según el testimonio de Villaseñor, “había un desequilibrio monumental” entre Nafin y FONEI: “… la primera contaba con más de 6 500 empleados, una amplia red de sucursales y un historial de décadas, mientras que el FONEI apenas rebasaba 65 empleados, era de mucho más reciente creación y carecía de sucursales, aunque su cartera de créditos a la industria era mayor que la de la primera institución”. El otro asunto de relevancia era el de los resultados de la operación por parte del mecanismo que había emanado de su inspiración personal. En tal sentido, está el testimonio de que cuando golpeó la terrible crisis de 1985-1986 por la caída de los precios del petróleo y los sismos de septiembre, las empresas mexicanas que empezaron a exportar manufacturas de manera importante eran en su gran mayoría las que habían sido apoyadas por el FONEI desde su establecimiento. Hizo ese reconocimiento en el propio seno del Comité Técnico del fideicomiso el secretario de Industria y Comercio, Héctor Hernández Cervantes.[31]
4. FOMEX
Había una cierta consanguinidad entre el FONEI y el FOMEX (Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados). Según se ha visto, el primero se había concebido en las entrañas del segundo por un funcionario de su plantilla de personal, además de que ambos mecanismos estaban conectados con el impulso a las exportaciones de bienes industriales. Sin embargo, a pesar de esa consanguinidad la creación del FOMEX databa de mucho antes que el FONEI: del año 1962. En cuanto al fondeo para el FOMEX, en el año de 1962 se acordó la creación de un impuesto del 10 por ciento a la importación de mercancías, cuyo importe se aplicaría a financiar la exportación de manufacturas a través del fideicomiso comentado. Más adelante, en 1972 se decidió que dicho gravamen se destinara tanto al financiamiento de la operación del FOMEX como del FONEI, en la proporción que decidiera la Secretaría de Hacienda. En el año 1975 se redujo la tasa de ese tributo al 1 por ciento, pero se amplió su base para incluir a la gran mayoría de las fracciones excepto las importaciones agrícolas. Por último, en el año de 1976 se tomó la decisión de incrementar la tasa de ese gravamen al 2 por ciento. Así, de manera muy importante, el patrimonio del FOMEX pasó de diciembre de 1962 a mayo de 1980 de 28 a 11 763 millones de pesos.[32]
De muy particular importancia es conocer toda la gama de operaciones que estaba en posibilidad de realizar el FOMEX, pues las mismas no sólo se referían al fomento de las exportaciones sino también al impulso de la sustitución de importaciones. En materia de garantías para la exportación, éstas se otorgaban tanto a los propios exportadores por el riesgo de no pago como a los intermediarios que les hubieran concedido crédito. El mecanismo también ofrecía el reembolso de los diferenciales de tasas de interés que se derivaran de la obtención de garantías bancarias del exterior. En cuanto a créditos a los exportadores, éstos se concedían tanto para la exportación de manufacturas como para la producción o almacenamiento de las que se fueran a exportar. El FOMEX también ofrecía compensación por diferenciales de tasas de interés en caso de que los exportadores consiguieran créditos con instituciones del país o del exterior. En lo concerniente a la sustitución de importaciones, el FOMEX daba crédito para la adquisición de equipos o instalaciones de manufactura nacional que tuvieran esa finalidad o para la venta de mercancías en las regiones fronterizas del país y en la península de Baja California. Las garantías se ofrecían para el primer adquirente de bienes de capital fabricados internamente o para los intermediarios que dieran crédito a su producción. En caso de que productores internos de equipos e instalaciones sirvieran para la producción de manufacturas exportables, el mecanismo ofrecía el pago de los diferenciales de tasas de interés en caso de conseguirse los financiamientos tanto internamente como del extranjero.[33]
5. FOPESCA
El Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA) se creó en el año 1988. Al crearse como parte integral del FIRA ese fideicomiso pasó de manera automática a tener como fiduciario al Banco de México y su establecimiento debió derivar de una insatisfacción: la escasa eficiencia e insuficientes resultados que el gobierno de México había obtenido con los mecanismos hasta entonces puestos en ejecución y las políticas públicas para impulsar el desarrollo de la pesca mexicana. Los antecedentes de esa política se remontaban al año 1972 cuando se promulgó la Ley Federal para el Fomento de la Pesca que derogó a su precedente de 1930. Poco después se estableció en 1975 la Comisión Nacional de Pesca como organismo de consulta y apoyo para la Secretaría de Pesca. Ya durante la presidencia de José López Portillo se lanzó el Plan Nacional de Desarrollo Pesquero con la supuesta finalidad de contribuir en el largo plazo a la autosuficiencia alimentaria y a elevar la producción, el empleo y la captación de divisas por parte del sector pesquero. En ese mismo sexenio se transformó al Banco de Fomento Cooperativo en el Banco Nacional Pesquero y Portuario bajo el argumento de que los principales participantes en ese sector eran cooperativas. Obviamente, la intención era elevar los financiamientos a esa rama mediante una institución que podía fungir como fiduciario del gobierno federal a la vez de tener capacidad para captar recursos tanto internos como externos. Pero es altamente probable que todo ese marco de leyes, organismos y políticas aportara resultados magros para el impulso a la pesca. De ahí que, al inicio del sexenio de Carlos Salinas de Gortari, se decidiera establecer el FOPESCA, según se ha dicho.[34]
Internamente en el FIRA, el antecedente más directo del FOPESCA fue un programa que se denominó Agripesca que se había puesto en ejecución para dar apoyos al desarrollo del sector, principalmente de tipo financiero. Los clásicos redescuentos de cartera a tasas de promoción, pero mediando siempre la participación de la banca comercial para salvaguardar el enfoque de la operación en segundo piso. Pero el programa Agripesca padeció del problema de su pequeño tamaño. Y con el anterior antecedente en mente, en el año 1989, por acuerdo del presidente de la República, Carlos Salinas de Gortari se constituyó el fideicomiso Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras como parte integrante del FIRA. En términos legales se decidió que como fideicomitente fungiera la Secretaría de Programación y Presupuesto y de manera inexorable al Banco de México en calidad de fiduciario. Sorprende la designación del fideicomitente ya que en el decreto de 21 de febrero de 1979 quedó especificado que esa función correspondería en exclusiva a la shcp. Pero el caso que nos ocupa se constituyó en la excepción a la regla. El objetivo específico del FOPESCA fue brindar apoyo a los pescadores de bajos ingresos. En materia de operaciones, ese apoyo se concretaría en primer lugar en el plano financiero en descuentos para los créditos que la banca comercial extendiera a ese subsector específico. En ese mismo renglón, como lo señalaba la razón social del nuevo fideicomiso, su operación también se concretaría en otorgar garantías a esos créditos, mediando el cumplimiento de ciertas precondiciones. En materia de respaldo, el mecanismo incluiría asimismo servicios de asistencia técnica y capacitación.
6. FIDEC
Por decisión del presidente de la República, con fecha 27 de marzo de 1980 se publicó el acuerdo para la creación del Fondo para el Desarrollo Comercial (FIDEC). En calidad de fiduciario se designó al Banco de México y de manera un tanto sorprendente dada la intención del decreto del 21 de febrero de 1979, se decidió que participara en calidad de fideicomitente la Secretaría de Programación y Presupuesto. Declaradamente, el mecanismo se abocaría a cumplir dos finalidades complementarias entre sí: apoyar a la banca para que participase en el financiamiento de agrupaciones de comerciantes, además de suministrarles asesoría técnica, capacitación y el aprendizaje de prácticas más modernas y eficaces de comercialización, y de forma paralela financiar la creación, ampliación y modernización de obras de infraestructura comercial o centros comerciales. En cuestión de operaciones, las principales serían el descuento de créditos otorgados por la banca y el otorgamiento de garantías para la recuperación de cartera. Los recursos del FIDEC se integrarían en primer lugar por una aportación inicial del gobierno federal por 50 millones de pesos. En ese orden patrimonial también estaban contempladas otras aportaciones adicionales por parte del gobierno federal u otras entidades de la Administración Pública Federal además de posibles contribuciones por parte de los gobiernos de los Estados. En el orden operativo asimismo estaba contemplado el reciclaje de recursos por los rendimientos de las inversiones en cartera, la recuperación por pago de los créditos y las primas que se pudieran recabar por los servicios de garantía que prestara el propio fideicomiso. Por último, en materia de fondeo también se previó la captación por parte del fiduciario de recursos tanto de fuentes nacionales como del exterior.[35]
En la parte superior de la estructura organizacional del FIDEC aparecía el órgano supremo de autoridad que era el Comité Técnico e inmediatamente abajo el director y delegado fiduciario. La primera designación a fin de poner en ejecución los programas de trabajo, políticas de operación y presupuestos que emanaran del Comité Técnico. La segunda designación para representar al Fiduciario y reportarle sobre sus actividades. En el manual de funciones asignadas al Comité Técnico sobresalían aquéllas en las cuales tuviera que actuar en subordinación o en coordinación con el Fiduciario. Entre ellas la aprobación o modificación de las Reglas de Operación, la determinación del programa anual de operaciones y del presupuesto de operación. Y en particular, la determinación de las tasas de interés, primas y comisiones aplicables a las operaciones de crédito, descuento, otorgamiento de garantías y otros servicios que realizara el fideicomiso. Además de dos áreas de naturaleza staff de asesoría externa y jurídica en apoyo del director, para el funcionamiento del FIDEC se contaba con dos áreas con el nivel jerárquico de subdirección: la subdirección técnica y la subdirección administrativa. Esta última más bien debería haberse denominado “de operación”, pues ésa era su principal función: realizar las operaciones de préstamo y descuento con instituciones de crédito, emitir las garantías para las transacciones correspondientes, documentar los préstamos y otras obligaciones y en caso de emisión de certificados de participación, participar en su colocación. Por su parte, la Subdirección Técnica tenía entre sus principales responsabilidades el estudio de las solicitudes de apoyo que se recibieran, elaborar los programas de asistencia técnica y de capacitación a ponerse en funcionamiento además de realizar investigación en los temas de sistemas de comercialización y de organización de los comerciantes.[36]
7. FOSOC
En el mismo año de 1980 pero todavía un poco antes que el FIDEC, por órdenes del Ejecutivo se creó el Fondo de Garantía y Descuento para las Sociedades Cooperativas (FOSOC), con contrato constitutivo del 6 de marzo del año señalado. En calidad de fideicomitente fungió nuevamente la Secretaría de Programación y Presupuesto y como fiduciario fue designado el Banco de México. El antecedente histórico básico fue que en septiembre de 1979 el Banco Nacional de Fomento Cooperativo se había transformado en la institución especializada, Banco Nacional Pesquero y Portuario. Con esa acción, el Estado mexicano se había quedado sin una entidad de cobertura total para el apoyo del sistema cooperativista con el que contaba el país. Fue así que para llenar el vacío se estableció el ya mencionado FOSOC, con una aportación por parte del gobierno federal de 250 millones de pesos. Las principales funciones que se la asignaron al nuevo FOSOC fueron las de abrir créditos a las instituciones de crédito para que éstas a su vez apoyaran financieramente a las sociedades cooperativas, descontar algunos de esos créditos inyectando liquidez y otorgando garantías para la recuperación de la cartera correspondiente. De manera adicional, al FOSOC se le encomendó la elaboración de programas de asistencia técnica, financiera, jurídica y administrativa en beneficio de las mencionadas sociedades cooperativas, además de investigaciones sobre sus mejores formas de organización, modernización, desarrollo y competitividad además de fórmulas jurídico–administrativas idóneas, métodos técnicos para las distintas fases de su proceso productivo, estudios de preinversión, sistemas de funcionamiento, etcétera. El Comité Técnico del FOSOC estaría presidido por la Secretaría del Trabajo y además tendría un cargo asignado para la Confederación Nacional Cooperativa de la República Mexicana.[37]
Como deberá ser obvio en razón de todo lo hasta aquí dicho, el fiduciario Banco de México tuvo y mantuvo una participación central y protagónica en el funcionamiento del FOSOC. En primer lugar, en cuanto a la redacción de las Reglas de Operación fueron publicadas en la circular del Banco de México número 1856/80 del 4 de junio de 1980. Esa participación central de fiduciario también se expresó en la integración y funcionamiento del Comité Técnico. En la integración de ese órgano colegiado dos de los cargos estaban reservados para la shcp. Por su parte al fiduciario se le concedieron tres cargos en ese órgano colegiado, entre ellos el cargo de secretario, el cual sería ejercido por el subdirector general del fideicomiso. De los cargos correspondientes a entidades del sector público se otorgaron cinco para representantes de la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial, Secretaría de Comercio, Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Secretaría de Comunicaciones y Transportes y Departamento de Pesca. En lo relativo a organizaciones gremiales se reservó una consejería para la Confederación Nacional Cooperativa de la República Mexicana. Y en cuanto a las responsabilidades asignadas a ese órgano colegiado estarían revisar y aprobar el programa anual de actividades y financiamiento y el presupuesto de gastos e ingresos, además de revisar y aceptar o rechazar operaciones especiales de crédito, garantía y descuento cuando así se lo solicitase el fiduciario. Por su parte y de manera particular estaría la misión de determinar de acuerdo con el fiduciario y previa consulta con la Secretaría de Hacienda las tasas de interés que el Fondo aplicase a sus operaciones de descuento como las relativas a los créditos que los intermediarios concedieran a las sociedades cooperativas. Y lo mismo sería aplicable a las garantías que se extendiesen y a los cargos y comisiones que procediese aplicar.[38]
[1] Diario Oficial de la Federación (DOF), martes 27 de febrero de 1979, Artículo 2º, p. 9.
[2] Turrent, E. (2009). Estatización bancaria en México: Antecedentes, causas y consecuencias. (p. 112) Centro de Estudios Espinosa Yglesias.
[3] DOF, op. cit., Arts. 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º, pp. 10 y 11.
[4] Banco de México. (s.f.). Archivo Histórico de la Dirección de Fideicomisos de Fomento. Banco de México.
[5] Maydón, M., et al. (1988). El papel de la banca de fomento en el financiamiento del sector vivienda: El caso del sistema FOVI en México. Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras de Desarrollo (alide).
[6] Banco de México. (1980). Manual de organización: Fideicomisos de fomento (Serie editorial Presencia del Banco de México). (pp. 17, 18, 35, 51, 69, 83, 84, 99 y 100). Banco de México.
[7] Ibid., p. 13.
[8] México, Nacional Financiera y Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 264 y 267-268.
[9] Banco de México. (1980). Manual de organización: Fideicomisos de fomento (Serie editorial Presencia del Banco de México). (pp. 5, 9, 10 y 12) Banco de México.
[10] Banco de México. (1980). Manual de organización: Fideicomisos de fomento (Serie editorial Presencia del Banco de México). (p. 23) Banco de México.
[11] Del Ángel, G. (2004). Cosechando progreso: FIRA a cincuenta años de su creación. (pp. 134-137). FIRA.
[12] Ibid., p. 138.
[13] Ibid., pp. 139-140.
[14] Ibid., p. 140.
[15] Ibid., pp. 130-131 y Banco de México, Informe Anual, 1988, p. 142.
[16] Banco de México. (1980). Manual de organización: Fideicomisos de fomento (Serie editorial Presencia del Banco de México). (pp. 57, 61 y 62) Banco de México.
[17] Ibid., pp. 70-72.
[18] Maydón, M., et al. (1988). El papel de la banca de fomento en el financiamiento del sector vivienda: El caso del sistema FOVI en México. (pp. 27-29) Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras de Desarrollo (alide).
[19] Ibid., pp. 24-25 y 30.
[20] Maydón, M., et al. (1988). El papel de la banca de fomento en el financiamiento del sector vivienda: El caso del sistema FOVI en México. (pp. 25 y 30) Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras de Desarrollo (alide).
[21] Maydón, M. (1994). La banca de fomento en México: Experiencias de ingeniería financiera. (pp. 23-25) Nacional Financiera y Fondo de Cultura Económica.
[22] Zearley, T. L. (1993). Creating an enabling environment for housing: Recent reforms in Mexico. Housing Policy Debate, 4 (2), pp. 239-249.
[23] Renaud, B. (1984). Housing and financial institutions in developing countries: La vivienda y las instituciones financieras en los países en desarrollo (Staff Working Paper No. 658). (p. 7) Banco Mundial.
[24] Alvarado, C. A. (1995). Demanda por derechos sobre créditos del FOVI [Tesis de licenciatura, Instituto Tecnológico Autónomo de México] (pp. 5, 6 y 17).
[25] Jesús Villaseñor González, comunicación personal, enero de 2023.
[26] Villaseñor, J. (2018). El fin de la banca de desarrollo: Institucionalizarse o morir. (pp. 100 y 101), Panorama.
[27] FONEI, Fideicomiso para el Desarrollo Industrial en el Banco de México,FONEI a 17 Años de Distancia, México, (s.e.), 1988, pp. 12-13, 15 y 19.
[28] Villaseñor, J. (2018). El fin de la banca de desarrollo: Institucionalizarse o morir. (pp. 106 y 107) Panorama.
[29] FONEI, FONEI a 17 Años de Distancia, op. cit., pp. 53 y 27.
[30] Ibid., pp. 29, 45-46.
[31] Villaseñor, J. (2018). El fin de la banca de desarrollo: Institucionalizarse o morir. (pp. 109 y 127) Panorama.
[32] Banco de México. (1980). Manual de organización: Fideicomisos de fomento (Serie editorial Presencia del Banco de México) (pp. 27 y 28). Banco de México.
[33] Ibid., pp. 31-32.
[34] Del Ángel, G. (2004). Cosechando progreso: FIRA a cincuenta años de su creación. FIRA.
[35] Banco de México. (1980). Manual de organización: Fideicomisos de fomento (Serie editorial Presencia del Banco de México) (p. 75). Banco de México.
[36] Ibid., pp. 84-87.
[37] Ibid., pp. 95-97.
[38] Ibid., pp. 97-99.