Tomo XVIII: Enfrentamiento de problemas
IV. Política de banca central: 1982-1986

 

La muy intensa crisis económica en que se debatía México a principios de 1983, presentaba varios frentes de manifestación. Todos ellos concurrentes, exacerbando la gravedad. Los críticos más extremos pensaban que en sus montos y plazos originales, la deuda externa sería impagable. Además, la deuda externa privada adolecía del agravante de que su carga podría causar la quiebra de muchas de las empresas más importantes del país. La escasez de divisas que captaba la economía era muy severa y fue uno de los factores que tuvo que tomarse en cuenta para la fórmula cambiaria que se puso en operación. Más que un factor causal, el estancamiento de la economía era la resultante de todas esas fuerzas de daño que incidían sobre el marco general. Una de ellas, la elevada inflación, cercana a 100 por ciento anual, y la cual había tenido como causa principal los elevados déficits presupuestales financiados, en parte importante, con crédito primario del Banco de México. Ya en el año 1982, las devaluaciones en cascada habían sido un acelerador muy activo para intensificar las presiones alcistas. En el Banco de México, había conciencia de que sólo con un saneamiento muy efectivo tanto en el frente fiscal como monetario podría enfrentarse, con un enfoque de gradualismo, el reto de la estabilización. Es decir, la cura de la inflación.

La lucha contra la inflación adquirió prioridad en la política de banca central que aplicó el Banco de México prácticamente desde diciembre de 1982. Desgraciadamente, no todas las altas autoridades económicas del país coincidieron en dicho objetivo, con la visión clara que se tenía en el Banco de México sobre la prioridad y la necesidad de perseverancia integral –la aplicación de todos los instrumentos– en el combate contra la inflación. Y lo peor fue que las diferencias de opinión se fueron ahondando con el paso del tiempo y el impacto de choques exógenos desfavorables. En materia de política crediticia, subsistieron los retos de siempre –diríamos estructurales– de proveer de recursos prestables a la producción, a las finanzas públicas y a los fideicomisos de fomento en operación. Pero la inflación volvió más difícil y controvertida esa misión, sobre todo en el renglón de la política de tasas de interés pasivas para apoyar la captación de ahorro. Y a ello se agregó el reto de crear nuevos instrumentos de captación diseñados para funcionar precisamente en un contexto de inflación elevada. Asimismo, en ese contexto de inflación alta, también surgieron otros problemas de coyuntura a los cuales hubo que hacer frente. Primeramente, la amortización acelerada y no planeada de los créditos en razón del componente inflacionario en las tasas de interés activas. Segundo, el problema de los riesgos cambiarios que fueron materializándose y que hubo que enfrentar mediante programas de cobertura cambiaria. Tercera, solucionar los problemas de algunos bancos en situación no óptima de liquidez y solvencia.

Era principalmente en los órganos de dirección y toma de decisiones del Banco de México en donde se sometían a discusión y análisis los temas de política monetaria y crediticia. Hasta principios de 1985 en que por efecto de la ley Orgánica de 1984 entraron en funcionamiento la nueva Junta de Gobierno (con funciones y responsabilidades perfectamente definidas) y la Comisión de Crédito y Cambios, ese foro idóneo de análisis fue la Junta de Dirección, la cual operaba internamente en el Banco de México desde el año 1976. En el ámbito de la estructura organizacional, durante el transcurso de 1983 y 1984 siguieron existiendo tanto la Junta de Gobierno del Banco de México (versión antigua) como la Comisión de Cambios y Valores. Esa primera variante de la Junta de Gobierno era fundamentalmente un órgano colegiado para la información y rendición de cuentas. Sin embargo, no de análisis y menos de toma de decisiones. El formato devenía de la personalidad jurídica que se le había otorgado al Banco de México desde el 1º de septiembre de 1982 de organismo público descentralizado. Por su parte, las sesiones de la Comisión de Cambios y Valores que se celebraron durante 1983 y 1984 en número de tan sólo cuatro (en diciembre de 1982, febrero y septiembre de 83 y noviembre de 84) se concentraron en cuestiones de política cambiaria. ¿Sobre qué asuntos se informaba en las reuniones de la Junta de Gobierno en los años mencionados? A principios de cada año, sobre los Estados Financieros de la institución e Informe Anual del ejercicio previo. A finales, se daba cuenta del presupuesto anual y del programa anual de inversiones para el ejercicio siguiente. En la materia reglamentaria, cuando hubiera lugar se informaba sobre las modificaciones que se acordaran para el Reglamento Interior de Trabajo y las Condiciones Generales. En el campo operativo del Banco de México, se informaban en las reuniones de la Junta sobre las decisiones relativas a acuñaciones e impresión de billetes y creación de nuevas piezas. En materia de seguimiento, se presentaban informes sobre la marcha tanto de la economía interna como externa. En el orden de la estructura organizacional, se rindió un informe sobre el programa de restructuración de las sucursales del Banco y se informó del cambio de fiduciario del fideicomiso fomex en favor del Banco Nacional de Comercio Exterior. Con un enfoque sustantivo, si acaso durante 1984 se informó en ese foro sobre el tema del tipo de cambio real y balanza de pagos, política de inventarios de billetes y criterios para determinar el nivel adecuado de la reserva internacional.[1]

En los documentos de las altas autoridades del Banco de México sobre el combate a la inflación se destacaron dos conceptos. Primero, la prioridad de la procuración de la estabilidad dentro del marco general de la política económica. Segundo, la necesidad de concurrencia de las diferentes ramas de la política en la búsqueda de ese objetivo. Un documento que se hizo del conocimiento de la Junta de Dirección del Banco de México en marzo de 1984 intitulado “Política Económica e Inflación” señaló en la primera de sus secciones: “Bajar la inflación: objetivo central de la política económica”. ¿Por qué esa prioridad? Una de las razones, toda vez que sin una reducción continua de la inflación “se dificultaría enormemente el manejo de la política cambiaria, la negociación salarial y el objetivo de continuar reduciendo las tasas de interés”. Ya en las conclusiones del documento, se resaltó la relación causal entre la estabilidad de precios y un comportamiento favorable y positivo del sector real de la economía. En otras palabras, “entre más rápido caiga el crecimiento de los precios, más pronto comenzará la recuperación de la actividad económica y ésta será más vigorosa”. En otro documento que se presentó en dicho órgano colegiado se explicó que “la reducción de la inflación resultaba vital para lograr una mayor eficiencia económica”. Por un lado, “con baja inflación se propician no sólo mayores niveles de ahorro, sino que las unidades productivas efectúan una mejor planeación económica”. Y en particular, también se hizo referencia al nexo entre estabilidad y equidad distributiva: “Por más medidas que se tomen, se ha observado que la inflación tiende a empeorar la distribución del ingreso y limitar las posibilidades de empleo”.[2]

La inflación es un fenómeno económico muy dañino, complejo y testarudo. Su erradicación requiere de todas las herramientas disponibles de política económica en una aplicación muy perseverante. De lo anterior que en un importante documento del Banco de México se asentara: “La política monetaria no puede ser dejada sola en dicha tarea”. Es decir, “la concurrencia de los distintos instrumentos de la política económica se considera vital para el combate a la inflación”. Ya desde aquellos tiempos era casi un lugar común invocar que la disciplina fiscal era fundamental, tanto para la lucha contra la inflación como para la conservación de la estabilidad cuando se tiene. Pero la experiencia del año 1983 mostró que no sólo era importante la disciplina fiscal, sino también los procedimientos que se utilizaran para conseguirla. En muy buena medida, el ajuste de los precios y tarifas del sector público había sido un factor esencial para “abatir el ritmo de inflación respecto a lo que se había observado en 1982”. Sin embargo, los incrementos acordados a principios de 1984 de 101.7 por ciento para el servicio telefónico y de 41.7 por ciento para la electricidad despertaron temor sobre la posibilidad de alcanzar la meta de inflación que se planteaba para ese año. En ese mismo orden, también era fundamental que mediante la política cambiaria se coadyuvase a la lucha por la estabilización. Ello, sobre todo en caso de que se adoptase un ritmo de desliz demasiado rápido para los tipos de cambio en vigor, la cual fue una exigencia reiterada que se escuchó por parte de algunas voces a lo largo del sexenio. En el documento ya citado, de julio de 1983, se destacó también, con muy buen juicio, la incidencia de la política financiera en la procuración de la estabilidad, al proporcionar los recursos prestables suficientes para atender tanto los requerimientos del sector privado como del público, y de esta última forma evitar el recurso al crédito primario del banco central. Y de manera muy relevante, en el documento de marzo de 1984 se puso mucho énfasis en la contribución que debería corresponder a la política comercial. En otras palabras, “la evolución de la inflación también se explica por la política comercial”. Se había producido una contracción excesiva de las importaciones por dificultades administrativas, pero principalmente por un proteccionismo excesivo. “Las restricciones al intercambio con el exterior permiten que los precios suban con mayor facilidad”. Por un lado, por los mayores costos de producción a que se da lugar. Y en segunda y mayor importante instancia, porque el fenómeno daba lugar, en razón de las estructuras oligopólicas existentes, a una política de precios más agresiva por parte de las empresas. “Además, como resultado del superávit en cuenta corriente, las reservas internacionales han aumentado sustancialmente causando un rápido incremento en la base monetaria”.

En términos cronológicos, la lucha contra la inflación en 1983 puede separarse en dos fases secuenciales. Para ambas etapas, no es fácil el análisis esclarecedor. El gran avance logrado en la primera de esas etapas, fue poder modificar la tendencia de la inflación de creciente a decreciente en muy poco tiempo. A finales de noviembre de 1982 la inercia inflacionaria era muy poderosa impulsada, principalmente, por las devaluaciones en cascada, la disfuncionalidad del control integral de cambios y la excesiva liquidez que se había acumulado por el “enorme déficit fiscal”. En ese entorno, los precios al consumidor se incrementaron 10.7 y 10.9 por ciento en diciembre de 1982 y enero de 1983. Si tal tendencia se hubiese mantenido durante el resto del año, se pudo haber llegado al cierre de 1983 a una inflación cercana al 250 por ciento anual. De hecho, en los inicios del año algunos analistas que le daban seguimiento al desempeño de la economía mexicana llegaron a pronosticar que la inflación en 1983 sería aún más alta que la de 1982. Esa perspectiva tan negativa se impidió, al decidirse actuar con energía en el flanco de las finanzas públicas. Ello, a partir del reconocimiento de que la principal causa de la inflación pasada había sido el déficit fiscal. De ese diagnóstico, la decisión de actualizar de manera decidida los precios y las tarifas del sector público (gasolina y combustibles, electricidad y teléfono) y los precios sujetos a control oficial. A pesar del efecto alcista de esos ajustes, la moderación de las presiones que se derivó de la mejoría notable del balance fiscal indujo, a partir de abril, una reducción muy importante de la inflación mensual.[3]

En un importante documento del Banco de México de mediados de 1983 se hizo la observación de que durante esos últimos meses la oferta monetaria había crecido a un ritmo inferior a la inflación acumulada. Ese hecho podía atribuirse al esfuerzo del Banco de México por absorber los excesos de liquidez que se habían acumulado durante el año 1982 a causa del amplio déficit fiscal, además del fenómeno de una “mayor velocidad de circulación de los medios de pago”.[4] Pero aunado al efecto de una política monetaria adecuada, cabe insistir en el gran impacto moderador que se derivó de la corrección de la posición fiscal. Como se explica en el Informe Anual para 1983, el mayor incremento del Índice Nacional de Precios al Consumidor (inpc) a tasa anual se registró en abril de ese año (117.2 por ciento) y a partir de ahí los incrementos mensuales se fueron reduciendo de manera continua y rápida. Tanto, que al mes de diciembre el incremento del Índice resulto menor en 34 puntos porcentuales a su nivel máximo de abril. La información última resulta fundamental para un balance definitivo sobre el resultado inflacionario de 1983, el cual arrojó una reducción de 98.8 por ciento en 1982 a 80.8 por ciento en 1983. En ese panorama, cabe destacar el hecho de que en tan sólo ocho meses de intervención (de mayo a diciembre de 1983) se logró abatir casi en un tercio el nivel de las presiones inflacionarias que se venían registrando. En el entorno general de ese año, en tanto los precios controlados por la autoridad se incrementaron en el ejercicio 78.3 por ciento, los precios no sujetos a control lo hicieron en 82 por ciento. De manera implícita, se había logrado corregir el muy grave problema de los llamados precios atrasados, entre ellos “los más considerables rezagos en los precios de los bienes y servicios producidos por empresas paraestatales” además de que se continuó el proceso de “la reducción de otros subsidios”. De manera complementaria pero muy importante, el cambio de tendencia de la inflación se logró también por virtud de “la ordenación del mercado cambiario y la moderación de las demandas laborales”.[5]

En un documento interno del Banco de México de principios de 1984, se hizo la aclaración de que la meta anual de inflación para ese año se había fijado en 40-45 por ciento. Por desgracia, no pudo encontrarse igual referencia para la meta de 1983. Es de suponerse que ésta se fijó originalmente en alrededor de 20 puntos porcentuales por debajo del dato final en el incremento del inpc, que se situó en 80.8 por ciento. Una posible interpretación de la brecha o diferencia, es respecto de la gran dificultad que implica estabilizar una economía cuando la inercia inflacionaria se ha arraigado en forma tan profunda. De cualquier manera, en el documento citado se señaló que en las semanas finales de 1983 el logro de la meta de inflación planteada se aparecía como alcanzable. A favor de ese logro se mostraban las perspectivas del desliz cambiario prefijado para el año (33 por ciento diciembre-diciembre), una política salarial moderada y tasas de interés a la baja continua en términos nominales. Y en esa lista de elementos favorables también debió mencionarse la aplicación de una política monetaria orientada al objetivo. En el lado negativo o amenazante se destacó en el documento citado la política comercial excesivamente proteccionista –que permitía “que los precios suban con mayor facilidad”– y los ajustes hacia arriba de los precios y tarifas principalmente del sector público. Y durante los primeros meses de 1984 fue en este último ámbito donde se encendieron las amenazas iniciales al logro del objetivo. En los dos primeros meses del año el inpc se había incrementado 12 por ciento, siendo los aumentos con mayor incidencia servicio telefónico (101.7 por ciento), electricidad (41.7 por ciento), acero (40 por ciento), leche (26 por ciento) y café soluble (46.8 por ciento). Según el documento, en el programa original se había planteado que en todo el año los precios y tarifas de las empresas paraestatales no deberían elevarse en promedio por arriba de 57 por ciento.

Finalmente, los datos arrojaron que en 1984 el incremento anual del inpc se situó en 59.2 por ciento, resultado que, aunque en una tendencia descendente terminó, sin embargo, muy por arriba de la meta original. ¿Por qué? Una de las razones residió precisamente en los incrementos de los precios y tarifas controlados. Los datos muestran que los precios y tarifas del sector paraestatal se incrementaron en ese año por arriba de la inflación en 70 por ciento y los precios agrícolas de garantía en 115.3 por ciento. Con todo, la política monetaria que se siguió resultó congruente, si no con la meta original de 40-45 por ciento, al menos con el resultado final ya enunciado. En el Informe Anual para 1984 se explica que la base monetaria se incrementó en el año 63.1 por ciento mientras que los pasivos consolidados del sistema bancario (M4) en 67.6 por ciento, habiendo tenido lugar un aumento implícito del multiplicador bancario. Para fines del resultado de inflación, lo más importante fue el comportamiento de la base monetaria en el periodo, el cual se derivó “del aumento de las reservas internacionales y la inyección de liquidez que propició el financiamiento del Instituto Central al sector público”. Si bien en 1984 el déficit fiscal se financió casi en su totalidad con fuentes internas, el dato desfavorable fue que los requerimientos financieros del sector público resultaron de 7.4 por ciento sobre pib, en lugar del 6.5 programado originalmente. Con ese resultado, necesariamente se debe haber ampliado el renglón del crédito primario del banco central, ya que el crédito bancario y la colocación de títulos de deuda pública sólo cubrieron, sumados, aproximadamente un poco menos que 64 por ciento sobre el total financiado. Respecto del crecimiento de la reserva internacional, se reportó en esa fuente que el saldo se había incrementado en más de 33 por ciento cerrando el año en 8 134 millones de dólares. O sea, que como se dice en el referido Informe Anual, “la inflación se redujo, pero no a los niveles deseados”.[6]

En la Ley Orgánica del Banco de México de 1984, ya se ha dicho, se dispuso la integración de dos órganos colegiados de alta jerarquía. La máxima correspondería a la Junta de Gobierno, la cual se integraría con once miembros propietarios y sus respectivos suplentes. Por su parte, la Comisión de Crédito y Cambios se integraría con seis miembros: tres de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (el ministro y los subsecretarios del ramo y de la banca) y tres del Banco de México: el director general, el director general adjunto que fuera su suplente en la Junta de Gobierno, además de otro funcionario que designaría el titular de la institución. Este último fungiría, asimismo, como el secretario de ese órgano colegiado a la vez que el presidente sería el secretario de Hacienda y en sus ausencias el director general del Banco de México. En la Comisión de Crédito y Cambios no habría miembros suplentes. Y en ese mismo ordenamiento orgánico, quedó determinada la división del trabajo entre ambos órganos colegiados, delegándose en realidad en la Comisión de Crédito y Cambios la conducción de las políticas monetaria, crediticia y cambiaria a cargo del Banco de México.[7] Aunque en la Ley no se especificó relación alguna de subordinación de la mencionada Comisión con respecto a la Junta de Gobierno, de cualquier manera, el director general Mancera tomó la determinación de que en las sesiones de ese último órgano se informara de las decisiones y los acuerdos a que se llegaba en la Comisión de Crédito y Cambios. Toda vez que en el texto de la propia Ley Orgánica de 1984 se dispuso que entraría en vigor a partir del 1º de enero de 1985, no debe extrañar que haya sido en las primeras semanas de ese año cuando se establecieron y empezaron a funcionar los dos órganos colegiados arriba mencionados. La Junta de Gobierno el 30 de enero de 1985 y la Comisión de Crédito y Cambios el 12 de febrero posterior. Las minutas de ambos órganos colegiados son de un valor inmenso para los fines de la crónica histórica que aquí se intenta.

Desde el establecimiento de la Comisión de Crédito y Cambios a principios de 1985, el tema de la absorción de los excesos de liquidez que se acumulaban en la banca fue de preocupación y atención particular para ese órgano colegiado. De hecho, lo fue hasta bien entrado el año 1986. En tal sentido, se planteó en el orden del día de la junta de arranque para ese cónclave: “medidas de regulación monetaria” a fin de “reducir liquidez al mercado”. Y ya entrando en materia, el director general Mancera explicó a los asistentes a dicha sesión que “en los últimos dos meses había tenido lugar un muy amplio incremento de la liquidez de la banca”, con dos manifestaciones muy claras. Primera, un aumento muy marcado en la tenencia de Cetes por parte de las instituciones y, segunda, una ampliación muy visible del saldo de los depósitos de la banca en el Banco de México, derivados de la celebración de subastas. También había tenido lugar una elevación muy notoria en la liquidez de las empresas, ya que de febrero de 1984 al mismo mes de 1985 el saldo de su tenencia de Cetes había pasado de 389.1 a 818.6 miles de millones de pesos. Con respecto a la referida ampliación de la liquidez bancaria, el banquero central Mancera expresó que resultaba “inconveniente”, en razón de que daba lugar a “presiones sobre el mercado de cambios y la compra de mercancías”. Es decir, ese exceso de liquidez daba lugar a presiones devaluatorias sobre el tipo de cambio y alcistas con respecto al nivel general de los precios. Y ante la preocupación expresada por los subsecretarios de Hacienda, Carlos Sales y Francisco Suárez Dávila, con respecto a los efectos que pudiera tener sobre las tasas de interés la absorción del exceso de liquidez, el subdirector general adjunto del Banco de México, Sergio Ghigliazza, hizo una aclaración muy pertinente, al hacer referencia a otros “factores que pueden presionar al alza esas tasas, como el incremento que ha tenido el índice de precios de enero último”.[8]

El director general del Banco de México, Miguel Mancera, explicó que, en alguna medida, la mencionada operación de absorción de liquidez tendría la forma semejante a una sustitución de activos en las carteras de los bancos. Ello, en razón de que en ese primer semestre de 1985 iban a tener vencimiento depósitos que habían sido subastados por el Banco de México por exactamente 200 mil millones de pesos. Por su parte, la operación de absorción de liquidez mediante la colocación de bonos de regulación monetaria se fijó en 250 mil millones de pesos, a constituirse en sus tres cuartas partes a más tardar el 15 de marzo de aquel 1985 y el resto a más tardar el 15 de abril siguiente. De manera indirecta, también se buscaba que esos activos en bonos de regulación sustituyeran a las inversiones en Cetes que había venido acumulando la banca y que las autoridades monetarias juzgaron inconvenientes. A manera de incentivo para que se llevara a cabo la mencionada sustitución, a los bonos de regulación monetaria se les fijó un rendimiento equivalente a cpp (Costo Porcentual Promedio de la Captación Bancaria) multiplicado por el factor 1.07, “ligeramente superior a los Cetes”. Y de manera adicional, se permitió que los bonos de regulación bancaria que se fueran a colocar, resultaran negociables tanto con el Banco de México como entre los bancos que se convirtieran en sus tenedores. Lo primero, para abrir una posibilidad de inyectar liquidez de forma selectiva en apoyo de instituciones individuales o grupos de ellas. Lo segundo, como mecanismo para transferir sobrantes y subsanar faltantes entre instituciones. Asimismo, la sustitución de Cetes por bonos de regulación monetaria en la cartera de los bancos permitiría reemplazar una inversión de corto plazo por otra a un plazo mucho más prolongado. Esto último, en razón de que los bonos de regulación monetaria emitidos en esa operación tendrían vencimiento en diez semestralidades, con una primera amortización en mayo de 1986.[9]

Hacia finales del año 1985, las autoridades del Banco de México volvieron a detectar en el sistema bancario la acumulación de un nuevo exceso de liquidez, el cual se había conformado por razones de tipo estacional y “extraordinarias”. Según del director general del instituto central, además de sus implicaciones de carácter alcista esa acumulación de liquidez había impactado hacia arriba sobre el crédito interno del Banco de México y había coincidido con una reducción del saldo de las reservas internacionales. Así, en términos del expositor, el instrumento que se proponía para enfrentar el problema era aplicar una limitación o techo a la expansión de la cartera de crédito y valores de los bancos. De manera particular, la limitación que se planteaba para la cartera de la banca debería ponerse en ejecución a la brevedad posible, con el “fin de que tenga la eficacia deseada”. De forma importante, se propusieron dos paquetes de excepción para la medida explicada. El primero, para la emisión de aceptaciones bancarias cuya ampliación se canalizaría, por determinación del Banco de México, a créditos agrícolas ya fuere de forma directa o con la participación del fira. En cuanto al segundo paquete, también por acuerdo del Banco de México, se aplicaría a la expansión del crédito a la vivienda, a ejidatarios o campesinos de bajos ingresos, al gobierno federal y/o a ciertos intermediarios seleccionados. En cuanto a la instrumentación, al cierre de diciembre de 1985 el límite o tope se fijó en el saldo total de la cartera bancaria al 31 de octubre previo. Para el mes de enero, un nuevo límite sería fijado por las autoridades del Banco de México.[10]

En aquella sesión de la Comisión de Crédito de noviembre de 1985, se estableció, de facto, un enfoque de política crediticia y monetaria que las autoridades del Banco de México mantendrían en aplicación por lo menos hasta mediados de 1986, cuando impactó de manera tremenda a la economía mexicana una nueva y más profunda caída de los precios del petróleo. En ese contexto, durante el mes de marzo de 1986, se hizo una revaloración analítica de la política de absorción de liquidez excedente que se había puesto en ejecución. Respecto de los límites impuestos a la cartera de los bancos para los meses de enero, febrero y marzo de ese año, las autoridades del Banco decidieron mantenerla en el saldo total previo al 31 de octubre precedente. Y también se informó de las excepciones regulatorias que se habían acordado para esos topes. Así, de manera importante, en esa sesión de la Comisión de Crédito y Cambios, se abrió un expediente transitorio para que, a partir del mes de marzo, y de manera paralela a los topes de cartera acordados, pudiera tener lugar una expansión marginal del crédito por 40 mil millones de pesos. Este incremento podría atenderse como resultado de una ampliación en el margen concedido a la banca para la emisión de aceptaciones bancarias, pasando del 92 por ciento sobre el capital neto al 100 por ciento. Sin embargo, ya se indicó, dicha ampliación autorizada sería temporal. De esto último, la decisión de que el límite explicado se fuera reduciendo en tres puntos porcentuales por mes, hasta ubicarse en 88 por ciento del capital neto para el 1º de septiembre de ese 1986. Asimismo, se aclaró en ese informe, sobre la forma de inversión que se ofreció a los bancos para los fondos excedentes captados sobre los límites impuestos a su cartera. La inversión autorizada sería en valores depositados en el Banco de México, con un rendimiento equivalente “a la tasa que resulte de multiplicar por 1.15 el cpp correspondiente al mes en que se causen”. Ese rédito se cobraría el primer día hábil del mes inmediato siguiente.[11]

Con todo su valor como fuente de información histórica, las Actas de la Comisión de Crédito y Cambios sólo ofrecen el panorama de las medidas de política monetaria y crediticia que se acordaban, pero no aportan el pormenor del contexto general en el que se decidían. Ese contexto, sobre todo en lo relativo a la conducción de la política económica, tiene que buscarse en otras fuentes. En el caso de la política monetaria y crediticia que se aplicó de 1983 a mediados de 1986, la fuente idónea para captar el entorno referido son las memorias que escribió el exsecretario de Hacienda, Silva Herzog. Según ese testimonio, desde el ángulo dialéctico, el punto de partida fue de naturaleza estructural: el “conflicto interconstruido entre una entidad responsable del ingreso –la SHCP– y otra del gasto –Programación y Presupuesto–”. Con base en ese conflicto, la premonición del memorialista fue de que, tarde o temprano, los problemas aparecerían. Según tan autorizado testimonio, “Hacienda se quejaba de que no había suficiente control del gasto, y Programación respondía que las metas en materia de ingreso no se cumplían”. Y en el transcurso del muy complicado 1985, se hizo evidente que “conforme avanzaba el año, las desviaciones sobre los objetivos establecidos se hicieron más evidentes”. Ocurrió así que, en el mes de octubre, en la Convención Bancaria de ese año, el ministro Silva Herzog explicó que la política económica había incurrido en “errores de instrumentación”, declaración que aparentemente despertó mucha molestia en el presidente, Miguel de la Madrid. Poco más adelante, desde las primeras semanas de 1986, se aparecieron nubarrones en el horizonte en la forma de debilidad de los precios del petróleo. Y las posturas entre Hacienda y Programación se volvieron crecientemente encontradas. La manzana de la discordia era el gasto público, que la spp se negaba a reducir a rajatabla. En términos del exministro Silva Herzog, “el ambiente dentro del gobierno se crispó. Las reuniones del gabinete económico eran cada vez más tensas”.[12] Y desgraciadamente, en ese recuento tan dramático, el memorialista nunca explica cuál era en las discusiones la posición del Banco de México.

Fue en ese contexto general, que con el paso del tiempo se fue deteriorando lo que puede denominarse el equilibrio financiero. En consecuencia, a mediados de 1985 se prendieron en el Banco de México todas las alarmas y se encendieron los focos amarillos y hasta rojos. Así, en la sesión de la Comisión de Crédito y Cambios del 24 de junio de 1985, sin hacer alusión a los “errores de instrumentación” a los que en su momento se había referido el secretario Silva Herzog, el banquero central Mancera explicó que a partir del último trimestre de 1984 había tenido lugar una expansión muy marcada del crédito, tanto por parte del sector privado como del público. En particular, desde el mes de noviembre de ese año la captación de ahorro se había manifestado insuficiente para atender los requerimientos financieros de la economía. Las repercusiones de esa situación se habían manifestado en reducción de las reservas internacionales –con una pérdida por 2 450 millones de dólares al 21 de junio de ese año– y elevación generalizada de las tasas de interés. Como ejemplo, el rendimiento de los Cetes a tres meses había pasado de octubre de 1984 a junio de 1985 de 47.8 a 66 por ciento. Y el principal punto a resaltar por el expositor Mancera fue relativo a las implicaciones de peligro por causa de esa situación, para el programa de estabilización que formaba parte de la estrategia económica de aquel gobierno encabezado por el presidente De la Madrid. De manera muy clara, en opinión del Banco de México, la excesiva expansión del crédito reflejaba “un gasto público demasiado alto y un esfuerzo de estabilización crediticia todavía insuficiente”. Al respecto, en términos muy tajantes el banquero central hizo referencia “al riesgo inminente de que la trayectoria de la política económica actual lleve al fracaso al programa de estabilización”.[13]

En particular, en esa sesión que se convocó con una intención de emergencia, el banquero central Mancera aportó una explicación muy pormenorizada sobre la problemática que presentaban las finanzas públicas en aquella tan delicada coyuntura. Aun antes de considerar la disminución de los ingresos presupuestales por causa de la caída de los precios del petróleo, ya los requerimientos financieros del sector público presentaban una tendencia excesiva. En cuanto al anuncio de recortes que se aplicarían al gasto público, el expositor Mancera expresó, con todo realismo, la experiencia de “que, por lo general, los recortes presupuestales no han podido ser cumplidos en su totalidad”. Por tanto, con una perspectiva de realismo conservador, en las estimaciones correspondientes habría que considerar los recortes al 80 por ciento de su cálculo original. En esa forma, el déficit fiscal que arrojaban las estimaciones realizadas por el personal técnico del Banco de México se ubicaba en 4.16 billones de pesos. ¿Pero esa cifra, era o no muy alta? Según el expositor Mancera, resultaba considerablemente superior a la que había sido autorizada por el Congreso de la Unión y acordada con el Fondo Monetario Internacional (2.2 billones) y también por arriba de la que había estimado originalmente Programación y Presupuesto (2.6 billones). Y a continuación vino el diagnóstico que aportaba la Banca Central sobre la situación descrita: se trataba de un monto del déficit fiscal “muy superior al que puede financiarse sin comprometer la estabilidad económica del país”. La consecuencia, de no darse una corrección drástica en esa tendencia, sería que “el programa de estabilización ha fracasado…”. Y con ese resultado, se desatarían repercusiones muy desfavorables “sobre las expectativas; las reservas internacionales; el tipo de cambio, la inflación y las tasas de interés”. En conclusión, la expansión del crédito reflejaba “un gasto público demasiado alto” y también “un esfuerzo de esterilización crediticia todavía insuficiente”.[14]

Aunque en su exposición el banquero central Mancera no lo planteara en esa manera, subyacía en la problemática descrita el paradigma de que un ajuste enérgico y suficiente de las finanzas públicas era siempre indispensable para la viabilidad de cualquier programa de estabilización. En otros términos, el ajuste fiscal hace las veces de la condición necesaria y el apretón monetario y crediticio el de la condición suficiente. Según el ponente Mancera, “sólo en la medida en que se adopten recortes de gasto que tiendan a reducir sustancialmente y en forma permanente el déficit fiscal, se encontrará una solución de largo plazo para la problemática actual”. Por tanto, resultaba imprescindible aplicar los recortes de gasto necesarios y en la magnitud suficiente, además de “lograr una mayor oportunidad en su ejecución”. En lo relativo a las medidas de política crediticia, en adición a que en general presentaban “mayor facilidad de aplicación”, era indudable que únicamente podrían tener una influencia atenuante sobre “algunos de los efectos más críticos del excesivo nivel del déficit público”. Sin embargo, las medidas de contención crediticia sólo suelen ser efectivas en el “corto plazo”, además de que su principal finalidad es “facilitar la transición” mientras pueden empezar a surtir sus efectos las acciones correctivas en el frente fiscal. De continuarse por la senda en la que se había marchado, pronosticó el ponente Mancera, para el cierre del año la disminución de las reservas internacionales podría alcanzar hasta 2 500 millones de dólares, iniciarse una tendencia decreciente de la intermediación financiera, además de intensificación de las presiones alcistas. De materializarse ese escenario, rezó la conclusión, se despertaría una “gran inquietud y presiones especulativas difíciles de cuantificar…”, con dificultad para mantener el ritmo del desliz para los dos tipos de cambio.[15]

El grito de alerta había sido lanzado. Y había sido lanzado, ante la presencia en ese órgano colegiado tanto del secretario de Hacienda, Silva Herzog, como de los subsecretarios, Suárez Dávila y Sales. El enfrentamiento de la problemática requería de “tomar más medidas de contención del déficit de las finanzas públicas, así como la adopción de una política crediticia más restrictiva y mayor flexibilidad en la política cambiaria”. Indudablemente, la corrección de las finanzas públicas tendría que acordarse en otras instancias de decisión, con la participación indispensable del presidente de la República. Por su parte, la Comisión de Crédito y Cambios sí contaba con las facultades para acordar las medidas que se requirieran en los órdenes crediticio y cambiario. En ese contexto, en materia crediticia el acuerdo fue en el sentido de que a partir del siguiente 1º de julio de 1985 las instituciones de la banca múltiple destinarían el 35.2 por ciento de su captación marginal a la adquisición de valores gubernamentales que obraban en la cartera del Banco de México. Ello, de manera adicional al cumplimiento con los cajones ya establecidos de control selectivo del crédito y de regulación monetaria. Y la medida descrita sería revisada el siguiente mes de octubre, con la finalidad de decidir su mantenimiento o modificación. Con relación a la política cambiaria, se acordó la necesidad de aumentar el desliz del tipo de cambio aplicable al mercado controlado. Respecto de las consecuencias que cabía esperar de las medidas acordadas de política crediticia y cambiaria, se explicó en dicho foro que, sin duda, estaban en posibilidad de “mitigar algunos de los efectos más nocivos que provoca el elevado déficit…”. Sin embargo, también significarían una importante restricción de la oferta de crédito para el sector privado. Y de manera adicional, seguramente “no evitarán que en 1986 se manifiesten las presiones inflacionarias derivadas del elevado déficit público de este año”. Para concluir, los pronósticos para el cierre del año que se expusieron fueron que la inflación al cierre de diciembre sería de aproximadamente 60 por ciento, la captación bancaria se reduciría 1.8 por ciento en términos reales, “mientras que el déficit del sector público permanecería prácticamente inalterado, representando alrededor del 9.0 por ciento del pib”. Colofón: un adiós casi definitivo al programa de estabilización gradual.

La definición y aplicación de la política crediticia a cargo del Banco de México de principios de 1985 hasta la destitución del ministro Silva Herzog, estuvo marcada por la dialéctica. En lo específico, la manzana de la discordia se concretó en la política relativa a la determinación de las tasas de interés pasivas. Aunque la tendencia gradual había sido hacia la liberación tanto de las tasas pasivas como de las activas de la banca, todavía hacia la época de nuestra atención (gobierno de Miguel de la Madrid) principalmente las tasas pasivas o de captación aplicables por la banca eran objeto de regulación por parte del Banco de México. Si bien en general ésa era la regla, había casos de excepción como el de las aceptaciones bancarias que podían emitir los bancos y cuyo rendimiento era determinado mediante el mercado. Y en ese panorama regulatorio, otro factor de muy importante consideración era el del rendimiento que devengaban los Cetes y el cual se venía determinando con base en las fuerzas de mercado, en las subastas mediante las cuales se llevaba a cabo su colocación primaria. En términos panorámicos, en el periodo de análisis se produjeron dos episodios de controversia alrededor de la política de tasas de interés. El primero, durante los principios de 1985 y el segundo y más intenso, de mediados de ese año hasta la destitución del ministro Silva Herzog. Desde la perspectiva institucional, los contendientes directos enfrentados fueron la Secretaría de Hacienda y el Banco de México. Desde el punto de vista humano, los altos funcionarios en ambas dependencias. Por parte de la SHCP, el propio ministro Silva Herzog y los subsecretarios Suárez Dávila y Sales, aunque para algunas escaramuzas se convocara a otros funcionarios de menor jerarquía. En el lado de Banxico, desde luego el timonel Miguel Mancera y el economista Sergio Ghigliazza, además de otros colaboradores que fueron eventualmente involucrados para brindar apoyo.

Parecería curioso que un proceso de debate que se prolongaría durante meses, se iniciara a partir de un asunto de apariencia puntual. El detonante fue la propuesta del Banco de México presentada en la Comisión de Crédito y Cambios a principios de 1985, con respecto a una elevación de las tasas de interés aplicables a las operaciones pasivas de la banca. En el acta correspondiente se asienta que la propuesta despertó un muy nutrido intercambio de opiniones entre los funcionarios asistentes a la sesión. De ese intercambio de ideas se recabaron en el acta correspondiente seis incisos. En ellos, resulta casi posible deducir, como en radiografía, cuáles fueron los puntos de vista de la SHCP y cuáles los atribuibles al Banco de México. Un argumento muy importante en la explicación inicial aportada por el director general, Mancera, fue que la elevación de tasas que se proponía debería considerarse transitoria en tanto las medidas de ajuste fiscal y de contención monetaria que se habían anunciado se manifestaban en una moderación de la inflación. Pero, en realidad, no había seguridad alguna de que el ajuste fiscal se materializaría con la rapidez necesaria, ni en la magnitud requerida. De ahí la opinión incluida en el inciso f de la minuta, con respecto a que “de continuar el déficit fiscal en su actual tendencia, el tipo de cambio va a ser insostenible…”. Para el Banco de México, la elevación que se proponía de las tasas pasivas de la banca sería una medida complementaria a las ya anunciadas de contener el gasto público y moderar el impacto monetario. Por su parte, la SHCP sugería hacer una evaluación más exacta de la repercusión de las medidas que se proponían de política crediticia y, en particular, sobre el incremento del costo del financiamiento al sector público. De manera casi textual, para los representantes hacendarios, si bien la elevación que se proponía de las tasas de interés era “necesaria”, podría dar lugar a “efectos desfavorables en las expectativas del público sobre inflación y comportamiento del tipo de cambio…”.[16]

Al parecer fue tanta la reticencia al incremento de las tasas de interés pasivas manifestada en aquella reunión de febrero por parte de los funcionarios de la SHCP, que la discusión y decisión se pospuso para la siguiente sesión de aquel órgano colegiado, a principios del siguiente marzo. Pero claramente, las circunstancias impidieron que tuviera lugar un análisis pormenorizado y reposado sobre la cuestión. Aunque al entorno externo ya no se hizo referencia en el acta de la sesión, con bastante seguridad la situación en el mercado cambiario debe haberse descompuesto mucho a tal grado de obligar a las autoridades a una decisión de emergencia en materia de política cambiaria. Implícita en esa decisión, estuvo claramente una idea que se había expresado con insistencia en la reunión, en referencia a la idoneidad del esquema cambiario que estaba en vigor, con un mercado controlado y otro libre. Con todo, la necesidad apremiante para actuar se dio en cuanto al ritmo de desliz aplicable al tipo de cambio controlado y de manera inexorable también al libre. Sin embargo, se reitera, deben haber estallado, de manera súbita, fugas especulativas de capital de magnitud considerable. De ahí la decisión de aumentar el desliz del tipo de cambio controlado de 17 a 21 centavos diarios para alcanzar una devaluación anual de 37.7 por ciento. De forma obligada, la medida debería venir acompañada con la recomendación a la banca de aplicar un ritmo de desliz igual a las operaciones cambiarias en las que interviniera en el mercado libre. Y desde luego, la medida descrita en materia de política cambiaria llevó de manera casi forzada a acordar el incremento de las tasas pasivas ofrecidas por la banca. Lo anterior, con el fin declarado de que los ajustes correspondientes permitieran que los ahorradores en pesos, pudieran “obtener rendimientos razonablemente superiores a los que proporcionan las inversiones en dólares…”.[17]

Empero, la semilla del desacuerdo había quedado sembrada. La polémica relativa a la política de tasas de interés fue reabierta en septiembre de 1985 por el propio ministro de Hacienda, Silva Herzog, en el seno de la Comisión de Crédito y Cambios del Banco de México. De manera notable, en esa sesión no se contó con la asistencia del director general, Mancera. En consecuencia, Silva Herzog abrió la discusión señalando la conveniencia de una “cuidadosa y completa revisión de los criterios y procedimientos para determinar las tasas de interés…”. ¿Pero, por cuáles razones el secretario de Hacienda invocaba esa revisión? No era suficiente ni convincente la razón invocada de que la materia suscitaba “con frecuencia observaciones que han rebasado el ámbito financiero incidiendo en el político”. ¿Qué se quería decir con aquella afirmación? Desde la perspectiva de la SHCP, la intención se empieza a aclarar cuando al hacerse referencia tanto a los rendimientos de los Cetes como de los instrumentos de captación de la banca, el subsecretario, Carlos Sales, aludió abiertamente a que era “factible y necesario bajar los niveles de ambos…”. Claro, precisó, acompañada la medida “con una política cambiaria más agresiva”. Es decir: ¡bajar las tasas, pero con mayor inflación! Como se aprecia, la congruencia económica no era el lado fuerte del subsecretario Sales. Sin embargo, la postura de aquel funcionario hacendario no parecía estar del todo separada de la que sostenía, un poco tras bambalinas, el ministro Silva Herzog. Esto último, al plantear ese actor como una de las conclusiones de su intervención en aquella sesión del órgano colegiado, la “posibilidad de actuar en el manejo de las tasas de interés a fin de reducir la carga de la deuda pública interna”. Más claro, ni el agua. Y en la última de las sugerencias planteadas por la SHCP, –en cuanto a “mejorar los mecanismos correspondientes a las subastas de Cetes”, tal vez bajo el pretexto de que en ellas se había detectado una influencia excesiva “por parte de cuatro casas de bolsa”– lo que se tenía quizás en la mira era reducir los réditos aplicables a la deuda interna pública. Ello, buscando manipular los rendimientos con los cuales se colocaran esos valores.[18]

No podía taparse el sol con un dedo. En materia de política de tasas de interés se había ido formando una controversia, sin aparente solución a la vista, entre la SHCP y el Banco de México. Además, una controversia con una identificación institucional muy clara entre los bandos en enfrentamiento. Al debate que se había destapado hizo referencia el propio secretario de Hacienda, Silva Herzog, en el seno de la Comisión de Crédito y Cambios. Al respecto, señaló ese alto funcionario que, por un lado, una de esas posiciones descansaba “en el criterio de mantener las tasas de interés en términos reales”. La segunda de las posiciones en discusión era “consistente” con la idea de “buscar nuevas políticas que atiendan los costos marginales de esas tasas, considerando la incidencia que tienen en el comportamiento de la captación y del déficit púbico”. Dada la vigencia de esa polémica y el tiempo que se había mantenido encendida, el Banco de México decidió reiterar su postura en la materia mediante un documento que se presentó a la consideración de la Comisión de Crédito y Cambios en mayo de 1986. Pero el documento de marras fue recibido con mucho escepticismo por parte del subsecretario del ramo Suárez Dávila, al tenor de los siguientes argumentos. En primer lugar, era una “repetición de puntos de vista ya expuestos en discusiones anteriores”. En segundo término, hizo referencia a las supuestas coincidencias de opinión que ya se habían alcanzado sobre los elementos conceptuales del análisis. Y en el tercer punto arremetió en contra de la posición alternante, haciendo alusión a las “significativas diferencias de opinión en lo que atañe a las consecuencias prácticas y operativas del manejo de las tasas de interés”. Ante tal escepticismo e incluso descalificación, cabe preguntarse cuáles eran, en síntesis y con toda claridad, los lineamientos que sostenía el Banco de México sobre la materia de política de tasas de interés. Lo anterior, con base en el documento que había sido descalificado por Suárez Dávila y en los testimonios sobre el tema que se recogieron en las actas del referido órgano colegiado.

1. Remuneración. Rendimientos atractivos para los ahorradores en moneda nacional.

2. Competitividad. Ofrecer un rendimiento razonablemente aceptable en comparación con las alternativas del exterior, denominadas en dólares. Implícitamente, para evitar una posible fuga de capitales y propiciar la repatriación de fondos que se habían expatriado.

3. Maximización. Optimización por la vía de la política de tasas de interés de la captación de ahorro por parte de la banca mexicana.

4. Minimización. Reducción, hasta el máximo posible, de la necesidad de financiar mediante crédito primario del Banco de México el déficit fiscal y otros compromisos de crédito.

5. Diversificación de opciones. Menú amplio de opciones de inversión para los ahorradores en pesos.

6. Integralidad. Considerar a la política de tasas de interés como parte integral y uno de los soportes directos de la estrategia para el combate a la inflación.

7. Liberalización gradual. Avance muy paulatino a la determinación por parte de las fuerzas del mercado de las tasas de interés pasivas de la banca. Ejemplo, el lanzamiento de las aceptaciones bancarias.

Los lineamientos expuestos eran clarísimos y difícilmente discutibles. Sin embargo, los representantes en la Comisión de Crédito y Cambios de la Secretaría de Hacienda se negaban a dar su brazo a torcer. A mayor abundamiento, trabajaban y empujaban para imponer sus puntos de vista y modificar los enfoques en los que se sustentaba la política de tasas de interés. Los argumentos y los alegatos eran inequívocos en ese sentido. De manera un tanto críptica, el secretario Silva Herzog había hablado de “buscar nuevas políticas que atiendan a los costos marginales de esas tasas…”. Y el subsecretario Suárez Dávila, de “significativas diferencias de opinión en lo que atañe a las consecuencias prácticas y operativas del manejo de las tasas de interés”. Sin embargo, ese segundo enfoque diferenciado, no necesariamente se concretaba en lineamientos de política precisos y totalmente claros. Con todo, respecto de la postura de discusión sostenida por los representantes de la SHCP, de los documentos y declaraciones consultadas se desprenden, de manera natural, las siguientes guías fundamentales:

1. Regulación. Determinación discrecional por parte de las autoridades de los rendimientos ofrecidos por los distintos instrumentos financieros internos.

2. Segmentación. Separación de la política de tasas de interés del esfuerzo de estabilización en el que estaba involucrado el gobierno de Miguel de la Madrid.

3. Centralización. Oposición a la posibilidad de autonomía por parte de algunas entidades captadoras de ahorro, distintas a los bancos comerciales.

4. Descarte. Desdén por la posibilidad de que los ahorradores internos se curasen de una ilusión monetaria casi total. De ahí la idea de que la elasticidad precio del total de ahorros fuese cercana a cero en un rango importante de determinación, reforzando el principio del dirigismo burocrático en la determinación de las tasas de interés.

5. Prioridad del objetivo de finanzas públicas. La misión preponderante de la política de tasas de interés debía ser reducir el déficit fiscal mediante el expediente de abatir el componente inflacionario del servicio de la deuda pública interna.

6. Preferencia instrumental. Privilegiar el manejo discrecional de las tasas de interés como mecanismo para controlar el déficit presupuestal, sobre las opciones de reducir el gasto público o elevar los ingresos fiscales.

7. Supuesto sobre una ilusión monetaria permanente. Los ahorradores incapacitados para el aprendizaje en un medio inflacionario.

Aparte de que el bienestar de los ahorradores en moneda nacional no estaba en lo absoluto tomado en cuenta en los lineamientos anteriores, el más discutible de ellos era el relativo a la desconexión causal entre el monto total de captación de ahorro y el nivel real de los rendimientos de los distintos instrumentos de inversión financiera. Pero por muy discutible que parezca, ésa era la postura que sostenía al respecto el subsecretario Suárez Dávila. En la sesión de la Comisión de Crédito y Cambios del 8 de mayo de 1986, dicho funcionario cuestionó con toda puntualidad “en qué medida un aumento en las tasas de interés propicia incrementos en la captación bancaria”. Y remató con la afirmación de que “si bien son dudosos los efectos en la captación bancaria de sostener tasas reales de interés, el impacto de éstas en el déficit fiscal es seguro”. Es decir, ese funcionario parecía ser un creyente convencido en la posibilidad de engaño permanente a los ahorradores en moneda nacional, incapaces de distinguir entre rendimiento nominal y real de los distintos instrumentos de inversión financiera a su alcance. Así, una de las conclusiones sobre el tema estaba totalmente clara. Con esa visión estaba asegurada la imposibilidad de la repatriación de capitales y a la menor provocación desatarse una fuga masiva, como había sucedido a la conclusión de los sexenios de Echeverría y López Portillo. Y la otra gran equivocación podría haber sido respecto de la separación causal entre la política de tasas de interés y la correspondiente a la lucha contra la inflación. En este último respecto, el director general, Mancera, explicó en una importante intervención que “las posibilidades de hacer frente al proceso inflacionario son mayores de sostenerse un nivel adecuado en las tasas de interés…”. Y la opinión del Banco de México en esta materia no era que necesariamente las tasas de interés tuvieran que subir o bajar, “sino que alcancen niveles que permitan elevar la captación en términos reales”.[19]

Como se aprecia, la postura sostenida por el Banco de México (Miguel Mancera) en materia de política de tasas de interés estaba en las antípodas con la que le hubiera gustado imponer a la Secretaría de Hacienda. Eran propuestas totalmente disjuntas, sin ningún tipo de conciliación posible. Tal vez consciente de esa situación, de una manera tácita el director general Mancera decidió cambiar de estrategia de negociación y de trabajo con la SHCP. En lugar de buscar puntos de acuerdo entre las posiciones confrontadas –que, en realidad, no sería posible encontrar–, se decidió por plantear propuestas concretas de trabajo en la materia que pudieran convocar el acuerdo de todos los integrantes de ambos bandos. Dentro de tal enfoque, en la sesión de la Comisión de Crédito y Cambios del 13 de mayo de 1986 el banquero central propuso el análisis de tres asuntos: a) la creación de un nuevo título de crédito para documentar la deuda pública interna, b) la implantación de un procedimiento diferente para la colocación primaria de los Cetes (Certificados de la Tesorería de la Federación) y c) –textualmente– “Criterios y bases generales para una adecuada coordinación en los niveles de las tasas de interés y de otros rendimientos, que ofrecen distintos instrumentos de captación de recursos del público”. De manera un tanto paradójica, fue la propia intervención del banquero central Mancera la que canceló en definitiva las discusiones sobre este último tema. Tres argumentos se esgrimieron en tal sentido. El primero, que los aspectos relativos a esa coordinación eran complejos, y el asunto no podría resolverse de manera simplista y sencilla, como aparentemente lo suponía el subsecretario Suárez Dávila. Uno de los problemas que hacían muy compleja esa coordinación –tal vez, imposible– era la autonomía institucional de algunas entidades captadoras de ahorro mediante la emisión de títulos, como la banca de desarrollo y en particular Nacional Financiera. Si en aras de una supuesta coordinación se les privaba de autonomía de gestión en la materia de política de tasas de interés, en caso de problemas de liquidez esas entidades tendrían que ser apoyadas mediante el recurso al crédito primario del Banco de México en lugar de por la vía de operaciones propias del mercado. De manera tácita, Mancera le hizo ver a sus interlocutores que el Banco de México sólo tenía control administrativo sobre las captaciones que realizaba la banca. Y en ese campo, con la finalidad obvia de mediar, estuvo anuente a hacer una concesión a sus contrapartes de la SHCP. A meter cierto control administrativo sobre los rendimientos que se aplicaban a las aceptaciones bancarias, acordando que éstos fueran definidos dentro de ciertos parámetros por las instituciones aceptantes. Ello, en función de los rendimientos de otros de sus instrumentos de captación y de los Cetes. Es decir, por los bancos emisores de las aceptaciones en observancia de las instrucciones que recibieran del Banco de México. ¡Santo remedio a los afanes controlistas! [20]

Por descarte, en el corto plazo los proyectos de aprobación conjunta por la SHCP y el Banco de México en materia de política de tasas de interés se redujeron a tan sólo dos. En los párrafos que siguen se hace una explicación bastante pormenorizada relativa a la creación de los Pagarés de la Tesorería de la Federación (Pagafes). Al respecto, baste tan sólo con adelantar que la propuesta emanó de las entrañas técnicas del Banco de México. En lo relativo a la modificación del procedimiento para la colocación primaria de los Cetes, había el importante antecedente de la acusación lanzada por un funcionario de la SHCP en el sentido de que cuatro casas de bolsa venían teniendo una influencia excesiva en la determinación de las posturas que por el lado de la demanda se presentaban en las subastas que se llevaban a cabo para la colocación de esos valores. Con respecto a ese asunto, por un lado, ningún funcionario del Banco de México intentó desmentir la acusación mencionada. Por otro, no habría sido raro que en un mercado con elementos oligopsonios (pocos compradores) tan visibles, hubiese intentos de colusión en las subastas correspondientes. Finalmente, la modificación del mecanismo para la colocación primaria de los títulos mencionados se acordó con base en un documento que el Tesorero de la Federación, Contador Público Salvador Martínez, presentó a la atención de la Comisión de Crédito y Cambios. El principio de modificación se basó en la idea, muy sencilla pero básica, de que, siendo la demanda exógena, la autoridad sólo podía determinar la cantidad o el precio, pero no ambas variables. Las subastas de Cetes se habían venido realizando bajo el acuerdo de que la cantidad a subastar fuese fijada por la autoridad y el precio (es decir, el rendimiento implícito) por el mercado. Y el sistema modificado consistió en que la autoridad prefijara de manera discrecional el precio, para dejar que fuese el mercado el que determinara la cantidad demandada. Mediante ese cambio operativo, se obsequió la intención tan deseada por parte de la SHCP con respecto a la determinación burocrática del rendimiento de los Cetes. En la junta correspondiente, el Tesorero de la Federación hizo referencia a la conveniencia de “que el rendimiento se fije por el emisor, después de ‘pulsar’ el mercado”.

La creación de un nuevo instrumento de deuda interna pública se empezó a gestar en una sesión de la Comisión de Crédito y Cambios del 10 de junio de 1986. El antecedente histórico más importante del caso estuvo marcado por la creación de los Certificados de la Tesorería o “Cetes”.[21] Como se explicó en el capítulo de esta obra relativo a dicho evento –y según ha sido ampliamente conocido en los círculos de expertos en la materia– el Banco de México, por intermedio de su entonces subdirector general, Miguel Mancera, tuvo un liderazgo determinante y único en la creación de ese título de deuda gubernamental. Pero aparte de esos antecedentes históricos, el marco circunstancial para el nacimiento de un nuevo título de deuda gubernamental con principal indizado al tipo de cambio y tasa de interés real, fueron las largas discusiones que se llevaron a cabo de finales del año 1985 a mediados de 1986 en lo relativo a la política gubernamental idónea para la administración de las tasas de interés autorizadas a los intermediarios financieros. En particular, en el contexto de los rendimientos que pudieran ofrecer los títulos que emitiera el gobierno federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El tema era de gran actualidad y como parte integrante de la representación de la SHCP, en la mencionada sesión de la Comisión de Crédito y Cambios un asesor de la subsecretaría del ramo, el economista Carlos Bazdresch, presentó un documento de cuyo texto se derivó la (sic.) “conveniencia de un nuevo instrumento de captación y, en su caso, características del mismo”. En ese respecto, el director general del Banco de México, Miguel Mancera, planteó la disyuntiva entre un nuevo título con principal indizado al tipo de cambio o a alguna otra referencia, o “crear un nuevo Petrobono de corto plazo, que es de esperarse tendrá amplia aceptación”. Bajo el liderazgo de los subsecretarios Sales y Suárez Dávila, la opinión que se impuso fue en cuanto a crear un nuevo título gubernamental de mediano y largo plazo e indizado al tipo de cambio. Es decir, con tasa de rendimiento real. Textualmente, que pudiera corresponder “a los bonos de renta fija en términos reales, ya aprobados por el Congreso de la Unión, pero cuya emisión ha quedado pendiente por diversas causas”. Para estudiar el caso se decidió integrar un grupo de trabajo con un funcionario del Banco de México (Sergio Ghigliazza) y tres de la SHCP (Carlos Bazdresch, Jesús Reyes Heroles y Mauricio González).[22]

Presumiblemente, con base en los lineamientos aportados por ese grupo de trabajo que se había conformado, las autoridades del Banco de México se abocaron al proyecto de la creación del nuevo título de la deuda pública. La propuesta se presentó en la sesión inmediata siguiente de la Comisión de Crédito y Cambios. En la parte introductoria, el director general del Banco de México, Miguel Mancera, se permitió comentar que, aunque la materia no competía “de manera directa” a la misión de ese órgano colegiado, de cualquier manara era pertinente que la conociera por su vinculación (sic.) “con las políticas de tasas de interés y los criterios para regular la captación bancaria que corresponden a este órgano colegiado”. Dicho lo anterior, el banquero central anunció la propuesta para la creación de los Pagarés de la Tesorería de la Federación (Pagafes), que emitiría la Secretaría de Hacienda y que estarían denominados en dólares de los Estados Unidos, aunque serían pagaderos en moneda nacional dentro de la República. Para justificar la creación de esos nuevos títulos de la deuda pública, se argumentaron tres razones. La primera, “enriquecer la gama de instrumentos a disposición de los inversionistas nacionales…”. Segunda, ofrecer instrumentos de captación que resultasen “competitivos con otras opciones que se ofrecen fuera del país”. Y tercera, con el fin de facilitar la captación de recursos del público para financiar el déficit fiscal. Para cerrar, después de aprobar el nacimiento de los Pagafes, se acordaron en esa Comisión dos recomendaciones. La primera, que los plazos, rendimientos y otras características del nuevo título se decidieran “en función de su incidencia en la actual estructura de instrumentos de captación en el mercado nacional” al igual que en la capacidad “competitiva de los mismos”. La segunda, que se consultase a través del subsecretario del ramo, Francisco Suárez Dávila, con la instancia correspondiente dentro de la SHCP, sobre la viabilidad de las exenciones fiscales que debían concederse a los Pagafes. Sin esas exenciones, se dijo, dichos títulos no podrían “competir con otras opciones de inversión del extranjero…”.[23]

En el artículo 14 de la Ley Orgánica del Banco de México de 1984 había quedado establecido que correspondería a esa institución aprobar las características que deberían tener las operaciones pasivas, activas y de servicios que realizaran las instituciones de crédito del país.[24] En ese orden, fue al amparo de dicha disposición que a mediados del año 1985 se empezó a analizar en el instituto central la posibilidad de crear un nuevo instrumento de captación a ser emitido por las instituciones de la banca de desarrollo. En la sesión de la Comisión de Crédito y Cambios en la que se estudió dicho asunto, no se hizo referencia al eslabón de ese asunto con la disciplina de las finanzas públicas. El punto al respecto era que si a los bancos de desarrollo no se les permitía la posibilidad de captar sus propios recursos, la demanda de fondos recaería de manera directa sobre el presupuesto gubernamental. El asunto fue explorado en una sesión del órgano mencionado en la cual expresó el director general del Banco de México, Miguel Mancera, que la propuesta ya se había comentado, al parecer con la aprobación correspondiente, con la Comisión Nacional de Valores, la Asociación Mexicana de Bancos y las autoridades de Nacional Financiera. De forma adicional, el funcionario del banco central agregó que las autoridades del Banco de México y de la Secretaría de Hacienda habían venido explorando las características que deberían tener los mencionados “bonos bancarios, susceptibles de emitirse por parte de la banca de desarrollo”. Y con base en dichas disertaciones, se había preparado un proyecto de circular que se presentó en la citada sesión para conocimiento, opiniones y sugerencias por parte de los asistentes a la junta. Por desgracia, nada se agregó en el acta de la misma sobre el contenido del proyecto de circular.[25]

El fenómeno económico está siempre marcado y determinado por relaciones de causa y efecto. La caída de los precios del petróleo durante el primer semestre del año 1985 causó un impacto muy fuerte de deterioro sobre las finanzas públicas, a la vez que afectó de manera muy importante el mercado de cambios para la moneda mexicana. En cuanto a esta última variable, la reacción de las autoridades mexicanas fue la sustitución del régimen cambiario de desliz predeterminado vigente desde el inicio del sexenio, por otro diferente al que se le denominó “de flotación regulada”. Una de las consecuencias de ese reemplazo de esquemas cambiarios, fue que se perdió la previsibilidad sobre el tipo de cambio que había ofrecido el esquema de desliz predeterminado. Hacia adelante, tanto el llamado “tipo de cambio controlado de equilibrio” como el “tipo de cambio controlado de ventanilla” serían determinados diariamente por la autoridad, dando lugar a incertidumbre para los agentes económicos respecto de sus cotizaciones futuras. Y esa incertidumbre fue la causa de un nuevo riesgo cambiario, tanto para los importadores y exportadores como para los deudores internos de pasivos denominados en moneda extranjera. Ante la explicada aparición de un nuevo riesgo cambiario de corto plazo, las autoridades del Banco de México cayeron en la cuenta de que los deudores en moneda extranjera estaban tratando de hacer pagos anticipados de sus pasivos, ejerciendo una presión adicional sobre el ya de por sí muy apretado mercado cambiario interno. Y la reacción de las autoridades del instituto central fue de naturaleza doble. Primeramente, el lanzamiento de un nuevo esquema para ofrecer coberturas cambiarias como mecanismo de protección para los importadores y deudores en divisas. Y de forma complementaria, la creación de nuevos instrumentos de captación bancaria denominados en moneda extranjera para cubrir a los ahorradores del mencionado riesgo cambiario. Las propuestas relativas fueron presentadas y discutidas en la sesión de la Comisión de Crédito y Cambios del 25 de octubre de 1985.[26]

Según la minuta correspondiente, la propuesta para las coberturas cambiarias de corto plazo fue presentada en un documento que leyó en sala el abogado Roberto del Cueto, director de Disposiciones de Banca Central en el Banco de México. La propuesta para la creación de nuevos instrumentos de captación denominados en moneda extranjera se presentó en otro documento al cual dio lectura el economista Ernesto Zedillo, quien encabezaba al fideicomiso denominado ficorca. Resulta evidente, que el programa de coberturas cambiarias de corto plazo que se había discurrido en el Banco de México se encontraba ya muy elaborado y completo cuando se presentó a la consideración de la Comisión de Crédito y Cambios, en octubre de 1985. El esquema de coberturas cambiarias propuesto era muy necesario, pero para las autoridades del Banco de México fue muy evidente que había que acotar su campo. Ése fue el sentido de evitar que los participantes pudieran operar tan sólo por motivos de especulación. Así, los participantes que tramitaran la obtención de coberturas cambiarias tendrían que demostrar la procedencia de los pasivos a liquidar en moneda extranjera tanto como los activos que tuvieran que adquirirse, generalmente para fortalecer la capacidad productiva. El otro elemento de acotación del programa, fue mediante un plazo máximo de las operaciones no superior a seis meses. Por el lado de la oferta, las coberturas cambiarias podrían ser suministradas por instituciones de crédito con autorización de Banxico, mediando el cobro de una prima atractiva. En el acta correspondiente de la Comisión de Crédito y Cambios se incorporaron como anexos, tanto el documento que presentó el abogado Del Cueto como el proyecto de Telex Circular. En la parte final del documento se asentó que, aunque el proyecto no estaba dentro del catálogo de operaciones permitidas a la banca, se confiaba en que la SHCP otorgaría la aprobación requerida.[27]

A diferencia del documento presentado por el abogado Del Cueto, el que formuló el economista Zedillo resultó de naturaleza mucho más especulativa; es decir, de reflexión. Tal vez por esa naturaleza fue que en dicho caso se aportó tan sólo un documento sin venir acompañado de un proyecto de Circular. De hecho, en el caso referido no pudo haber proyecto de Circular, en razón de que no se trataba, estrictamente, de un proyecto de política crediticia a cargo del instituto central. Más bien en la propuesta que presentó el economista Zedillo, el Banco de México estaba actuando en su función de asesor financiero del gobierno federal. Ello, al someter un proyecto para documentar la deuda pública interna en instrumentos indizados al tipo de cambio. De esa forma podría solucionarse un muy grave problema que aquejaba a las finanzas públicas por causa de la elevada inflación que padecía en la época la economía de México. En la administración de la deuda pública, a la Secretaría de Hacienda la agobiaba mucho el problema relacionado con el componente inflacionario en los réditos que ofrecían los Cetes y los Petrobonos. De hecho, dicho componente inflacionario correspondía a pagos por amortización de los títulos de deuda correspondientes. Y por la gravitación de ese elemento, fue que resultó muy útil empezar a referirse al concepto de “déficit operacional”, para cuya definición se restaba del déficit fiscal bruto el mencionado concepto del componente inflacionario en las tasas de interés para deudas denominadas en moneda nacional. Tal era el caso, en particular, de los Cetes y de los Petrobonos.

Como ya se estaba volviendo ampliamente conocido en los altos círculos en los que se discutía la política económica, el documento que presentó el economista Zedillo estuvo muy bien escrito (con mucha precisión) y con muy buena claridad tanto en su aspecto explicativo como propositivo. En su faceta explicativa, sobresalían los cálculos realizados para mostrar la tremenda carga que representaba dentro de las cuentas de la deuda pública interna el componente inflacionario de las tasas de interés aplicadas. Desde el ángulo propositivo, el planteamiento de dos instrumentos complementarios susceptibles de ser utilizados para “dolarizar”, por así decirlo, la deuda pública interna o parte importante de la misma. Uno de esos instrumentos podría ser la creación de un nuevo título para documentar la deuda pública interna con principal indizado al tipo de cambio. El otro, utilizar para tal fin el mecanismo legal que ya existía internamente desde 1982 de los depósitos bancarios denominados en moneda extranjera y comúnmente llamados “mex-dólares”. Sorpresivamente, como posibilidad para documentar la deuda interna en moneda extranjera, el economista Zedillo no hizo referencia al Pagafe, de reciente creación en el sistema legal mexicano. Pero en el documento de Zedillo, claramente puede apreciarse su preferencia por utilizar en la dolarización de la deuda pública interna la utilización de la cuenta bancaria denominada en moneda extranjera. Pero el gran problema para la instrumentación de esa preferencia residiría en las reformas legales que se requerirían para dicha finalidad, entre ellas la reforma de la Ley Monetaria o la expedición de una versión nueva para tal finalidad. En este sentido, Zedillo no pudo ser más claro: “La captación ya sea en dólares o de mex-dólares por parte de las instituciones de crédito, así como el otorgamiento de financiamientos en esas especies, se ven obstaculizados por un régimen legal obsoleto…”.[28]

La última sesión de la Junta de Gobierno del Banco de México a la que asistió Jesús Silva Herzog previa a su destitución se celebró el 1º de junio de 1986. En representación de la Secretaría de Hacienda tan sólo Silva Herzog estuvo presente en esa reunión, aunque, paradójicamente, también tuvo asistencia Gustavo Petricioli, aunque todavía en su calidad de cabeza de Nacional Financiera. En esa reunión, el Banco de México presentó dos documentos que el todavía ministro de Hacienda y por tanto presidente de ese órgano colegiado, no dudó en calificar de “un alto valor técnico…” dentro del “la difícil situación que enfrentaba la economía mexicana”. Y fue el segundo de esos documentos, bajo el título de “Indicadores de la evolución de la deuda de las empresas privadas con el sistema financiero nacional y su costo por concepto de intereses”, el que despertó mayor curiosidad por parte del cónclave, tal vez en razón de que ponía de relieve las implicaciones que estaba teniendo la contención aplicada por el Banco de México a la expansión del crédito en la economía. Así, la principal conclusión expresada al respecto en ese órgano colegiado fue por causa de los “altos niveles de las tasas de interés, aunados a la desafortunada circunstancia de que el Banco Central ha tenido que contraer drásticamente el crédito institucional…”. Y por consecuencia de ambos factores, podrían supuestamente suscitarse en la economía mexicana “serios problemas de liquidez y de insolvencia”. Más adelante en la sesión, el director general del Banco de México, Miguel Mancera, dio respuesta a la impugnación anterior, empezando por reconocer que, si bien las limitaciones al crédito eran “muy severas”, éstas habían sido impuestas, obligadamente, por las difíciles circunstancias por las que atravesaba la economía interna. Sin embargo, el banquero central anunció que “con gran cuidado y de manera gradual”, la restricción al crédito podría empezarse a relajar. Y en forma muy importante, recomendó que dado el alto nivel a que había llegado la inflación interna, recomendó que la expansión crediticia fuera llevada a cabo por la banca mediando la utilización de fórmulas como la del ficorca, que evitaban la amortización anticipada y no planeada de los financiamientos.[29]

Pocas semanas después, el secretario Silva Herzog participó por vez última en ese carácter en la Comisión de Crédito y Cambios del Banco de México. Se trató de la sesión en que se aprobó la creación de los Pagafes. Y si bien el orden del día para esa reunión se planteó con un gran número de asuntos importantes, en su desarrollo sólo pudieron desahogarse los dos primeros de ellos: el ya referido a la creación del Pagafe y otro en el campo cambiario relativo al uso de las divisas que se captaban en el mercado controlado. Incidentalmente, el presidente de ese órgano y secretario de Hacienda tuvo en dicha reunión una participación meramente protocolaria. Sobre el proyecto para la creación de los Pagafes, ya se habló ampliamente en pasajes previos del presente capítulo. De manera ilustrativa, las medidas relativas a la disponibilidad de las divisas que se captaban en el mercado controlado ilustran las dificultades que en gran número se van multiplicando en la práctica cuando se administra un sistema de control de cambios, aunque sea de cobertura parcial. La primera de las medidas de esa naturaleza que resultaron aprobadas fue que los exportadores pudieran conservar, en su totalidad, los dólares que recibían, cuando tuvieren como finalidad pagar importaciones que estuvieran ya internadas en el país. En ese mismo caso, cuando las importaciones todavía no hubieran quedado internadas, las divisas etiquetadas podrían conservarse en cuentas especiales abiertas por la banca para tal finalidad por hasta 30 por ciento del valor de las operaciones. De manera complementaria, también se autorizó a la banca a vender de forma anticipada divisas cuando las empresas solicitantes comprobaran que se aplicarían a la liquidación de importaciones ya tramitadas. Ello, con la finalidad de solucionarles el riesgo cambiario implícito.[30]

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