Modificar, afinar y adaptar la regulación aplicable a la intermediación financiera –principalmente a la operación de la banca– ha sido siempre una constante en las responsabilidades propias del Banco de México. O más bien, para decirlo con toda exactitud, en las responsabilidades correspondientes a las altas autoridades del Banco de México. Las motivaciones para modificar o afinar las regulaciones bancarias expedidas por el Banco de México han sido diversas a lo largo del tiempo, pero cabe destacar en particular una de ellas: la capacidad de los intermediarios regulados –prioritariamente los bancos– para incurrir en lo que técnicamente se denomina arbitraje regulatorio. Es decir, la capacidad de los intermediarios regulados para tratar de eludir el cumplimiento de las regulaciones aplicables a su caso, modificando de manera conveniente en cada circunstancia sus operaciones tanto pasivas como activas. Sin embargo, la necesidad de afinar o modular las regulaciones del Banco de México también ha respondido a otras causas. En general, a que la intermediación financiera es muy dinámica y volátil y requiere de adaptaciones de forma continua. Algunas veces, simplemente para mejorar la propia regulación. Todas las razones mencionadas se hicieron presentes durante el sexenio 1988-1994 para ir adaptando las regulaciones del Banco de México de manera secuencial. Sin embargo, cabe destacar en ese sexenio dos casos de naturaleza muy especial. Primero, en cuanto al proyecto que traía en mente, desde años atrás, la administración del instituto central encabezada por Miguel Mancera para avanzar, en un intento muy bien pensado, de desregulación de la intermediación financiera. En especial, que fueran las fuerzas de mercado las que determinaran el nivel de las tasas de interés, tanto pasivas, como activas y, la otra motivación, la necesidad de aplicar regulaciones de naturaleza prudencial a fin de moderar los riesgos que de manera inexorable siempre penden sobre el funcionamiento de los bancos.
A partir de lo expresado en el párrafo anterior, debe quedar claro que, en términos prácticos, la necesidad de ajustar o afinar la regulación relativa a la política crediticia era cronológicamente de naturaleza permanente. Con todo, como ya se ha expresado, en el caso de la administración del Banco de México encabezada por el economista Miguel Mancera, hubo al menos un proyecto explícito de reforma correspondiente a la liberalización del llamado régimen del encaje legal. El proyecto referido nunca fue anunciado de manera oficial por dicha administración, aunado a que su aplicación tuvo, necesariamente, un carácter gradualista: de avances sucesivos que se habían constatado, de forma muy evidente, en cuanto a la desregulación que se fue aplicando en materia de las tasas pasivas (de captación) de la banca. Sabido es que una fase muy importante de ese proceso sobrevino a raíz de la creación de las aceptaciones bancarias, instrumentos de captación que se colocaban a tasas de interés determinadas por el mercado. En cuanto al régimen de cajones de inversión obligatoria para la cartera de los bancos, la experiencia había comprobado sus inconvenientes, aunque habría también que destacar los abusos y las distorsiones en que habían caído las propias autoridades en su aplicación. En ese marco, ya iniciado el sexenio 1988-1994, la administración encabezada por el director general Mancera presentó una propuesta a la consideración de la Comisión de Crédito y Cambios para avanzar, de manera muy importante, en la desregulación de la intermediación de los bancos comerciales. Muy posiblemente, la propuesta referida fue comentada de forma anticipada con el economista Pedro Aspe Armella, llamado a fungir como secretario de Hacienda en la gestión gubernamental que estaba por iniciarse (Banco de México, 1989c, pp. 118-123).
En la muy importante sesión de la Comisión de Crédito y Cambios que se celebró el 10 de marzo de 1989, el Banco de México presentó a la consideración de dicho órgano colegiado una propuesta de trascendencia evolutiva bajo el título indicativo de: “Liberación de tasas de interés y plazos de los instrumentos de captación tradicionales y unificación de ese régimen de inversión al de las aceptaciones bancaria”. El documento fue leído, para después ser comentado en la ya referida sesión de la Comisión de Crédito y Cambios del 10 de marzo de 1989. En cuanto a la primera de las medidas apuntadas, ya nunca más se darían aquellas batallas desgastantes que se habían librado durante el sexenio de Miguel de la Madrid entre las autoridades del Banco de México y otras de diferente adscripción, relativas al nivel discrecional que debería decidirse para las tasas de interés aplicables a los instrumentos “tradicionales” de captación de los bancos. De manera complementaria, también se concedía a los intermediarios la facultad para acordar los plazos de los instrumentos de captación sin interferencias por parte del Banco de México. Esto último, salvo en casos especiales como resultó ser el de los “bonos bancarios”, los cuales, además de otros requisitos, no podrían emitirse a plazo menor a un año y máximo de dos. Desde el punto de vista explicativo, en la cabeza del documento y en la presentación que se hizo de la propuesta ante aquel cónclave, no se precisó, exactamente, cuáles implicaciones tendría “unificar el régimen de inversión de la captación total de la banca al que actualmente tienen las aceptaciones bancarias”. En el régimen de inversión aplicable a la captación realizada mediante aceptaciones bancarias, las instituciones únicamente tenían que cumplir con “un requerimiento de liquidez del 30 por ciento sobre el pasivo invertible”. Con respecto a la determinación de dicho coeficiente bajo el nuevo régimen regulatorio, se explicó en aquella importante reunión que podrían haberse fijado porcentajes distintos “en función del plazo que falta por vencer a los pasivos respectivos”. Sin embargo, respecto de dicho asunto las autoridades del Banco de México optaron por la solución más sencilla. Ello, en muy buena medida por la razón de que en la coyuntura que corría los pasivos bancarios vigentes se encontraban prácticamente “concentrados en el corto plazo”. No habría tenido mucha congruencia incurrir en complicaciones innecesarias al tratar de graduar el coeficiente de la inversión de liquidez con el plazo por vencer de los pasivos (Banco de México, 1989c, pp. 118-121).
Sin que se dijera de manera explícita, en aquella reunión de la Comisión de Crédito y Cambios se dio por finalizado el régimen del encaje legal –con sus cajones obligatorios de inversión– y al cual el Banco de México se había apegado al menos desde principios de los años cuarenta, durante la gestión a cargo de Eduardo Villaseñor. En el nuevo régimen general de inversión para la captación bancaria –asimilado al de las “aceptaciones bancarias”– ya no habría canalización obligatoria ni siquiera para el renglón en apoyo de los créditos de vivienda. Textualmente, bajo el nuevo régimen liberalizado, FOVI (Fideicomiso para el financiamiento de la vivienda de interés social) “podría descontar, con fondos que le transfiera el Gobierno Federal de recursos captados mediante la colocación de valores gubernamentales, los nuevos créditos de vivienda que la banca otorgue”. En lo relativo al financiamiento en favor del gobierno federal, en buena medida esa necesidad se atendería mediante el requisito de liquidez que se podría cumplir por vía de la adquisición de valores gubernamentales. Pero en cuanto a los fundamentos para abandonar el muy arraigado sistema del encaje legal, en la sesión aludida los ponentes del Banco de México hicieron referencia a una comunicación que se había recibido de parte de la Asociación Mexicana de Bancos, en la cual, los intermediarios explicaban “las dificultades operativas y de costo” propias de dicho esquema, al igual que “la posibilidad de incurrir en errores que se derivan de los diferentes regímenes de encaje e inversión vigentes, así como de su diferente forma de cómputo, semanal o mensual”. En síntesis, de la propia Asociación Mexicana de Bancos había provenido la solicitud, que fue turnada a las autoridades del Banco de México para que la captación tradicional quedase sujeta “al régimen de inversión de las aceptaciones bancarias” (Banco de México, 1989c, pp. 121–122).
La liberación de tasas y de plazos sería aplicable, en lo particular, a los instrumentos “tradicionales” de captación de la banca. ¿Pero cuáles eran estos instrumentos? Textualmente, las “cuentas de cheques, depósitos de ahorro, depósitos retirables en días preestablecidos, certificados y constancias de depósitos a plazo, pagarés con rendimientos liquidables al vencimiento, así como los depósitos en cuenta corriente”. Un asunto importante de administración bancaria en el nuevo régimen tendría que ver con la forma de pago de los rendimientos aplicable a cada instrumento. En lo relativo al renglón de instrumentos a la vista, incluyendo los correspondientes a cuenta de cheques, “los intereses podrían ser pagados –sobre saldos promedios mensuales– por mensualidades vencidas”. En lo concerniente a los depósitos de ahorro, “se continuarían pagando semestralmente En cuanto a los depósitos retirables en días preestablecidos, a plazo fijo y en cuenta corriente, “por mensualidades vencidas”. Por último, respecto de los pagarés bancarios los réditos se pagarían “al vencimiento de los títulos”. De manera muy importante, aunque sin explicitar las razones, los bonos bancarios quedarían sujetos a un régimen normativo especial. Su emisión tendría que ser autorizada de manera específica por el Banco de México y con determinación concreta para cada emisión de las características de los títulos. Ya se ha dicho que el plazo de los bonos bancarios no podría ser menor a un año o mayor a dos y en cuanto a los rendimientos podrían permitirse tasas revisables periódicamente. El procedimiento de revisión de los réditos tendría que ser aprobado por el Banco de México para cada emisión, aunque de manera expresa “en ningún caso se autorizaría la referencia al Índice Nacional de Precios”. Finalmente, en la junta mencionada también se hizo referencia a los regímenes de inversión y liquidez convenientes para los bonos bancarios. Ambos conceptos serían determinados por el Banco de México en función de las características específicas de cada emisión (Banco de México, 1989c, pp. 119–121).
En el resto de la presentación del documento “Liberación de tasas de interés y plazos de los instrumentos de captación tradicional y unificación de su régimen de inversión al de las aceptaciones bancarias” se expresó una serie de consideraciones de mucha importancia sobre la reforma que se estaba proponiendo. Los temas tratados fueron relativos a estrategia bancaria, procedimiento práctico para la determinación de las tasas libres de interés, adecuación tributaria para los rendimientos de los instrumentos con tasa libre, régimen de transición para llegar a la implantación definitiva del régimen de tasas libres y el caso especial de los fideicomisos en el funcionamiento de las cuentas maestras. En cuanto a estrategia bancaria, dada la implantación del nuevo régimen liberado, el Banco de México decidió actuar en su papel clásico de persuasión moral para procurar que, con motivo del nuevo régimen regulatorio para la intermediación bancaria, las instituciones de crédito evaluaran su gestión “con criterios de rentabilidad sostenible y no de penetración”. El instituto central deseaba prevenir que como consecuencia de la reforma se desatara en el sector una posible guerra de tasas –competencia depredadora– en aras de un aumento de participación en el mercado. En cuanto al procedimiento práctico para la determinación de los rendimientos, la única restricción que se enunció fue “que una vez pactada la tasa, esta se mantendrá fija y no se permitiría que fuera revisable”. En lo relativo a las cuentas maestras, el régimen vigente ya permitía la designación de beneficiarios en caso de fallecimiento del titular. Al respecto, la propuesta que traía en cartera el Banco de México era la de hacer extensiva esa prerrogativa al resto de los depósitos bancarios mediante la reforma legal que correspondiese (Banco de México, 1989c, pp. 118–119,121–122).
Quedaba tan solo por explicar el procedimiento que se seguiría para el caso de los instrumentos que requerían de una tasa de referencia, como los depósitos a plazo fijo o con rendimiento liquidable al vencimiento. Toda vez que con el nuevo régimen ya no existirían “las tasas máximas de interés fijadas por el Banco de México” sería el propio instituto central el que expediría las referencias correspondientes de acuerdo con una metodología que las hiciera representativas de lo que ocurría en el mercado, pero el caso para el tratamiento fiscal de los rendimientos bancarios con tasas de interés libres requirió de una explicación más cuidadosa. A manera de resumen, se dijo que para el caso de las personas morales como titulares de las operaciones pasivas, tendrían que seguirse acumulando los ingresos de conformidad con las disposiciones fiscales aplicables. Con respecto a las personas físicas, en el caso de cualquier depósito bancario con excepción de cuentas de ahorro se establecería un régimen de exención del Impuesto Sobre la Renta (isr) para las sobretasas sobre los primeros 12 puntos porcentuales. Respecto de las cuentas de ahorro, de acuerdo con el régimen tributario en vigor seguirían exentas de causar el isr siempre que su saldo no excediera del doble del salario mínimo anual y con una tasa de rendimiento no mayor a la que determinara el Congreso de la Unión. Las cuentas de ahorro cuyas características superaran los límites mencionados, causarían el isr solo hasta los primeros 12 puntos porcentuales de rendimiento (Banco de México, 1989c, p. 121).
La fase final en el proyecto para la liberación regulatoria de la interme-diación bancaria tuvo que ver con una serie de cuestionamientos que planteó el propio secretario de Hacienda, respecto de las implicaciones que podría tener la aplicación práctica de la propuesta. Al plantear esas implicaciones, el secretario Pedro Aspe dio muestra de sus capacidades profesionales y su perspicacia analítica. Igualmente, también el banquero central Mancera obtuvo lucimiento profesional al responder a los cuestionamientos de manera satisfactoria (Banco de México, 1989c, p. 122):
Las respuestas explicativas del banquero central Mancera, impulsor evidente del proyecto sometido a discusión, se expresaron en el mismo orden en que habían sido planteadas las preguntas. Para empezar, explicó que “desde el punto de vista de la demanda agregada como de la expansión del crédito”, la propuesta podría considerarse neutral. En particular, en razón de que la liberación del régimen del encaje vendría acompañada de una colocación de Cetes correspondiente. En opinión de Mancera, las medidas que se proponían “propiciarían tendencias a la baja en las tasas pasivas de la banca…”. Ello, en razón de que “actualmente la remuneración del encaje limita dicha baja en el mercado”. En el mismo sentido, consideraba que “los efectos de las medidas propuestas [también] llevarían a abatir el costo de los financiamientos a cargo del Gobierno Federal…”. Esto último, “como consecuencia del cambio en el régimen de inversión aplicable a los pasivos de la banca”. En igual tendencia, el subsecretario Guillermo Ortiz expresó que el nuevo régimen permitiría sustituir “al encaje como instrumento de regulación crediticia, por el de las operaciones de mercado abierto”. Respecto al posible impacto del cambio de esquema sobre los bancos más débiles, la opinión del director del Banco de México fue en el sentido de “acelerar la instrumentación de programas de apoyo de emergencia a través del Fonapre” (es decir, del mecanismo que entonces existía para dar cobertura a los depósitos bancarios). Finalmente, en lo relativo al crédito a la vivienda, la recomendación del ponente Mancera fue en cuanto a considerar “nuevas operaciones de fondeo del FOVI [el fideicomiso para el crédito en apoyo de la vivienda] con recursos fiscales o con financiamientos del Banco de México” (Banco de México, 1989c, pp. 122–123).
En el aspecto formal, la manera en que terminó la discusión sobre el proyecto de liberación para la intermediación bancaria se salió un tanto del estilo de trabajo que había establecido la administración del Banco de México, encabezada por Miguel Mancera. Al menos a juzgar por el texto de la minuta correspondiente, no apareció en las respuestas que se dieron a los cuestionamientos expresados por Aspe, el estilo clarísimo y didáctico que solía caracterizar las intervenciones retóricas de Mancera, ya fuese por escrito o en la variante verbal. Lo que quedaba es que seguramente, puertas adentro en el Banco de México, la propuesta debió ser preparada y estudiada con todo el cuidado técnico imaginable. En cuanto al tema del fondo, lo que se materializó después de escuchar las explicaciones aportadas por el banquero central Mancera fue que la Comisión de Crédito y Cambios terminó aprobando “las medidas propuestas por la Dirección General del Banco…”. Pero esa aprobación no se expidió sin condiciones. De hecho, en la minuta correspondiente quedaron expresadas dos de ellas relativas a las cuestiones de los bancos en situación delicada y al crédito en apoyo de la vivienda. Respecto de lo primero, quedó plasmada en la minuta la recomendación de “acelerar el establecimiento de programas de emergencia para los bancos que presentan actualmente problemas en su operación”. Sobre el segundo de los asuntos, la determinación fue respecto de “iniciar el fondeo del FOVI a fin de mantener montos adecuados de crédito para la vivienda”. Finalmente, “se encargó al director general de informar a la Junta de Gobierno sobre los acuerdos tomados por los señores miembros de la Comisión” (Banco de México, 1989c, pp. 122–123).
Se había puesto en ejecución una política de desregulación relativa a la intermediación bancaria, la cual se fue profundizando mediante aproximaciones sucesivas durante el transcurso de los años siguientes. Así ocurrió, hasta antes de la privatización de los bancos que se llevó a cabo durante el año 1992. En esa tónica, en mayo de 1991 las autoridades del Banco de México presentaron a la consideración de la Comisión de Crédito y Cambios una propuesta para “modificar el régimen de inversión aplicable a las instituciones que formaban parte de la banca de desarrollo” (Banco de México, 1991c, p. 136). Lo primero que cabe destacar de dicha propuesta es el carácter opcional que se le concedió a las entidades del sector. Es decir, a las instituciones de la banca de desarrollo se les ofreció la alternativa de optar por el nuevo régimen regulatorio aplicable a la banca múltiple o permanecer dentro del enfoque al que ya estaban obligadas. Por el lado pasivo, ya se ha explicado, este nuevo enfoque consistía en el esquema de captación libre asimilado al de las aceptaciones bancarias. Es decir, con los intermediarios decidiendo libremente, sin intervención alguna por parte de las autoridades, los plazos, tasas de rendimiento e instrumentos con los cuales llevaran a cabo su captación de recursos del público. Del lado activo, inversión libre con tan solo la cobertura de un depósito de liquidez del 30 por ciento sobre la captación. Ello, en la forma de saldos de efectivo en caja, inversión en Cetes o Bondes o depósitos a la vista en el Banco de México. El régimen opcional consistía en la captación mediante instrumentos regulados por el Banco de México en cuanto a plazos, rendimientos e inversión libre, solo con un coeficiente de liquidez del 10 por ciento en la forma de depósitos a la vista en el Banco de México. Los integrantes de la Comisión aprobaron la propuesta, con tan solo la observación de que los depósitos a la vista en el banco central fueran sin causa de intereses.
Poco menos de cuatro meses después, en ese mismo año de 1991, la Comisión de Crédito y Cambios volvió a sesionar a fin de acordar un avance adicional al proceso de liberación de las regulaciones relativas a la intermediación de los bancos. En términos formales, la variante que tomó aquella gestión fue la de una propuesta que presentó a consideración el Banco de México, representado en dicho órgano colegiado por el director general, Miguel Mancera, y el director de Disposiciones de Banca Central, Roberto del Cueto (Banco de México, 1991b, pp. 143-146). El economista Mancera abrió la discusión haciendo referencia al proceso de simplificación al que se había sometido, ya durante varios años, “el régimen al que están sujetas las operaciones de intermediación crediticia que realizaban los bancos del país…”. A decir del funcionario, dicho proceso de simplificación se había llevado a cabo mediante la consolidación de “las numerosas reglas antes existentes sobre encaje legal y canalización obligatoria del crédito”. Ya en las etapas finales del mencionado proceso de simplificación, en lugar de todas las reglas precedentes, la captación de la banca denominada en moneda nacional había quedado solamente sujeta al cumplimento de un coeficiente de liquidez por el 30 por ciento del saldo correspondiente. Tal vez incurriendo en cierta redundancia, el banquero central se permitió recordar las opciones de mantenimiento para el referido renglón del lado activo: efectivo en caja, depósitos a la vista en el Banco de México o inversiones en Certificados de la Tesorería de la Federación (Cetes) y/o Bonos de Desarrollo (Bondes) emitidos por el gobierno federal. Cabe destacar que, aunque no lo mencionara el ponente, estas dos últimas posibilidades de inversión eran las únicas que le ofrecían un rendimiento a los intermediarios obligados. Y, de manera importante, el expositor agregó que el cumplimento con el referido coeficiente de liquidez también era obligatorio para los fideicomisos de inversión en valores abiertos por los bancos, categoría en la cual se incluían las cuentas maestras (Banco de México, 1991b, pp. 143–146).
Adelantando vísperas cabe decir que la propuesta de simplificación del régimen regulatorio que a continuación se presentó a discusión tuvo que ver, precisamente, con la desaparición del mencionado coeficiente obligatorio de liquidez, pero al hacer el anuncio correspondiente, el banquero central Mancera agregó que la medida que se proponía era “sin perjuicio de que los bancos mantengan un coeficiente de liquidez voluntario…” (Banco de México, 1991b, pp. 143–144). Esto último, toda vez que el manejo de un margen voluntario de liquidez estaba obligado a responder “a la debida prudencia con que deben manejarse las instituciones de crédito”. Dicho lo anterior, el ponente Mancera pasó a explicar las dos razones que permitían redimir la obligatoriedad de un coeficiente de liquidez. La primera de esas razones tenía que ver “con una favorable evolución de las finanzas públicas…”. Es decir, el fortalecimiento de las finanzas públicas permitía que el gobierno ya no necesitara recurrir al “financiamiento obligatorio de la banca múltiple…”. La confesión no podía ser más reveladora. En realidad, por el factor de rentabilidad, el incentivo para los bancos era integrar sus inversiones en el coeficiente de liquidez con tenencias de Cetes y de Bondes. Es decir, en la práctica, dicho coeficiente de liquidez había venido siendo una reminiscencia del antiguo y muy secreto cajón de inversión obligatoria en valores del sector público. En otras palabras, en inversiones para financiar el déficit fiscal. La segunda razón para remover la obligación de un coeficiente de liquidez predeterminado tenía que ver con una cuestión más de mercado que de la materia de financiamiento. Esta era la formación en México de un mercado de liquidez amplio, en el cual la banca estaba en posibilidad de obtener con rapidez los recursos a la vista que requiriese en caso de necesidad y, en caso extremo, debió agregar Mancera, para eso estaba el Banco de México en su función clásica de prestamista de última instancia (Banco de México, 1991b, pp. 143–144).
Habiendo terminado la presentación de la propuesta, al ponente Mancera le pareció necesario compartir una reflexión sobre las implicaciones de suprimir el coeficiente de liquidez obligatorio. Tal vez juzgó conveniente aportar esa explicación, en razón de rumores infundados y malentendidos que se habían difundido, sin hacer referencia concreta a las posibles fuentes, pero con toda claridad expresó que la desaparición del coeficiente obligatorio de liquidez de ninguna manera significaba “relajamiento alguno de la política monetaria” del Banco de México. Asimismo, aunque no lo expresara el funcionario cabeza del banco central, la desaparición de esa obligación tampoco exentaba a los bancos de aplicar una política prudencial propia mediante el mantenimiento de una proporción de fondos a la vista en el instituto central. Hacía años –de hecho, desde la creación de los Cetes– que un encaje legal no se utilizaba como instrumento de regulación monetaria. En cuanto a la política bancaria de manejo de liquidez, también desde hacía mucho tiempo los bancos en México venían determinando libremente el monto de sus depósitos a la vista en el Banco de México. Esa práctica la habían seguido “en función de sus necesidades en efectivo y de los resultados previsibles de la cámara de compensación” (Banco de México, 1991b, pp. 144).
A continuación, el funcionario cabeza del banco central abundó en que, de tiempo atrás, en México la política monetaria no se ponía en ejecución por conducto “del establecimiento de encajes…”. Se ponía en ejecución “mediante intervenciones del banco central en el mercado de dinero”. Es decir, intervenciones para inyectar o absorber moneda de la circulación. Esa explicación, siendo desde luego verdadera, dejaba empero sin explicitar un trasfondo que era indispensable. Al respecto, en primer lugar, debería haberse agregado a la explicación que cuando se conducía la política monetaria por medio de encajes lo que se intentaba era regular la expansión secundaria de los agregados monetarios y no la oferta de dinero en circulación. De manera implícita, en ese esquema –ya superado– “en la mayor parte de los países industrializados” –al igual que en México– mediante la imposición de encajes se moderaba o ampliaba el valor del multiplicador monetario que operaba implícito en el sistema económico. La experiencia mundial había demostrado que era mucho más efectivo operar directamente sobre la oferta de dinero, ya fuese inyectando liquidez o retirándola. Desde el punto de vista instrumental, el expositor Mancera hizo referencia a las operaciones de mercado abierto “que se efectúan principalmente llevando a cabo compraventas o reportos de valores gubernamentales”. Era para realizar este tipo de operaciones, que en México había tenido una importancia fundamental la creación de los Cetes. Sin embargo, un banco central contaba con otras opciones operativas para llevar a cabo inyecciones o retiros de dinero, tales como créditos especiales que se extendían a los bancos o depósitos obligatorios de regulación (Banco de México, 1991b, p. 144).
En la presentación de la propuesta se hizo también referencia a otras importantes implicaciones que tendría la medida de desaparecer el coeficiente obligatorio de liquidez. Una de las implicaciones implícitas era que la medida mencionada de ninguna manera conllevaba la idea de que los bancos múltiples quedaran impedidos de invertir en valores gubernamentales. Además, la inversión en esos títulos –voluntaria, desde luego, para las instituciones de crédito– se presentaría en un menú amplio de opciones. En “Certificados, Pagarés y Bonos de la Tesorería de la Federación, así como con Bonos de Desarrollo y Ajustabonos del Gobierno Federal”. Desde el punto de vista de la instrumentación de la medida, las autoridades tendrían que prevenir que su propio anuncio provocara por parte de los bancos una sobreoferta de Cetes y Bondes. Ello, a manera de que se diera “lugar a condiciones indeseables en el mercado de dichos títulos”. En tal sentido precautorio, la decisión por parte de las autoridades del Banco de México fue que las tenencias de valores gubernamentales a cargo del coeficiente de liquidez tuvieran que redocumentarse con títulos también gubernamentales de largo plazo, los cuales deberían conservarse hasta su vencimiento. Finalmente, el ponente Mancera también explicó que la medida de suprimir el coeficiente de liquidez obligatorio tendría un importante efecto de largo plazo: “facilitar la reducción del margen entre tasas activas y pasivas y restar volatilidad a las mismas”. Esto último, “evidentemente redundará en beneficio de los depositantes como de los usuarios de crédito y mejorará la competitividad de la banca mexicana” (Banco de México, 1991b, pp. 144–145).
En el orden del funcionamiento de la banca, la remoción del coeficiente obligatorio de liquidez implicó un efecto colateral respecto de la forma en que los bancos manejaban administrativamente y registraban contablemente la captación que se realizaba mediante las cuentas maestras y otros fideicomisos abiertos de inversión en valores. Según todas las indicaciones, para las autoridades del Banco de México no había problema alguno en que los bancos múltiples utilizaran a la figura del fideicomiso para administrar parte de su intermediación financiera. Al parecer, el desacuerdo en lo fundamental por parte del Banco de México era con la práctica que se había establecido de registrar contablemente esa captación como cuentas de orden, además de manejar los recursos correspondientes en forma separada del resto de su captación. Claramente, la práctica de registrar esa intermediación mediante cuentas de orden creaba un problema de transparencia. De igual manera, si, según el ponente Mancera, se lograba que la mencionada intermediación se subiera al balance de los bancos, se haría “posible un ahorro en costos de administración” además de reducir “el riesgo de errores en el manejo de las tesorerías bancarias”. Explicado lo anterior, la solución que se propuso a la Comisión se conformó de dos partes. Una primera, de naturaleza punitiva para desalentar prácticas bancarias que se consideraban indeseables, y una segunda, de esencia colaborativa o de ayuda administrativa (Banco de México, 1991b, pp. 144–145).
La medida punitiva que se acordó fue para incentivar a los bancos a que subieran a balance la captación que se realizaba mediante fideicomisos, con la finalidad de consolidar “las operaciones fundamentales de la intermediación crediticia”. Así, de persistir los bancos en la práctica de registrar en cuentas de orden la captación gestionada a través de fideicomisos, deberían constituir un depósito en efectivo sin causa de intereses por un 51 por ciento sobre el saldo de dicha captación. Lo anterior, “con el propósito de desincentivar la forma en que actualmente la banca registra estas operaciones, ubicándolas en ‘cuentas de orden’”. Por su parte, la medida colaborativa respondió a la finalidad de ayudar a las instituciones a la consolidación en el balance de la totalidad de su intermediación financiera. Con esa finalidad, el Banco de México les ofreció autorizarles a “pagar anticipadamente los pasivos a su cargo contraídos en favor de sus fidecomisos abiertos de inversión en valores”. Por último, también se acordó una solución para la cancelación del coeficiente obligatorio de liquidez en el caso de la banca de desarrollo. Para tal finalidad, “el Banco de México, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, fijará los términos en que se libere su actual coeficiente de liquidez” (Banco de México, 1991b, pp. 145–146).
Finalmente, como consecuencia de la desregulación de la intermediación bancaria –y también del fortalecimiento de las finanzas públicas– una medida adicional dentro de esa política se decidió hacia la primavera del año 1992 (Banco de México, 1992c, pp. 149–151). La medida consistió en liberar gradualmente a los bancos múltiples y a la sucursal en México de Citibank, de las tenencias de valores gubernamentales con las que aún contaban en su cartera. Como podrá deducirse, un antecedente muy importante de esa medida había sido la remoción del coeficiente obligatorio de liquidez para la banca. De manera sorprendente, en la presentación de la mencionada moción las autoridades del Banco de México no hicieron referencia a las razones que motivaban la referida acción. Tratando de adivinar posibles intenciones, una de ellas pudo ser la de definir con mayor claridad la frontera entre la operación del mercado de dinero y la intermediación bancaria propiamente dicha. Desde luego, a los bancos se les conservó la posibilidad de tener una cartera de títulos, incluso para fines de diversificación de portafolio. Sin embargo, las tenencias de valores gubernamentales que conservaban recordaban demasiado las decisiones de autoridad que en el pasado habían dado lugar al financiamiento del déficit fiscal. Y, de forma adicional, estaba la cuestión de la transparencia en los mercados financieros, la cual también le interesaba impulsar al Banco de México. Aun con finanzas públicas sanas, de cualquier forma había que darle refinanciamiento a la deuda pública interna vigente y, claramente, desde la perspectiva de instituto central, lo idóneo era que ese refinanciamiento se lograra mediante la emisión directa en el mercado de los valores públicos correspondientes. En cuanto a la instrumentación de la medida, se dispuso que, por cuenta y orden del gobierno, las instituciones obligadas pagasen anticipadamente unos Bondes especiales que habían sido adquiridos de manera obligatoria. Esto último también “con gradualidad y en los términos que el propio Banco de México vaya determinando” (Banco de México, 1992c, pp. 149–151).
La materia de política crediticia a cargo del Banco de México requería de una atención permanente y muy atenta por parte de las autoridades en el instituto central, pero en algunos casos, las medidas de política crediticia respondían a motivaciones específicas que con frecuencia se podían etiquetar. A manera de ejemplo, durante la gestión de Miguel Mancera al frente del Banco de México verdaderamente hubo un proyecto de desregulación para la intermediación bancaria. Sin embargo, en el periodo también se acordaron muchas decisiones en la materia que se explicaron por el simple imperativo de ir afinando la regulación en función de necesidades de coyuntura. En esta última tesitura se ubica la propuesta de finales del año 1989 de dotar a la banca múltiple de la facultad para emitir bonos bancarios denominados en moneda nacional a fin de poder captar recursos a plazos más amplios. En cuanto a la circunstancia, en razón de la alta inflación a finales del régimen de Miguel de la Madrid, de manera natural la captación de la banca se había concentrado en el corto plazo. Ya con la mejoría de las perspectivas económicas durante el sexenio sucesor de Carlos Salinas de Gortari había que dotar a la banca múltiple de nuevos instrumentos de captación. De ahí la propuesta para la emisión de bonos bancarios denominados en moneda nacional. La moción fue aprobada prácticamente sin discusión, aunque sí afloró la duda respecto de la posibilidad de ofrecer a la banca de desarrollo la ventaja de salir primero al mercado “con nuevas emisiones de bonos”. Escuchado lo anterior, la discusión se zanjó gracias a una intervención oportuna por parte del economista Sergio Ghigliazza, segundo entonces en la jerarquía del Banco de México. En opinión de ese funcionario, la banca de desarrollo no requería de prelación alguna en cuanto a la emisión de los títulos referidos en razón de que sus propios bonos ya contaban “con una importante ventaja fiscal con respecto a los primeros” (Banco de México, 1989d, p. 126).
En cuanto a la operación de las “mesas de dinero” por parte de los bancos múltiples, en su calidad de entidad reguladora el Banco de México había detectado irregularidades sobre todo en lo relativo a “falta de transparencia en el registro de las operaciones correspondientes y, en ocasiones, evasión fiscal”. Con respecto de la insuficiente transparencia, se planteó una primera propuesta para autorizar a los bancos múltiples a fin de que actuando por cuenta propia y sin la intervención de casas se bolsa, pudieran llevar a cabo operaciones con valores gubernamentales y bancarios debidamente registrados. En segundo lugar, se propuso que los bancos pudieran llevar a cabo operaciones de reporto con esos valores, con personas morales o entre ellos. Como parte de las medidas correspondientes, el Banco de México también permitiría a los bancos la adquisición de valores a cargo de otras instituciones de crédito al igual que “la readquisición de títulos bancarios que la institución reportada haga al vencimiento del título respectivo”. En general, la propuesta respondía a la necesidad de poder identificar plenamente a todas las personas que realizaban inversiones en la banca empleando los servicios de intermediarios. El gran problema era que, hasta entonces, los bancos habían venido facturando esas operaciones solo a nombre de los intermediarios. De esa práctica derivaban la insuficiente transparencia en los registros y, asimismo, la posibilidad de evasión fiscal (Banco de México, 1990d, pp. 127-130).
Siguiendo con la sesión del 2 de marzo de 1991, en una medida muy importante los problemas de transparencia en la operación de las mesas de dinero se derivaron de la participación de intermediarios. En cierta forma, esa dificultad podría solucionarse mediante una modificación adecuada para el registro contable de las operaciones correspondientes. De ahí la noticia que se dio en la propia Comisión de Crédito y Cambios respecto de una gestión ya emprendida por el Banco de México en materia de la función clásica de la banca central: persuasión moral. Es decir, un acuerdo para que las instituciones de crédito que manejaban las mesas de dinero registraran las operaciones de inversión en valores ya fuese “a nombre del intermediario por cuenta de terceros”, en favor de personas físicas, “por cuenta de terceros” o, finalmente, en favor de personas morales. Con apoyo en ese procedimiento, se explicó en la sesión correspondiente, que las propias instituciones de crédito operantes estarían en posibilidad de llevar a cabo las retenciones que en cada caso procedieran. En términos de funcionamiento práctico, en cuanto a las mesas de dinero los funcionarios del Banco de México también propusieron concentrar “en una sola entidad de depósito los títulos bancarios objeto de las operaciones mencionadas…”. Ello con varias finalidades, entre ellas la de poder realizar los traspasos de los títulos de manera más segura, transparente y ágil. El mecanismo también podría servir para evitar “irregularidades” que ya se habían detectado en la realización de las operaciones respectivas. A manera de ejemplo, el hecho de que en las mesas de dinero se llevaban a cabo transacciones con una cantidad de aceptaciones bancarias mayor a la que las propias instituciones manifestaban haber emitido. De manera relevante, se informó que los bancos múltiples habían accedido a la moción de poner en operación la referida entidad de depósito (Banco de México, 1990d, pp. 128-130).
Y, desde luego, aunado al problema de la transparencia en el funcionamiento de las mesas de dinero también estaba la cuestión fiscal. Ya se ha visto que, en alguna medida, este reto podría enfrentarse si los bancos registraban de manera adecuada las operaciones y se responsabilizaban de realizar las retenciones correspondientes. Pero el problema fiscal de la operación de las mesas de dinero se complicaba a causa del régimen tributario aplicable a los intereses que se pagaban a personas físicas por la inversión en los mencionados valores bancarios. Al hacer esa explicación, el director general, Mancera, hizo referencia al régimen tributario aplicable (Banco de México, 1990d, pp. 129–130). Dicho régimen limitaba “de manera significativa la realización de reportos por parte de personas físicas” con esos títulos. Ello, en razón de que la exención fiscal vigente solo era aplicable al caso de transacciones que se llevaban a cabo “con valores gubernamentales, más no tratándose de títulos bancarios”. La solución puntual claramente residía en igualar el tratamiento fiscal tanto a las operaciones con valores gubernamentales como bancarios. Sin embargo, en opinión de las autoridades del Banco de México, era también necesario dar una revisión completa al régimen regulatorio relativo a las operaciones y servicios que prestaban las instituciones de crédito en relación con el funcionamiento de las mesas de dinero. De lo anterior la propuesta –que resultó de aceptarse– de conformar un grupo de trabajo con representantes de la Secretaría de Hacienda y del Banco de México para llevar a cabo la revisión analítica correspondiente. Ello, a fin de proponer las reglas que fueran necesarias “para normar en forma conveniente la actividad de los mencionados intermediarios” en cuanto a la operación de las mesas de dinero. Mientras tanto, la decisión fue la de reiterar a los bancos múltiples la recomendación para identificar a cada uno de los inversionistas en las operaciones correspondientes a través de mesas de dinero (Banco de México, 1990d, pp. 129-130).
Balancear y tratar de simplificar fueron dos de los principios que siempre guiaron a la administración de Miguel Mancera al frente del Banco de México. Un caso ilustrativo se planteó en la Comisión de Crédito y Cambios en julio de 1990 con respecto a la uniformación del régimen de inversión aplicable a las cuentas maestras y demás fideicomisos abiertos de inversión en valores con el de las sociedades de inversión en renta fija que manejaban los bancos. Las autoridades del Banco de México propusieron que la uniformación correspondiente se apegara a dos lineamientos. Primero, que los títulos y valores en los cuales los mencionados instrumentos pudieran invertir los recursos que captaran estuvieran siempre inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios además de depositados en administración en el S.D. Indeval S.A. de C.V. Segundo lineamiento, establecer un régimen de inversión para las cuentas maestras y demás fideicomisos abiertos de inversión en valores al igual que para las sociedades de inversión de renta fija tan semejante como fuera posible al que era aplicable a la captación que hacían por cuenta propia las instituciones de banca múltiple. En consecuencia, el régimen de inversión correspondiente se integró con tres partidas:
Por tradición y ubicación geográfica, México había sido un país de arraigada libertad cambiaria. Incidentalmente, ese no había sido el caso de otros países del subcontinente, entre ellos las economías grandes de América del Sur. Como rareza, en la experiencia mexicana se había dado la excepción de un trimestre (de septiembre a noviembre de 1982) en el cual se había intentado imponer un régimen de control integral de cambios. Los resultados habían sido tan desastrosos, que solo vinieron a comprobar la pertinencia de la libertad cambiaria. Con esos antecedentes y en un panorama aparentemente favorable, la regulación bancaria mexicana permitió a los bancos múltiples fortalecer su capacidad para realizar intermediación financiera denominada en moneda extranjera, particularmente en dólares de Estados Unidos. En el contexto descrito, desde principios del sexenio de Salinas de Gortari se empezaron a producir entradas muy grandes de capital hacia México. El fenómeno fue hasta cierto punto inesperado y además sorprendió por el gran volumen de los fondos que ingresaban. Literalmente, la economía de México entró en un fenómeno de “atracción fatal”. Fue en esas circunstancias, que razones de política prudencial llevaron a que las altas autoridades del Banco de México decidieran poner un freno al muy rápido crecimiento que venía teniendo en el país la intermediación bancaria denominada en moneda extranjera.
El sesgo hacia la tolerancia y la facilitación se había iniciado muy a principios de aquel sexenio, cuando aún no se destapaban las entradas de capital en forma masiva. De manera muy importante, en una junta de la Comisión de Crédito y Cambios de junio de 1989, el abogado Roberto del Cueto, director de Disposiciones de Banca Central en el Banco de México, presentó a la consideración de ese órgano colegiado un documento de propuesta (Banco de México, 1989d, pp.124-127). El planteamiento fue el de permitir a la banca la emisión de dos nuevos instrumentos de captación denominados en moneda extranjera. El primero de esos instrumentos se planteó para tener un plazo menor a dos años, se documentaría en la forma legal de pagaré y el principal quedaría vinculado al tipo de cambio controlado. El segundo de los instrumentos bancarios de captación sería de un plazo mayor a dos años, se documentaría en la forma legal de bono y su principal quedaría atado al tipo de cambio libre. En la exposición de la propuesta no se explicaron las razones por las cuales el principal del pagaré quedaría atado al tipo de cambio controlado y el de los bonos al tipo libre. Tal vez, con la finalidad de imponer un castigo implícito (el tipo de cambio libre era siempre mayor que el controlado) a los ahorradores que invirtieran en la variante con el tipo de cambio más bajo. En cuanto a las razones generales para la propuesta, aunque no se expresaran estas eran, claramente, la de fortalecer la capacidad de los bancos para captar recursos. En cuanto a la razón coyuntural, esta se dio a conocer implícitamente. La Secretaría de Hacienda apenas había dado a conocer la creación de un nuevo título para la deuda pública interna; a saber, los “bonos de la Tesorería, también denominados en moneda extranjera y pagaderos en moneda nacional al tipo de cambio libre” (Banco de México, 1989d, p. 125).
Es decir, la verdadera motivación para la propuesta discutida fue la de brindarle mayor competitividad a la banca frente a la opción de inversión ofrecida por un nuevo título de la deuda pública interna. Se trataba de los bonos de la Tesorería, los cuales, años después, se volverían tristemente célebres ya bajo el acrónimo de “Tesobonos”. Sorprendentemente, lo que despertó polémica entre los asistentes a la sesión correspondiente de la Comisión fueron dos asuntos. Primero, los plazos a los que deberían emitirse los nuevos pagarés y bonos bancarios denominados en moneda extranjera. Y, segundo, el momento indicado para que se iniciara su emisión. Fue tanta la inquietud que desató en aquel cónclave el asunto de los plazos recomendables para los pagarés y bonos, que el acuerdo tomado fue recomendar a la Dirección General del Banco de México “analizar con mayor amplitud” el tema. ¿Y por qué no permitir que fueran los propios bancos los que decidieran, podría cuestionarse un observador escéptico? En lo relativo al momento idóneo para iniciar la colocación de los pagarés bancarios y los bonos en moneda extranjera, el lineamiento base se dio en el sentido de que primeramente se empezaran a emitir los Bonos de la Tesorería a cargo de la Secretaría de Hacienda. Respecto de la colocación de los títulos bancarios en competencia, la pauta a seguir la marcó el secretario de Hacienda presente en la sesión: “El doctor Aspe manifestó su acuerdo en que los títulos bancarios antes mencionados se inicien colocando primero el pagaré al tipo de cambio controlado”. O sea, aunque los bancos fueran todavía propiedad del gobierno, podían competir en contra de este por la captación de los ahorros del público (Banco de México, 1989d, pp. 125–126).
Hacia mediados del año 1991, la política de desregulación bancaria que tanto interesaba a la administración encabezada por Miguel Mancera en el Banco de México alcanzó también a la intermediación bancaria denominada en moneda extranjera (Banco de México, 1991c, pp. 138-141). Declaradamente, las motivaciones de la propuesta correspondiente fueron “avanzar en la desregulación de las operaciones financieras con la intención de ir eliminando distorsiones que provoquen, entre otros problemas, una insuficiente captación…”. Con base en esas ideas, la propuesta fue la de permitir que los bancos pudieran determinar libremente los detalles de sus operaciones pasivas denominadas en divisas. Ello, principalmente en lo relativo “a tasas de interés, montos mínimos para recibir depósitos y forma de documentar las operaciones”. Tal vez con la intención de también fortalecer aún más la competitividad de la banca mexicana, en esa misma sesión de la Comisión de Crédito y Cambios se aprobó el proyecto de autorización para dos operaciones adicionales. Primera, autorización para que personas morales domiciliadas en territorio nacional pudieran abrir cuentas de cheques o cuentas a la vista denominadas y pagaderas en moneda extranjera. Desde luego, en el caso de las cuentas de cheques se determinaron con mucha precisión los procedimientos para el pago de los instrumentos. Segunda, permitir que las sucursales o agencias de bancos mexicanos en el extranjero pudieran captar depósitos de personas físicas y morales residentes en el país. Esas captaciones podrían tomar la forma de depósitos a la vista o a plazo con la excepción de cuentas de cheques. Los depósitos correspondientes podrían ser con o sin causa de intereses, eliminándose la restricción de un año como máximo para los depósitos a plazo (Banco de México, 1991c, pp. 138-141).
En las autoridades del Banco de México había conciencia –y también conocimientos técnicos– sobre las implicaciones que tenía la intermediación bancaria denominada en moneda extranjera. La principal de esas implicaciones era respecto del riesgo cambiario que podía pesar sobre esa intermediación. Para decirlo en otras palabras, a los riesgos de crédito y de tasa de interés que tradicionalmente acompañaban –de manera inexorable– a la intermediación, en el caso de la intermediación denominada en moneda extranjera cabía añadir el factor ya referido del riesgo cambiario. Desde la perspectiva de la banca central en su papel de conducción del desarrollo bancario, había el gran problema de la incapacidad o capacidad limitada, para actuar como prestamista de última instancia en el caso de la intermediación denominada en moneda extranjera. De hecho, aunque los temas referidos no se hicieran explícitos en ocasión de que se discutiera en la Comisión de Crédito y Cambios la liberación regulatoria de la intermediación bancaria en moneda extranjera, marcaron, sin embargo, como telón de fondo las deliberaciones correspondientes. Con respecto al tema de la inversión de los recursos, dos fueron los asuntos que predominaron en la mente de los funcionarios encargados: la cobertura para el riesgo cambiario y una solución adecuada para el problema de la liquidez.
Con una intención muy clara de simplificación de la regulación, para la inversión de los recursos que captaran los bancos en divisas, los ponentes del Banco de México (Mancera, del Cueto y Ghigliazza) sugirieron tan solo la determinación de dos renglones de cartera (Banco de México, 1991c, pp. 136-142), el correspondiente “a operaciones denominadas en moneda extranjera y pagaderas en dicha moneda” y otro, un tanto diferenciado, correspondiente a operaciones pagaderas en moneda nacional con principal indizado al tipo de cambio (ya fuese controlado o libre). Por razones de cobertura del riesgo cambiario, la parte libre de esa captación (es decir, la restante al cumplimiento con un coeficiente de liquidez) podría ser invertida en créditos documentados en moneda extranjera a cargo de empresas…” la precondición adicional que se impuso a esa forma de inversión bancaria también respondió a protección contra el riesgo cambiario. Así, en dicha precondición se estableció que las empresas que recibieran los apoyos referidos tuvieran “capacidad de generar divisas para el pago de tales créditos o puedan, por algún medio, cubrir el riesgo cambiario”. Con el fin de dar tratamiento al problema de la liquidez, ya se enunció que la solución consistió en la implantación de un coeficiente de liquidez. Un coeficiente de liquidez cuyo monto fuera elevándose en paralelo con el vencimiento de cada inversión hasta llegar a un tope de 50 por ciento sobre el saldo del principal. Para las inversiones pagaderas en moneda nacional, pero con capital indizado al tipo de cambio, la cobertura correspondiente tendría que integrarse en Pagafes o Tesobonos. Es decir, en títulos de la deuda pública interna pero también con principal indizado al tipo de cambio. Por último, la integración del referido coeficiente de liquidez para los pasivos pagaderos en moneda extranjera se determinó en una serie amplia de opciones de inversión con una sola característica en común: garantía absoluta de cobro en moneda extranjera (Banco de México, 1991c, pp. 138-140).
Por razones de protección en contra del riesgo cambiario, en esa misma sesión de la Comisión de Crédito y Cambios (29 de mayo de 1991) se propuso una revisión completa de la política relativa al cálculo y contabilización de las posiciones en divisas tanto de las sociedades nacionales de crédito y sus filiales como de las empresas de factoraje y arrendadoras financieras independientes. La idea general fue que ningún renglón, tanto del pasivo como del activo, denominado en moneda extranjera se dejara fuera del mencionado cálculo. Y, desde luego, se trató desde ese momento de un indicador que sería de mucha importancia para los fines de la supervisión y seguimiento de los intermediarios. Para efectos de dicho cálculo, deberían considerarse todos los pasivos y activos correspondientes, tanto pagaderos en moneda extranjera o en moneda nacional con principal indizado al tipo de cambio. En cuanto a estas últimas partidas, para fines de claridad en la exposición se hizo la diferenciación entre los conceptos con principal indizado al tipo de cambio controlado o al tipo de cambio libre. Respecto de la contabilización de esta última partida, tendrían que considerarse la totalidad de los instrumentos con la característica mencionada tales como “Tesobonos, coberturas cambiarias, reportos, etc.”. Igualmente tendría que procederse respecto de la contabilización de los instrumentos con principal indizado al tipo de cambio controlado: “Pagafes, coberturas cambiarias, reportos, etc.”. Para los efectos de tal política, sin explicar las razones, se decidió que no se considerarían como “filiales de las sociedades nacionales de crédito, a las sociedades de inversión de cobertura que administre la propia institución”. No obstante, sí deberían incluirse en el mencionado cálculo las acciones que adquirieran los bancos de tales “sociedades de inversión” (Banco de México, 1991c, pp. 141-142).
Con el fin, ya enunciado, de darle mayor capacidad competitiva a la banca mexicana, la regulación relativa a su intermediación en moneda extranjera había estado marcada por la permisividad. Sin embargo, durante el tiempo que fue transcurriendo, la situación macroeconómica del país se modificó de manera muy drástica. La situación de muy grave escasez de divisas que había padecido la economía mexicana se transformó de manera muy marcada en poco lapso. Y el momento para que el Banco de México adoptase medidas de corte prudencial se materializó hacia principios de 1992. En lo específico, en marzo de ese año el director general, Miguel Mancera, sometió a la consideración de la Comisión de Crédito y Cambios un documento en el cual se proponía “limitar el crecimiento de la captación en moneda extranjera”. A continuación, particularmente interesantes resultaron las razones aportadas por el banquero central para hacer una propuesta de la naturaleza referida, “en razón tanto de los altos montos registrados por los saldos correspondientes como por el acentuado crecimiento que vienen registrando…”. En algunas de las instituciones de la banca múltiple ya esos saldos representaban un porcentaje muy alto de su captación total. El riesgo implícito era preocupante, en caso de que hubiera retiros masivos de depósitos en moneda extranjera. De generarse una posible corrida, podrían aflorar “situaciones de iliquidez y aun de insolvencia”. Y, de manera implícita, estaban las limitaciones del Banco de México para actuar como prestamista de última instancia en un panorama como el descrito. De manera abierta, Mancera hizo referencia a la eventual posibilidad de que los apoyos requeridos tuvieran que brindarse simultáneamente a varias instituciones, lo cual “inclusive podría comprometer, además de la política fiscal, las reservas internacionales y la política cambiaria” (Banco de México, 1992c, pp. 147-149).
En realidad, según el testimonio del banquero central, la amenaza y el problema no únicamente gravitaban sobre el lado pasivo del balance de los bancos. También por el lado del activo, tomando en cuenta que “en algunos bancos los créditos que otorgan en moneda extranjera con los recursos captados en dólares norteamericanos, no se conceden con el debido cuidado…”. Consecuentemente, los activos correspondientes presentaban riesgos que también podrían ser considerables. Es decir, no solo había un peligro de falta de liquidez sino también de riesgo de crédito. Desde luego, en su responsabilidad de prestamista de última instancia, el Banco de México experimentaba restricciones de importancia en el caso que se discutía. Ello, en razón de que estaba impedido de poder crear y emitir moneda extranjera. De manera adicional, la situación de atracción fatal para los capitales del exterior en la que había caído México como país, aparentemente derivó en un peligroso relajamiento de los márgenes de sensatez que siempre deben marcar a la intermediación bancaria. De lo anterior, no solo la necesidad de limitar el crecimiento de la captación de la banca en moneda extranjera sino también de modificar el coeficiente de liquidez aplicable a esos pasivos. El subsecretario del ramo en Hacienda, Guillermo Ortiz, señaló al respecto que la medida que se sugería podría ser perjudicial para la competitividad de la banca mexicana frente a la de Estados Unidos. Pero el banquero central Mancera le replicó que, sin embargo, la acción que se proponía resultaba indispensable por las razones argumentadas (Banco de México, 1992c, pp. 147-148).
Con los antecedentes expuestos, las dos medidas que se acordaron en la junta correspondiente para la intermediación de la banca denominada en dólares fueron como sigue: primera, imponerles a los activos del caso el cumplimiento con un coeficiente de liquidez, el cual sería aplicable independientemente de los plazos de vencimiento de las operaciones. Segunda, fijarle un techo o tope a la expansión de los pasivos bancarios denominados en divisas. Como resultará evidente al juicio del lector, para la instrumentación de ambas acciones resultaba indispensable la determinación de las partidas de balance a las que les serían aplicables. En tal sentido, el ponente Mancera aclaró que, en particular, quedarían incluidos en la mencionada cobertura, “los pasivos de las subsidiarias de los bancos” además de cualquier garantía denominada en divisas que obligara a la banca mexicana. Es decir, cualquier pasivo contingente de las características descritas, considerándose dentro de esa categoría “los compromisos comúnmente conocidos como comfort letters”. Sin embargo, previsoramente quedarían excluidas de las obligaciones referidas “los pasivos que al efecto señale expresamente el Banco de México”. Y, desde el punto de vista de otros intermediarios no bancarios, lo que se acordó fue que también quedarían obligados al cumplimiento “las organizaciones auxiliares de crédito cuyo régimen les permita captar recursos en el exterior” (Banco de México, 1992c, p. 149).
Como suele suceder casi siempre cuando las autoridades toman medidas de naturaleza restrictiva, el problema de la instrumentación estuvo en los detalles. Con respecto de la integración del coeficiente de liquidez aplicable a los activos bancarios denominados en dólares, para las autoridades del Banco de México debió ser un reto la determinación de las excepciones que, con frecuencia, resultan indispensables. Este fue el caso, primero, de “los créditos al comercio exterior otorgados o garantizados por instituciones públicas tipo Export – Import Banks y Commodity Credit Corporation”. En esa misma categoría de excepción quedaron “los créditos interbancarios recibidos antes de 1982 por bancos mexicanos, a través de sus agencias y sucursales en el extranjero”. En lo relativo a la fijación de un tope para los pasivos en moneda extranjera, su implantación práctica implicó prever los casos de los bancos obligados cuyo balance estuviera en exceso o por debajo del techo que se estableciera. En cuanto a los bancos en exceso, se permitiría que los pasivos correspondientes pudieran mantenerse o renovarse “en tanto el crecimiento de su captación en moneda nacional permit[a] el cumplimiento de la disposición”. En lo relativo a los bancos con obligaciones por debajo del techo, se permitiría que aumentaran sus pasivos en divisas “hasta por montos equivalentes al porcentaje de su captación marginal que determine el Banco de México” (Banco de México, 1992c, p. 149).
Tanto en lo relativo a la operación de la banca como en cuanto al funcionamiento general de la economía, la amenaza de riesgo cambiario fue una preocupación permanente para el Banco de México durante aquellas épocas. Particularmente, por el recuerdo de los episodios de volatilidad cambiaria que se habían vivido en el pasado. De hecho, en muy buena medida la regulación correspondiente a la intermediación bancaria denominada en moneda extranjera se explicaba por la necesidad de prevenir la amenaza por riesgo cambiario. De manera adicional, había en el sistema cambiario de México otra dificultad: la existencia de un tipo de cambio controlado y otro libre, el cual, de manera natural, mostraba cotizaciones más elevadas que el anterior. Con el fin de atender este último problema en un marco general de riesgos cambiarios, a mediados del año 1991, las autoridades del Banco de México lanzaron la propuesta para crear un mercado de coberturas cambiarias de corto plazo referidas al tipo de cambio libre. En este respecto, cabe recordar que para entonces ya estaba en funcionamiento un mercado semejante, aunque solo con referencia al tipo de cambio controlado. Si los agentes económicos internos –principalmente importadores– que operaban en el mercado libre solo podían adquirir coberturas referidas al tipo de cambio controlado, quedaban obligados a asumir un riesgo adicional que se derivaba del diferencial con respecto al tipo de cambio libre. De manera que se entendía perfectamente la intención que animaba a las autoridades del Banco de México, dentro de la general de promover, desde la banca central, el desarrollo de los mercados financieros. En cuanto a la instrumentación de la medida, la única diferencia sería que en la operación del nuevo mercado de coberturas el tipo de cambio de referencia sería el que se utilizaba para la liquidación de las operaciones que se efectuaban con Tesobonos (Banco de México, 1991c, pp. 136–140).
En el artículo 1º de la Ley Orgánica del Banco de México vigente en 1992 se establecía expresamente que entre las finalidades que le competía perseguir al Banco de México estaba “la de procurar el desarrollo del sistema financiero y, en general, el sano crecimiento de la economía nacional” (Banco de México, (s.f.), Tomo III, artículo 1º, 1984-2012, p. 23). Era claramente en observancia del mandato de procurar “el desarrollo del sistema financiero”, que a la administración institucional encabezada por el economista Miguel Mancera le interesó dar lugar a la formación de mercados de futuros para la cobertura de tasas de interés y de inflación. Así, la propuesta para establecer tanto un mercado de futuros para las tasas de interés y la inflación medida a través del Índice Nacional de Precios al Consumidor (inpc) se presentó a la consideración de la Comisión de Crédito y Cambios en el mes de julio de 1992 (Banco de México, 1992d, pp. 152–155). La justificación para esos dos mercados era casi obvia, al ser las tasas de interés y la tasa de inflación variables con mucha incertidumbre hacia el futuro. Y los mercados de futuros sirven precisamente para eso: para compensar la incertidumbre tanto en favor de demandantes como de oferentes. En el caso específico del mercado de futuros para las tasas de interés, el funcionario hizo referencia en particular al surgimiento espontáneo que se había dado de un mercado de futuros para los Bonos Ajustables del gobierno federal. A saber, dichos títulos de la deuda pública tenían la característica de que su tasa de rendimiento se ajustaba de manera automática a las cotizaciones del mercado removiendo el riesgo correspondiente. El mercado de futuros que había surgido para dichos títulos, si bien se explicaba por motivos económicos, operaba, sin embargo, “al margen de las disposiciones aplicables”. Con esos antecedentes, la justificación para el mercado de futuros de las tasas nominales de interés fue explicada como sigue por el director general Mancera:
“… las variaciones de las tasas de interés nominales tienen un impacto en el resultado de las operaciones financieras, principalmente en las de largo plazo, por lo cual la posibilidad de poder cubrirse contra dichas variaciones otorgaría certidumbre sobre el valor de activos y pasivos financieros en el futuro, permitiendo una mejor asignación de recursos” (Banco de México, 1992d, pp. 152–153).
El primer requisito para el establecimiento de los dos mercados de cobertura propuestos fue que únicamente pudieran actuar como intermediarios las instituciones de crédito y las casas de bolsa que fueran autorizadas por el Banco de México. Además, al banco central le correspondería expedir las reglas aplicables a la par que el clausulado de los contratos que se firmarían. Por su parte, sería responsabilidad de la Secretaría de Hacienda decidir las reglas de capitalización que deberían cumplirse al igual que expedir su autorización. Esto último, toda vez que las operaciones aludidas no estaban contempladas ni en la Ley Bancaria vigente ni en la Ley del Mercado de Valores. Por el lado de la demanda, podrían participar en esos dos nuevos mercados “todas aquellas personas jurídicas y morales, nacionales o extranjeras, que no tengan impedimento jurídico para ello”. De manera muy importante, los intermediarios que quedaran autorizados para participar en los mercados descritos no podrían cargar comisiones en las operaciones correspondientes en que intervinieran. Por tanto, las utilidades a obtener se derivarían de los resultados de las operaciones que fueran a celebrar. Las implicaciones de las anteriores dos características serían muy importantes. Ello, en razón de que las coberturas que se fueran a expedir podrían quedarse por arriba o por debajo del valor al cierre del plazo de las variables en juego. Hacia abajo, en favor del adquirente y hacia arriba, del oferente. Solo por casualidad coincidirían las cotizaciones con los resultados de tasas de interés nominales e inpc. Por último, el plazo de vencimiento para las operaciones correspondientes no podría ser mayor a dos años (Banco de México, 1992d, pp. 153–155).
El Banco de México, como todo banco central digno del nombre, tuvo siempre entre sus preocupaciones atender los problemas de liquidez que surgían en el sistema financiero de México. Un caso en esa materia se suscitó y enfrentó a mediados del año 1990. La propuesta que se presentó a consideración de la Comisión de Crédito y Cambios fue en cuanto a abrir en el Banco de México una ventanilla de liquidez en favor de las casas de bolsa (Banco de México, 1990e, pp. 134–135). Dicha ventanilla podría ser utilizada únicamente en situaciones de excepción, por motivos de falta de falta de liquidez y funcionaría mediante operaciones de reporto con el Banco de México con base en Cetes y Bondes, que eran títulos de la deuda pública interna. Estas operaciones de reporto se realizarían a plazo de un día y un rédito tres veces la última tasa ponderada de interés de Cetes a 28 días en colocación primaria, dada a conocer a las casas de bolsa. Obviamente, la intención es que fuera un mecanismo de recurso extraordinario por causa de emergencias e imprevistos por falta de liquidez. Las operaciones correspondientes tendrían que ser solicitadas directamente al Banco de México y este avisaría de su celebración a la Comisión Nacional de Valores. La propuesta se cerró explicando que, en caso de que alguna casa de bolsa llevase a cabo las operaciones ofrecidas “en términos distintos a los autorizados, se consideraría que no opera conforme a sanas prácticas de mercado”. Sin embargo, no se aclaró el tipo de sanción al que se haría acreedora.
Por la singularidad del caso, parece conveniente recordar las explicaciones que se dieron para fundamentar la propuesta explicada. A manera de introducción, el director general Mancera explicó que en situaciones de emergencia por liquidez las casas de bolsa solían acudir con la banca comercial a fin de obtener recursos frescos en la forma de descuentos. Al parecer, el Banco de México no había visto con malos ojos la mencionada práctica con la salvedad de que las operaciones para proporcionar liquidez por esa vía se habían venido realizando “en condiciones excesivamente gravosas”. Y, la situación descrita, daba lugar a “distorsiones de significativa inconveniencia en el mercado de los valores gubernamentales”. A pregunta del subsecretario de Hacienda, Guillermo Ortiz, respecto de si podía considerarse una práctica normal que los bancos comerciales actuaran como prestamistas de última instancia con las casas de bolsa, se le contestó que en esa forma había venido sucediendo recientemente en México. No obstante, se volvió a insistir en el argumento de que las operaciones correspondientes de reporto de valores gubernamentales se realizaban con alto costo para las instituciones reportadas, aunque sin riesgo de crédito para la entidad reportadora ya que la garantía era incluso mejor que la prendaria. Ante la propuesta de que las operaciones de reporto por parte del Banco de México se celebraran a tres veces el costo en la colocación primaria de Cetes, la explicación dada fue que esa misma era la tasa de penalización que se aplicaba a los sobregiros en que incurrían los bancos comerciales en sus cuentas corrientes en el Banco de México. Entonces, resultaba conveniente igualar tales tasas de penalización tanto para los bancos como para las casas de bolsa (Banco de México, 1990e, pp. 134–135).
En el verano del año 1991 se discutió y aprobó en la Comisión de Crédito y Cambios otra medida relacionada indirectamente con el tema de la liquidez en la economía. El asunto tuvo relación con la propuesta de suprimir que los depósitos en efectivo en el Banco de México por parte de las instituciones de crédito devengaran intereses (Banco de México, 1991c, pp. 136–137). Cabe recordar que esos depósitos formaban parte del coeficiente de liquidez que de cualquier manera debían observar las mencionadas instituciones de crédito. La razón operativa para suprimir el pago de intereses en los rubros referidos tuvo que ver con que a lo largo de cada mes los bancos hacían cargos y retiros muy grandes de fondos en esas cuentas, dando lugar a una variación muy voluminosa e inesperada de la liquidez general en la economía. En términos más técnicos, las cuentas corrientes de los bancos en el balance del banco central formaban parte de la definición de base monetaria. En el orden estrictamente doctrinal, los depósitos en efectivo de los bancos en el Banco de México formaban parte potencial de la oferta de billetes que el público utilizaba para realizar sus transacciones. Y esa oferta no causaba intereses. En un orden completamente semejante, los depósitos en efectivo de los bancos en el Banco de México eran utilizados por esas instituciones para realizar operaciones entre sí, con la Tesorería de la Federación o con el Banco de México. No había razón para que devengaran intereses esos depósitos, dando lugar, además, a que se redujera el remanente de operación que por ley correspondía entregar al gobierno federal (Banco de México, 1991c, pp. 136–137).
Durante el sexenio 1988-1994, la Comisión de Crédito y Cambios del Banco de México sesionó por última ocasión el 19 de octubre de 1992. Faltaban exactamente 18 meses y 11 días para la derogación de la Ley Orgánica del Banco de México de 1984, en cuyo texto se fundamentaba la existencia y funcionamiento del mencionado órgano colegiado. ¿A cuáles causas pudo haberse debido la virtual desaparición de la mencionada instancia decisoria y de deliberación? ¿Significó la suspensión de las sesiones de ese órgano colegiado que entraran en paréntesis las medidas de política crediticia a cargo del Banco de México? ¿O más bien lo que sucedió fue que las medidas en el mencionado campo de la política de banca central se siguieron acordando y aplicando, pero ya sin la participación de la aludida Comisión de Crédito y Cambios? Sin respuestas fundadas –tan solo suposiciones de imaginación para los cuestionamientos enunciados– únicamente en un caso temático específico de las medidas de política crediticia que se adoptaron desde diciembre de 1988, pudo saberse sobre su destino hacia adelante. Fue el caso de las decisiones referidas a la determinación de un tope aplicable a la intermediación bancaria, y en parte también financiera, denominada en moneda extranjera. Es decir, denominada en divisas (lo que significaba, en términos prácticos en México, dólares de Estados Unidos).
En el Informe Anual del Banco de México para 1992 se especificó que el tope para los pasivos en moneda extranjera se había anunciado en el mes de abril de ese año. Sin embargo, en esa misma fuente se explicó más adelante que al menos en dos tramos se decidió elevar el tope mencionado. Como marco de referencia general cabe recordar que en ese año de 1992 fue cuando se llevó a cabo la privatización de los bancos comerciales que habían sido expropiados por el presidente López Portillo en septiembre de 1982. Ante dicha referencia, la lectura que es posible hacer del asunto, sin mayor información adicional, es que una medida de restricción que había parecido adecuada para la banca estatal al paso de unos cuantos meses ya no lo fue para la banca recién privatizada. Con ese enfoque, se autorizó la elevación del tope en dos tramos muy bien definidos: primer tramo, con restricciones, en el cual el techo podría ampliarse hasta en 4 por ciento sobre el registro precedente de la suma del pasivo total, tanto en moneda nacional como moneda extranjera. Y un segundo tramo, prácticamente sin restricciones adicionales, de 6 por ciento sobre el pasivo precedente determinado en la forma ya explicada. Si el tope original al que se había aspirado había sido de 10 por ciento y se permitía una ampliación combinada de 4 y 6 por ciento, se abría espacio para un cuestionamiento suspicaz: ¿en dónde había quedado la intención previa de contención prudencial? (Banco de México, 1993a, pp. 155–156).
En cuanto al primer tramo de ampliación del tope de 4 por ciento la restricción implantada vino por el lado de la inversión de los recursos. Los fondos que se captaran por el conducto explicado solo podrían aplicarse de dos maneras. Primeramente, al “otorgamiento de créditos para la exportación de mercancías” o, alternativamente, para financiar “ventas internas de bienes de capital de origen nacional a plazo de un año o más”. Leído lo anterior cabía preguntar si los créditos de este segundo tipo se documentarían en moneda nacional o extranjera. Pues ¿qué caso tendría canalizar captación al financiamiento de bienes de origen nacional? Por lo que se refiere al segundo tramo con incremento del tope hasta el 6 por ciento de la captación previa, puede decirse que se otorgó prácticamente (casi) sin restricciones. El importe de pasivos que se captaran por esa vía se aplicaría a cualquier inversión ya permitida a la captación bancaria en divisas o, de manera específica, al importe “derivado de reportos cuyo premio esté referido a tipos de cambio”. Es decir, al tipo de cambio controlado o libre. En cuanto al saldo de este segundo tramo de captación (ampliada), se dijo en el Informe Anual referido que se mantendría constante hasta febrero de 1996. Y, de ahí en adelante, se iría disminuyendo, de manera gradual, hasta su liquidación total en febrero de 1999. De manera que ¿cuál contención prudencial de la captación bancaria en moneda extranjera? (Banco de México, 1993a, pp. 155–156).
En cuanto al primer tramo de ampliación del tope de 4 por ciento la restricción implantada vino por el lado de la inversión de los recursos. Los fondos que se captaran por el conducto explicado solo podrían aplicarse de dos maneras. Primeramente, al “otorgamiento de créditos para la exportación de mercancías” o, alternativamente, para financiar “ventas internas de bienes de capital de origen nacional a plazo de un año o más”. Leído lo anterior cabía preguntar si los créditos de este segundo tipo se documentarían en moneda nacional o extranjera. Pues ¿qué caso tendría canalizar captación al financiamiento de bienes de origen nacional? Por lo que se refiere al segundo tramo con incremento del tope hasta el 6 por ciento de la captación previa, puede decirse que se otorgó prácticamente (casi) sin restricciones. El importe de pasivos que se captaran por esa vía se aplicaría a cualquier inversión ya permitida a la captación bancaria en divisas o, de manera específica, al importe “derivado de reportos cuyo premio esté referido a tipos de cambio”. Es decir, al tipo de cambio controlado o libre. En cuanto al saldo de este segundo tramo de captación (ampliada), se dijo en el Informe Anual referido que se mantendría constante hasta febrero de 1996. Y, de ahí en adelante, se iría disminuyendo, de manera gradual, hasta su liquidación total en febrero de 1999. De manera que ¿cuál contención prudencial de la captación bancaria en moneda extranjera? (Banco de México, 1993a, pp. 155–156).
El destino final (es decir, hacia el cierre del sexenio) de la política prudencial para ponerle un tope a la intermediación bancaria en moneda extranjera pareció decidirse en una gran compilación de disposiciones regulatorias que el Banco de México publicó en el mes de febrero de 1994. En la circular correspondiente se hablaba de que se trataba de una compilación de disposiciones relativas “a operaciones activas, pasivas y de servicios” y se incluían algunas modificaciones particulares referidas a temas muy específicos. Entre ellas, lo correspondiente a que se incrementaba “el límite relativo” a la admisión de pasivos denominados en moneda extranjera. Sin embargo, una revisión cuidadosa de esa supuesta ampliación tiende a mostrar que la expresión se refería a la ampliación correspondiente acordada en noviembre de 1992. Es decir, la ampliación en 4 por ciento de esa capacidad de captación, con la adición de un incremento de 6 por ciento que sería tan solo de naturaleza temporal. En otras palabras, no había nada nuevo bajo el sol detrás de la expresión textual “se incrementa el monto límite…”. Esto último, en adición al hecho de que el techo o límite correspondiente no era absoluto sino relativo al nivel de captación en moneda nacional. Es decir, en la medida en que los pasivos en moneda nacional se incrementaban, también en forma paralela los pasivos en moneda extranjera. Además, había una referencia bastante críptica relativa al tema. En ese último párrafo se dice textualmente respecto del “régimen de capacidad de admisión de pasivos en moneda extranjera” al cual estaba sujeta la banca, que el Banco de México había decidido “dejar sin efecto el capítulo relativo a ‘financiamientos en moneda extranjera y financiamiento del exterior’ de la compilación anexa…” (Banco de México, 1994a, pp. 2– 4). Por fin, ¿se ampliaba la capacidad de captación en moneda extranjera o se dejaba a la materia fuera de la compilación? ¡La verdad es que no quedó nada claro el asunto!
Tal vez, el tema de “Política Crediticia” en el sexenio 1998-1994 (de Salinas de Gortari) pueda concluirse con la compilación de disposiciones del Banco de México ya mencionada, que fue publicada en febrero de 1994. En el texto de la circular correspondiente se dijo que la compilación había respondido a la finalidad de “facilitar la consulta… en un solo documento” de la totalidad de las disposiciones emitidas por el Banco de México relativas a operaciones activas, pasivas y de servicios bancarios. Según la fuente de referencia, las disposiciones correspondientes habían sido publicadas en circulares emitidas por el propio Banco de México o se habían publicado en el Diario Oficial “dirigidas a las instituciones de crédito…”. En el cuerpo de la circular del anuncio se incorporaron unas cuantas disposiciones nuevas sobre operaciones pasivas, activas y de servicios y con valores, las cuales, por su carácter específico, tenían poca importancia para la posteridad. Pero para que se tenga una idea de la amplitud de temas que eran objeto de regulación por parte del Banco de México, cabe destacar que toda la materia compilada abarca 96 páginas separadas en los siguientes ocho capítulos: “Operaciones pasivas”, “Operaciones activas”, “Servicios”, “Operaciones con valores”, “Mercados de divisas, de metales preciosos y de coberturas cambiarias de corto plazo”, “Posiciones del mercado de divisas”, “Reglas operativas” y “Disposiciones transitorias”. A lo anterior cabía agregar un también muy extenso apéndice con once anexos sobre diversos temas (Banco de México, 1994a, p. 3).