Sin caer en la tentación de remontarse a la angina de pecho de Juárez para encontrar los primeros orígenes, probablemente el antecedente más lejano en México relativo a la autonomía de la banca central pueda ubicarse en los debates que se llevaron a cabo en el Congreso Constituyente relativos a la aprobación del artículo 28 de la Carta Magna. Esa disposición tiene una estructura que puede considerarse combinada, con una primera parte de esencia claramente liberal y una segunda con una intención claramente intervencionista. La primera de esas partes reza textualmente que “en México no habrá monopolios ni estancos, como tampoco exención de impuestos, ni prohibiciones a título de protección a la industria…” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 28). En contraste, en la segunda parte del artículo se enumeran las excepciones del principio anterior, que estarían conformadas por las actividades que se reservarían en exclusiva para el ejercicio por parte del Poder Público. En la iniciativa original esas actividades reservadas eran la acuñación de moneda, el correo, el servicio de telégrafo y la radio telegrafía. Mientras se presentaba en el Congreso Constituyente la propuesta de partida para la redacción final del mencionado precepto constitucional, el destacado diputado constituyente, Rafael Nieto, presentó una iniciativa de adición respecto de las actividades que deberían quedar reservadas en exclusiva al ejercicio del Estado. Según esta propuesta, entre dichas actividades debía incluirse la emisión de billetes, la cual debería ejercerse mediante un Banco Único de Emisión controlado por el gobierno. Mediante dicha iniciativa, el talentoso Rafael Nieto –quien había fungido como subsecretario de Hacienda bajo el mando del muy admirado Luis Cabrera– daba una refutación tajante al principio de la concurrencia múltiple de emisores. Propuesta que claramente evocaba al régimen porfirista, con su sistema de bancos privados de emisión.
En el nutrido debate que se desató en el Congreso Constituyente por la iniciativa presentada por el diputado Nieto, hubo de todo. Desde comentarios intrascendentes y ajenos al tema hasta intervenciones coherentes y aportadoras. Intervenciones marcadas por el buen juicio de los constituyentes que las emitieron. Cabe hacer hincapié en este último aspecto del buen juicio, toda vez que, durante aquel cónclave, solo el constituyente Nieto exhibió, de forma evidente, conocimientos en materia de bancos de emisión. De esto último y del hecho de que de su intervención se haya derivado una iniciativa de adición, fue que Rafael Nieto tuvo liderazgo en los debates a que se hace alusión. Desde el punto de vista temático, tres fueron las cuestiones que marcaron las opiniones que se escucharon en dicho foro a raíz de la presentación de la iniciativa comentada. La conveniencia de concentrar la emisión en un solo emisor, la mejor forma de organización para el futuro Banco Único de Emisión y, de manera muy importante, el grado de injerencia que debería tener el gobierno en el establecimiento y funcionamiento de esa entidad. Previsor, el subsecretario Nieto advirtió que en ese cónclave únicamente se requería de aprobación para el principio de un banco de emisión que estaría controlado por el Estado.
La tesis que finalmente se impuso en el Constituyente fue que el futuro Banco Único de Emisión se organizara como una institución de Estado. Ello, en el sentido preciso de que el gobierno tuviera en su poder la mayoría o la totalidad de las acciones y que, por tanto, contara con la posibilidad de designar a la mayor parte de los integrantes del órgano directivo. El terreno quedó así preparado para analizar el delicado tema de si el Estado pudiera hacer una utilización abusiva de la capacidad de emisión de la entidad en vías de fundación. Ningún constituyente llegó a referirse de manera directa al atributo de la independencia –o en su defecto subordinación– al poder político, respecto a la entidad emisora que se deseaba establecer. Sin embargo, la idea de tal peligro quedó claramente plasmada en las intervenciones de algunos constituyentes. Con buena intuición, el diputado González explicó que el peligro de contaminación sobre el futuro Banco de Emisión sería elevado en caso de “tener el Gobierno la mayoría de las acciones, por tener a los empleados o por cualquier otro motivo”. Es decir, “si las ligas que resulten entre el poder oficial y la institución llegan a ser de tal naturaleza fuertes y positivas que forzosamente impliquen un conflicto tanto a uno como a otros en un momento dado”. Y en el mismo sentido se pronunció el constituyente Espinosa. Expresó al respecto que el Banco Único de Emisión corría “el peligro de ser más bien político que financiero…” (citado en Turrent, 2018, pp. 60-61).
El único antídoto conocido entonces y posteriormente para evitar un banco de emisión doblegado frente al poder político o frente a intereses creados en la sociedad, cualesquiera que fuesen estos, quedó enunciado con claridad en el Congreso Constituyente. Sin embargo, en ese foro no se materializó ningún acuerdo sobre ese tema fundamental y no se planteó, tampoco, que quedara abierto para discusión futura. Con todo, el asunto volvería a aflorar reiteradamente. Ello, ya fuese en forma tácita o explicita, en ocasión de los muchos proyectos de fundación que se discutieron durante los siguientes ocho años previos al establecimiento definitivo en 1925. La propuesta de que el Banco Único de Emisión debiera quedar bajo el control del orden público se prestaría, como ya había ocurrido en el Constituyente, a interpretaciones distintas. En Querétaro, el propio subsecretario Rafael Nieto señaló que, habiéndose aceptado el principio de la unicidad de la emisión, quedaría abierto a debate para el futuro si tendría que establecerse “un banco privado, un banco exclusivo de Estado o un banco público controlado por el Gobierno” (Trejo, 1992, p. 8).
Un aspecto de inmenso interés respecto al Congreso Constituyente de 1917 fue en relación a los bancos de emisión del mundo a los que se hizo ahí referencia y que estaban dotados de autonomía. Ese era el caso, por ejemplo, para el decano de todos ellos encarnado en el Riksbank de Suecia. La independencia de esa institución se había iniciado desde el remoto 1668, cuando fue puesta bajo la autoridad del parlamento. En el caso del muy prestigiado Banco de Inglaterra, la evolución hasta alcanzar su especialización definitiva había sido resultado de un largo proceso de aproximaciones sucesivas y, de manera importante, en tal proceso evolutivo hacia finales del siglo xix ya se había consolidado en definitiva como una institución con independencia frente a su gobierno. Con respecto al Banco Nacional de Bélgica, hasta principios de la segunda década del siglo se había mantenido bastante independiente de su gobierno. Ese era también el caso del Reichsbank o Banco Central de Alemania, establecido en 1875. Por su parte, la independencia frente a su gobierno nunca había sido la faceta más notable en la organización del Banco de Francia. Sin embargo, siempre cobraron mucho interés para los estudiosos en la materia los límites que se habían impuesto a su capacidad de emisión. En tiempos posteriores, empezaron a cobrar mucha importancia los límites fijados para muchos bancos de emisión con respecto al crédito que pudieran ofrecerle a sus respectivos Estados. Por último, como era bien sabido, el Sistema de la Reserva había nacido dotado de autonomía en 1913 (Turrent, 2018, pp. 62-67).
En el Congreso Constituyente de 1917 se hizo referencia a diez bancos de emisión del mundo que habían conseguido gran prestigio. Entre ellos, desde luego, el Banco de Inglaterra, el Riksbank de Suecia y también el banco central de Estados Unidos: el Sistema de la Reserva Federal que había abierto sus puertas en 1913. De manera muy importante, en la mayoría de aquella muestra aludida en el cónclave se había fijado un límite o techo a la capacidad de emisión. En algunos casos, fijo o modificable, como era entonces el caso del Banco Nacional de Bélgica. Y la otra hoja de la pinza se había conformado con las garantías que debían respaldar a la emisión. En muchos países -por ejemplo- Bélgica, Holanda, España, Bulgaria y Portugal- dicha garantía requería de una relación de 3 a 1 en metálico con respecto al total de los billetes. Una reminiscencia típica del patrón oro entonces en vigor. En otros casos minoritarios se exigía una segunda garantía para la emisión no integrada por metálico. A guisa de ilustración, en el caso del Banco de Portugal se determinó que la emisión no cubierta por metálico tuviera como respaldo una cartera líquida de primer orden. En el caso del Banco de Japón, la emisión debía estar garantizada por una cartera de primer orden, pero por arriba de ese nivel por reservas metálicas en oro y plata. Y la garantía de convertibilidad del billete fue también siempre un incentivo poderoso para una administración prudente de la emisión (Turrent, 2018, p. 67-68).
Promulgada la Constitución y habiendo entrado en vigor su artículo 28, los gobiernos tanto de Venustiano Carranza, como de Adolfo de la Huerta y de Álvaro Obregón hicieron muchos esfuerzos para establecer el mandatado Banco Único de Emisión. Durante el convulso régimen de Carranza ya se habían planteado algunos proyectos para constituirlo, pero con muy escasas posibilidades de éxito. A partir de 1920 los esfuerzos para llegar a tal fundación se ahogaron en un mar de frustraciones. Desde luego, no sería este el lugar para hacer un recuento de todos los proyectos fallidos que se presentaron durante ese período difícil de la historia económica de México. Sin embargo, sí para aportar un panorama sintético de los conceptos doctrinales que se fueron consolidando sobre la materia. Un antecedente muy importante fue una moción a cargo de un legislador muy influyente (el diputado Antonio Manero), para que, a mediados de 1921, durante el gobierno de Álvaro Obregón, se englobaran en el Legislativo en un solo dictamen todos los proyectos hasta entonces surgidos para el establecimiento del deseado Banco Único de Emisión. La propuesta prosperó y el dictamen se emitió al poco tiempo. De dicho dictamen lo principal a recordar es respecto a los requisitos fundamentales que debería satisfacer la añorada institución. En tal sentido, en el dictamen citado se mencionó en primer lugar “Autonomía del banco central…”. Y de manera complementaria, en otros pasajes del dictamen se hizo referencia a “administración directamente emanada de los accionistas…” además de “… limitación rigurosa de la acción política y administrativa del Ejecutivo…” (Manero, 1959, pp. 121-122).
Los diversos proyectos para la fundación del Banco Único de Emisión presentados de 1917 hasta 1923 habían confirmado que eran dos los retos a resolver para llegar a esa finalidad. El reto doctrinal –materia en la cual se había avanzado mucho al iniciarse el gobierno de Plutarco Elías Calles– y el reto financiero. Es decir, la capacidad presupuestal del gobierno para conformar el capital operativo de la institución que se deseaba establecer. A cargo del secretario de Hacienda, durante el gobierno encabezado por el presidente Calles, Alberto J. Pani, corrió la hazaña de aplicar draconianas economías presupuestales para conformar el excedente suficiente, todo en metálico: oro y plata, contantes y sonantes. Por su parte, en la comisión que se designó para redactar la Ley Constitutiva correspondiente –a la que se le empezó a llamar “los tres mosqueteros”– sobresalió por su trabajo y conocimientos el joven abogado Manuel Gómez Morín, de entonces tan solo 28 años. En una estancia en la ciudad de Nueva York durante 1921, Gómez Morín había aprovechado para matricularse en la Universidad de Columbia a fin de estudiar el tema de la banca central y, en particular, el Sistema de la Reserva Federal. Como ya se ha enunciado, desde su establecimiento en 1913, ese instituto central había cobrado prestigio y había trascendido la figura de su autonomía operativa.
No debe caber duda alguna respecto a la convicción que animó a aquellos ponentes –llamados “los tres mosqueteros”– en cuanto a crear un banco de emisión dotado de autonomía. Así se lo confesó el propio abogado Gómez Morín al historiador Enrique Krauze, en las muchas entrevistas que le concedió con miras a la preparación del libro Caudillos Culturales en la Revolución Mexicana (Krauze, E. comunicación personal, 2000). Con toda seguridad, aquellos ponentes conocieron con pormenor el dictamen cuya redacción había promovido durante 1921 el diputado Antonio Manero. Además, con toda probabilidad llevaron a cabo investigaciones sobre los principales bancos de emisión del mundo, entre ellos el Banco de Inglaterra y el Sistema de la Reserva Federal. En la Ley Constitutiva que finalmente se promulgó, un aspecto muy interesante de la intención de independencia se concretó en las normas para la integración del Consejo de Administración. Desde luego, en su calidad de accionista mayoritario, el Gobierno tendría la facultad para nombrar a la mayoría de los nueve consejeros con los que quedaría conformado tal órgano colegiado. Sin embargo, quedó claramente estipulado en el ordenamiento que en ninguna circunstancia podrían ser designados para integrar ese órgano funcionarios públicos o políticos militantes. Además, también se ofreció la facultad para ambas series de acciones de poder recusar por una vez los nombramientos para consejeros realizados por la serie opuesta. De manera complementaria se estableció respecto al funcionamiento del Consejo de Administración que, en asuntos delicados, la aprobación tuviese que darse por una mayoría de al menos siete votos y en votación secreta. En forma muy importante, según el historiador Krauze, se ofrecieron garantías para que los consejeros por la serie B, minoritaria, “estuvieran en posibilidad de impedir en cualquier momento que los consejeros de la serie A utilizaran su mayoría para imponer arbitrariamente su voluntad” (Krauze, 1997, p. 38). En esa misma fuente se cita una carta personal que a finales de 1925 o principios de 1926 Gómez Morín envió a su antiguo maestro y colega, José Vasconcelos:
“Así que me tiene usted en estos momentos de banquero […] El Banco ha sido un éxito completo y entró, como dicen con el pie derecho. El Consejo es absolutamente independiente y está dispuesto a mantenerse así para el bien de todos… ¿No le parece admirable que haya sido posible fundar el Banco con tan solo diez meses de ahorros? ” (Krauze, 1977, p. 39).
El secretario de Hacienda Pani, que presidió a la comisión encargada de redactar la Ley Constitutiva, compartió declaradamente la convicción sobre la necesidad de otorgarle autonomía al banco de nueva creación. Extraoficialmente se supo que de su buena pluma salió la exposición de motivos para el importante ordenamiento. Pues bien, en dicha exposición de motivos para la Ley Constitutiva del Banco de México se incluyeron dos referencias con respecto al tema de la autonomía. La primera señaló que cualquiera que fuese la importancia “del capital aportado por la Nación” a la conformación del patrimonio de la institución, era fundamental que el banco de emisión se “organizara con la necesaria individualidad e independencia”. A continuación, se explicó que el control del Estado sobre la recién creada entidad bancaria y monetaria que exigía el texto Constitucional en su artículo 28 se compadecía perfectamente “con la idea de la independencia”. La segunda alusión se refirió a la integración y al funcionamiento del Consejo de Administración. Dada la estructura que se había acordado para ese órgano colegiado en cuanto a la designación de sus integrantes y a su funcionamiento, no podría quedar supeditado “a las órdenes, ni aún a las instrucciones, del accionista Gobierno”. El poder público únicamente “podría hacer sentir su acción, por medios indirectos, uno de los cuales era su voto, como el de cualquier otro accionista, en las asambleas generales”. Se adivinaba claramente en esas disposiciones, la intención de evitar “en un banco controlado por el Gobierno, el gravísimo peligro de que el interés político pueda predominar en un momento dado sobre el interés público”. Es decir, que “el Gobierno represente el interés de los hombres pertenecientes al partido que lo constituye y prescinda del interés nacional” (SHCP, 1958, pp. 59, 85, 111).
Para el caso de los bancos de emisión a los que se hizo referencia durante las discusiones relativas al artículo 28 en el Congreso Constituyente, fue muy relevante el tema relativo a los límites que se le pudieran fijar a la emisión. Y, con una visión más moderna, los techos a la capacidad para concederle crédito a sus respectivos gobiernos. Con respecto a este último asunto, la Ley Constitutiva del Banco de México resultó de gran relevancia. Conformó ciertamente el dique de última instancia para la defensa de la autonomía que se intentó conceder al banco de emisión de nueva creación. Es decir, el flamante Banco de México. El lineamiento resultó, de manera indudable, de inmensa utilidad conceptual. Esto se debió precisamente a su idea orientadora de establecer reglas o topes a la expansión monetaria, la cual permitió definir como “autonomía reglamentaria” al régimen del Banco de México desde su fundación hasta 1938. Y ese principio inspiró varias disposiciones fundamentales en la Ley Constitutiva, pero cabe destacar en lo particular el techo que se acordó para el crédito que se pudiera conceder al Gobierno Federal y cuyo saldo no podría ser superior a 10 por ciento del capital exhibido (artículo 22, fracción I). En la Ley también quedó prohibido que el Banco de México pudiera extender préstamos a los gobiernos de las entidades federativas y de los ayuntamientos. En cuanto a otros límites, cabe destacar los que se establecieron para la emisión de billetes, para las personas relacionadas que conformaran un riesgo común o en casos en que hubiera conflictos de interés. Respecto al primero de esos límites, la institución no podría emitir billetes por una suma que excediera del duplo de sus tenencias en metálico (oro y plata) (SHCP, 1958, pp. 67, 74–75).
Otro episodio importante en los antecedentes de la autonomía de la banca central en México se escribió durante el sexenio del presidente Lázaro Cárdenas (1936-1940). Apenas designado como nuevo secretario de Hacienda, en diciembre de 1935, don Eduardo Suárez se acercó al abogado y economista monetario Miguel Palacios Macedo para que redactara, en calidad de ponente, una nueva ley orgánica para el Banco de México. Una nueva ley con la finalidad de consolidar su especialización como instituto emisor y darle un carácter plenamente moderno. Dadas las convicciones doctrinales de ese ponente, nadie tuvo duda de que redactaría un ordenamiento para que el funcionamiento del Banco de México estuviera (sic.) “libre de toda nota inflacionista” (Ley Orgánica del Banco de México, 1936, p. 252, párr. 50). Al menos cinco referencias hubo en la exposición de motivos correspondiente, al tema de la autonomía del Banco de México. El punto clave estuvo en que, mediante el esquema de funcionamiento previsto en esa ley, se buscó evitar la posibilidad de que se hicieran “emisiones en cantidades ilimitadas, pues ello equivaldría a la autorización implícita de una política inflacionista, que es precisamente lo que se pretende atajar…”. Tenía razón el ponente Palacios Macedo en que, en lo concerniente a la autonomía de la banca central, el punto de la mayor delicadeza era el relativo “a los asuntos en los que tiene un interés directo el Estado”. En lo particular, en cuanto al crédito que pudiera extender el instituto emisor al gobierno. De esta última razón el límite que se fijó en la ley a tal financiamiento, en cuanto a que el saldo correspondiente no pudiese exceder “del 10 por ciento del promedio de los ingresos que la Tesorería de la Federación hubiera percibido en efectivo durante los tres años precedentes” (SHCP, 1958, párr. 50, p. 234; párrs. 39, 44 y 60, pp. 229, 231, 239; párr. 84; art. 38, fracc. XII (h), p. 273).
La autonomía del Banco de México incorporada en la Ley Orgánica de México del año 1936 resulto imposible de mantenerse. De hecho, las dificultades comenzaron incluso previamente a su promulgación. En alguna entrevista remota celebrada con su ponente, nos hizo saber de una experiencia muy desconcertante ocurrida durante una de las últimas sesiones de revisión atendidas por el propio secretario de Hacienda, Eduardo Suárez, quien, supuestamente, fungía como patrocinador del proyecto. Durante una de las sesiones finales de la revisión, uno de los revisores convocados por la Secretaría de Hacienda arribó a la sesión con un libro en la mano de reciente edición en el idioma inglés. Se trataba de una novedad editorial, concretada en la publicación más reciente del economista británico John Maynard Keynes. Lo trajo a colación en aquella reunión de revisión un asesor de nombre Luciano Wiechers. Por cierto, bastante conocido en la época en los medios bancarios y financieros de México. El punto es que el asesor Wiechers aventuró en aquella reunión de revisión que los planteamientos en el último libro del economista Keynes ponían en entredicho los fundamentos doctrinales sobre los cuales estaba construida la propuesta de Ley Orgánica para el Banco de México a cargo del ponente Palacios Macedo. La intervención de Wiechers no logró impedir la promulgación de la Ley Orgánica. Sin embargo, marcó un hito doctrinal muy importante en México. Se difundió en el medio nacional una exegesis amañada del pensamiento de Keynes para justificar la aplicación de políticas inflacionistas (Turrent, 1982, p. 403). Una variante muy peligrosa de la sentencia célebre de Don Rodrigo Gómez en el sentido de que “las fuerzas de la inflación son poderosas, múltiples y sutiles”. A este último aspecto se refería el episodio relatado.
La insuficiente congruencia entre lo establecido por la Ley Orgánica de 1936 y la conducción de las finanzas públicas se hizo evidente cuando se manifestaron los procedimientos crediticios a los que deseaba recurrir la administración cardenista para financiar sus programas de reforma. En el Consejo de Administración del Banco de México se daba un seguimiento muy cuidadoso a la marcha de la economía. Pronto, los integrantes de dicho órgano colegiado cayeron en cuenta del potencial inflacionario implícito en la política económica que se estaba siguiendo. En ese seguimiento se empezaron a hacer obvias varias correlaciones cargadas de augurios inquietantes. En el lado de las correlaciones directas, la elevación de los índices de precios con la expansión de los agregados monetarios y la cartera del Banco a cargo del Gobierno Federal. Y, en el sentido inverso, el incremento de los índices de precios asociado a la reducción de las reservas internacionales del Banco de México. Fue entonces cuando el Consejo de Administración del Banco de México decidió emprender una campaña de defensa para disuadir a la secretaría de Hacienda de persistir en su política inflacionista. Encabezaron ese movimiento el director general, Luis Montes de Oca, y el ya referido economista Palacios Macedo, quien a la sazón formaba parte del Consejo por la serie B de acciones.
La defensa que se acordó en el Consejo de Administración en contra de la política inflacionista de la Secretaría de Hacienda se separó en dos partes. Una primera, que podría calificarse de alerta o denuncia, en la forma de la divulgación del sobregiro legal en el que había caído la cartera a cargo del Gobierno Federal. Ese enfoque puede constatarse de manera especial en el Informe Anual del Banco de México correspondiente a 1937. Tales esfuerzos para evitar el llamado sobregiro del Gobierno Federal con el Banco de México vinieron también acompañados de un cabildeo que se estableció de manera personal con el secretario de Hacienda, Eduardo Suárez. Para tal finalidad, al consejero Palacios Macedo se le encomendó la redacción de un muy pormenorizado memorándum técnico que fue entregado a la atención del propio secretario de Hacienda, Suárez. De tales gestiones se derivó la suscripción de un convenio de liquidación en septiembre de 1937 con la Secretaría de Hacienda, pero dicho convenio de liquidación no pudo ser cumplido. Entonces, la salida definitiva al problema se encontró en una reforma profunda de 1938 a la Ley Orgánica del Banco de México, por virtud de la cual se privó a dicha institución del atributo de la autonomía. La forma práctica que tomó tal reforma fue la de remover del articulado los topes a la expansión monetaria que pudieran dar lugar a una política de corte inflacionista. Como deberá ser obvio, las transformaciones fundamentales se incorporaron en el renglón de las relaciones crediticias del banco de emisión con el Gobierno Federal. En lo específico, para quitar el techo legal al saldo de ese financiamiento y para poder liquidar, casi podría decirse que, con saliva, el sobregiro que se había acumulado desde 1937 (Turrent, 2015, pp. 217, 222, 224–225).
La autonomía reglamentaria de la banca central en México se extendió por aproximadamente 13 años: de 1925 a 1938. Se le denomina autonomía reglamentaria, en razón de que se fundaba, en lo esencial, en la aplicación de reglas relacionadas principalmente con el tope para la expansión monetaria y el crédito primario que se pudiera ofrecer al Gobierno Federal. Durante ese periodo de la autonomía reglamentaria del Banco de México estuvo vigente la mayoría del tiempo la Ley Constitutiva de 1925, y aunque en 1936 se aprobó la Ley Orgánica del Banco de México de ese año, en realidad ese ordenamiento no llegó a entrar totalmente en vigor hasta sus reformas de 1938. Pese a que nunca se dijo en esos términos, una de las motivaciones para expedir la Ley Orgánica de 1941 fue la de ratificar una situación jurídica de no independencia para el Banco de México. Situación con la cual, no por casualidad, se sentían cómodas las altas autoridades de la Secretaría de Hacienda en el momento. En términos generales, las principales disposiciones que se incorporaron en la Ley Orgánica del Banco de México de 1941 ya habían sido postuladas en las reformas sobre la materia del 28 de diciembre de 1938, previamente aludidas. Ningún límite se incorporó en ese ordenamiento orgánico al crédito primario que pudiera extenderse al Gobierno Federal. Con todo, en la Ley Orgánica de 1941 quedó sin embargo establecido que el saldo de la reserva internacional nunca debería ser menor al 25 por ciento “de la cantidad a que asciendan los billetes emitidos y las obligaciones a la vista, en moneda nacional a cargo del Banco” (SHCP, 1958, p. 226, artículo 18). Tal vez dicha restricción pudo parecer suficiente para impedir la aplicación por parte del Banco de México de una política inflacionista. Sin embargo, en la práctica no resultó en esa forma. Ello, en la medida en que la fuerza de la mencionada restricción podría ser eludida mediante el expediente de la devaluación cambiaria. Esto, en razón de que una devaluación incrementaría inmediatamente el valor contable de la reserva internacional expresado en moneda nacional a la vez de dejar intocados los datos del pasivo contra cuyo saldo tenía que compararse.
Sin embargo, ya durante el sexenio del presidente Miguel Alemán, en 1948, se registró otro antecedente histórico de la autonomía de la banca central en México que vale la pena citar en la presente crónica, aunque sea de manera breve. En el orden circunstancial, el episodio fue impulsado por el gran clamor público que se desató por la devaluación cambiaria que se produjo a mediados de dicho año. En el orden personal, tuvo una intervención determinante el jurista Manuel Gómez Morín que había ejercido liderazgo en la fundación de una organización política de oposición en 1937: el Partido Acción Nacional. En el orden legislativo, se aprovechó que dicha organización política había conseguido por vez primera en su historia representación en el Congreso con tres diputados por elección. En ese contexto –y aprovechando el intenso enojo que había provocado la ya mencionada crisis cambiaria– por medio de los legisladores referidos se introdujeron a la consideración del Congreso una serie de iniciativas entre las cuales hubo dos directamente orientadas a devolverle al Banco de México su perdida autonomía. El paquete de iniciativas se ingresó con la fecha exacta de 27 de octubre de 1948 (Calderón, 1972, pp. 75-76). La idea de sus promotores era que aquellas iniciativas, en las cuales el jurista Gómez Morín había seguramente tenido una participación fundamental, fueran dictaminadas durante el periodo ordinario de sesiones de ese año. Sin embargo, sucedió algo totalmente distinto. La mayoría en la Cámara de Diputados decidió darle largas a esas iniciativas hasta cansar por hastío a los legisladores que las habían presentado (“Los PRI diputados…”, 1949, p. 10). Un golpe semejante al que se escenificó ese año en la Gran Bretaña, cuando el recién electo gobierno laborista encabezado por Clement Attlee tomó la decisión de privar de su autonomía al prestigiado Banco de Inglaterra.
En otras publicaciones se ha argumentado que la autonomía de la banca central se ha presentado históricamente en México en tres etapas. Según ese enfoque, a la ya mencionada etapa de la autonomía reglamentaria le siguió la que en esas fuentes se le denominó autonomía “carismática” para décadas después acceder a la más moderna y actual autonomía institucional. ¿Cómo se gestó la fase de la autonomía “carismática” ? Aunque sin el goce de independencia desde el punto de vista estrictamente jurídico, durante el periodo histórico del denominado Desarrollo estabilizador (1954-1970), el Banco de México pudo operar en el orden práctico, literalmente como si hubiera contado con autonomía legal. Es decir, las políticas fiscal, monetaria y cambiaria se orientaron de manera explícita al objetivo de mantener la estabilidad y por esa vía asegurar el sostenimiento indefinido del crecimiento económico. En términos que fueron muy reiterados en la época, a la estabilidad se le consideró dentro de esa estrategia no como un objetivo en sí mismo, sino como una precondición para el desarrollo autosostenido. Se llamó al enfoque “autonomía carismática”, en razón de que sus principales proponentes lograron convencer a los presidentes de la República en turno sobre la necesidad de que las finanzas públicas se mantuvieran ordenadas y permitir que el Banco de México pudiese funcionar como si fuese autónomo. En lo principal, los funcionarios que respaldaron el mantenimiento de la autonomía carismática del Banco de México fueron el secretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena, y el director general del Banco de México, Rodrigo Gómez. Para algunos observadores, el periodo del Desarrollo estabilizador se inició a partir de la muy traumática devaluación de abril de 1954, durante la presidencia de don Adolfo Ruiz Cortines. En esa forma, el nombre de ese mandatario debe agregarse al de los otros dos presidentes que patrocinaron el enfoque: Adolfo López Mateos (1958-1964) y Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970).
La economía mexicana efectivamente tuvo un desempeño muy exitoso a partir de mediados de la década de los cincuenta hasta prácticamente el cierre de 1970. Los buenos resultados empezaron a ser conocidos entre los círculos de expertos, sobresaliendo analistas y académicos, funcionarios de los organismos internacionales e, incluso, jefes de Estado de otros países. Esos mismos buenos resultados fortalecieron el prestigio de los dos principales artífices de la estrategia. A saber, el banquero central, Rodrigo Gómez, y el secretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena. Hacía las postrimerías del período, de este último emanó la idea de documentar aquella estrategia de política económica que había resultado tan exitosa con un proyecto editorial, del que surgió un folleto que se repartió con gran generosidad durante las principales reuniones del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial de 1969. Se trató de una publicación de muy buena manifactura, con una parte explicativa y otra de recopilación de resultados. En ese texto se ilustró sobre los muy favorables números obtenidos en los frentes de crecimiento económico y estabilidad de precios. Esto último, con un nivel de inflación muy cercano al de los principales socios comerciales del país, particularmente Estados Unidos. Asimismo, en ese tiempo México padecía el reto de una muy rápida explosión demográfica. Pero aun con ese reto, el PIB per cápita había crecido a un ritmo bastante satisfactorio. Y lo mismo pudo decirse de los salarios en términos reales, con apoyo en sus dos principales fundamentos: elevaciones muy bien documentadas en la productividad y estabilidad de los precios, pero en especial, fue en aquel folleto de 1969 en donde se acuñó el término “Desarrollo estabilizador”, que a partir de ese momento de volvió emblemático (Ortiz Mena, 1998, Anexo 2).
A pesar de que a lo largo de la época del Desarrollo estabilizador la economía de México se benefició de un entorno externo razonablemente favorecedor, con precios estables para sus exportaciones y una expansión continua de las ventas al exterior, durante la parte final del sexenio del presidente Ruiz Cortines y las presidencias de López Mateos y de Díaz Ordaz no se tuvo asegurado en la economía interna el mantenimiento de la confianza de los agentes económicos. En el transcurso de ese lapso histórico tuvieron que enfrentarse al menos cinco episodios de crisis de confianza de los cuales la conducción de la política económica local salió relativamente ilesa. Desde el primero de esos episodios de crisis, que afloró en el gozne entre los sexenios de los presidentes Ruiz Cortines y López Mateos, se estableció un procedimiento para proteger la confianza interna a causa de conflictos intestinos a los que había que dar manejo. Y ese procedimiento consistió en conseguir un apoyo muy visible en favor de la economía de México por parte de instancias muy poderosas y respetadas del exterior: de los gobiernos de los países más avanzados del globo –particularmente de Estados Unidos– de los organismos financieros internacionales –en especial del Fondo Monetario Internacional– y de los grandes bancos globales, con los cuales se obtenían créditos muy importantes en favor del país. Con esa estrategia ya definida, en ocasión de los conflictos gremiales que se suscitaron a finales de 1958 y principios de 1959, viajaron al exterior el secretario de Hacienda Ortiz Mena y el banquero central Rodrigo Gómez con el fin de conseguir los máximos apoyos posibles en el exterior a favor de la economía de México, dándoles la mayor visibilidad y difusión. Todo ello, con la finalidad de evitar la detonación de una fuga masiva de capitales que obligara a una no deseada y menos necesaria devaluación cambiaria. En esa forma se procedió durante (1) los ya mencionados disturbios gremiales de 1958-1959, (2) en ocasión del reconocimiento diplomático en 1959 por parte de México para el régimen revolucionario que había surgido en Cuba, (3) con motivo de la nacionalización de la industria eléctrica en 1960, (4) el estallido de la crisis de los misiles en Cuba en 1963 y (5) a causa del estallido del conflicto estudiantil previo a la celebración de los Juegos Olímpicos en 1968 (Ortiz Mena, A., comunicación personal, 1992-1993).
La terminación del periodo de la autonomía “carismática” del Banco de México se anunció primeramente con el fallecimiento sorpresivo y muy sentido del banquero central, Rodrigo Gómez, en 1969. Como consecuencia de la toma de posesión del nuevo gobierno encabezado por el presidente Luis Echeverría, el exsecretario de Hacienda, Ortiz Mena, partió para la ciudad de Washington a fin de presidir el organismo continental, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Pero no fue tan solo la orfandad lo que determinó la culminación de la autonomía “carismática” y de la propia estrategia sombrilla del Desarrollo estabilizador. En el corazón de aquella transición, que a la postre se materializó en un grave retroceso, estuvo la idea, que se mantuvo muy de moda durante algún tiempo, de replantear la estrategia económica del país. Toda una corriente de economistas críticos del Desarrollo estabilizador promovió ese replanteamiento de la estrategia, con apoyo en argumentos tan cuestionables como que el enfoque “se había ya agotado”. En el orden simbólico y también institucional, una reforma marcó el final de la autonomía “carismática” del Banco de México: la remoción de la prohibición, que había estado vigente desde la inauguración de la institución, para que funcionarios públicos fueran nombrados como consejeros por la serie A de acciones. De esa reforma se derivó, de manera directa, que el secretario de Hacienda pasara a fungir como presidente del Consejo de Administración del Banco de México y como vicepresidente, el subsecretario del ramo. La cereza para el pastel de la subordinación ya abierta del instituto central se colocó cuando en abril del año 1971 el presidente Echeverría asistió a una sesión “de gala” de ese órgano colegiado (Banco de México, 1971).
Desde su arranque, la administración sexenal 1970-1976 se propuso un replanteamiento de la estrategia económica del país. La intención fue deliberada y a la nueva propuesta se le denominó “Desarrollo compartido”. Sin embargo, detrás de esa pomposa denominación solo subyacieron disfuncionalidades y propósitos inviables. En el corazón de aquel replanteamiento que se quiso presentar como una novedad se afianzó una contradicción sin solución factible: la convivencia imposible entre expansionismo fiscal y monetario y el mantenimiento de la paridad cambiaria de 12.50 pesos por dólar. Dicha paridad se encontraba vigente desde la primavera del ya lejano 1954. En los círculos cercanos al presidente Echeverría no parecía haber conciencia intelectual sobre la referida incompatibilidad. El director general del Banco de México, Ernesto Fernández Hurtado, desplegó grandes esfuerzos didácticos para hacer entender la mencionada incompatibilidad al segundo secretario de Hacienda en aquella administración, José López Portillo. Todo en vano. La inflación interna se destapó y se abrió un diferencial muy amplio con la de Estados Unidos. La relación del nivel interno de los precios en comparación con el de los principales socios comerciales –denominada técnicamente tipo de cambio real– se elevaba de manera continua llegando hacia finales del régimen a niveles de clara sobrevaluación. Se aparecía en vías de formación una crisis de balanza de pagos y cambiaria de gran intensidad. Desde antes en el sexenio, se había iniciado la contratación masiva de créditos del exterior no para financiar inversiones gubernamentales o gasto público sino para cubrir las fugas de capital que alentaba un precio del dólar claramente bajo. La devaluación, que se anunció el 1º de septiembre de 1976, resultó tremendamente traumática.
En realidad, el periodo de sepultura para la autonomía “carismática” del Banco de México se extendió cronológicamente de 1970 a 1982. Fue la etapa a la cual la periodista Manú Dornbier calificó, ilustrativamente, de “Docena Trágica”. De manera sorprendente y con una perseverancia digna de un mejor fin, la administración subsiguiente del presidente José López Portillo aplicó las mismas políticas expansionistas y desestabilizadoras que su antecesor, Luis Echeverría. Como que no hubo aprendizaje alguno desde el punto de vista cognoscitivo. Como si la oportunidad que ofrecía el petróleo fuese una suerte de salvaguarda total que daba blindaje absoluto a los despropósitos más descabellados. En términos sintéticos, durante el sexenio de López Portillo se incurrió en la misma incongruencia de intentar aparear expansionismo fiscal y monetario con estabilidad cambiaria. El gobierno de López Portillo arrancó con un programa de política económica acordado por tres años con el Fondo Monetario Internacional. Pero la oportunidad del petróleo –con precios al alza y nuevas reservas en el sureste– permitió el rompimiento del acuerdo por parte de México. Ya decía Álvaro Obregón que en política se comete solo un error: el resto, son las consecuencias, y, en el caso de la economía de México, durante aquel sexenio enfebrecido las consecuencias resultaron funestas: inflación desbordada, aparición de los famosos “cuellos de botella”, endeudamiento creciente y fugas de capital destapadas. Fútilmente, López Portillo intentó detenerlas pregonando a los cuatro vientos que defendería “al peso como perro”. Pero la sobrevaluación del tipo de cambio era ya tan grande, que no hubo poder canino que pudiera detener la corrida masiva.
En el sexenio de López Portillo se desperdició una oportunidad muy importante de desarrollo económico para México y, al cierre del período, los resultados fueron tremendamente deplorables. A esos resultados catastróficos hizo referencia pormenorizada el presidente entrante Miguel de la Madrid en su discurso de toma de posesión de diciembre de 1982. En una visión panorámica, el recuento de los daños resultaba pavoroso: en primer lugar, la tasa de inflación con un registro ya rondando los tres dígitos. En el frente cambiario, la paridad pasó de poco menos de 30 pesos por dólar al cierre de 1981 a cerca de 150 pesos un año después. Al cierre de 1982, la tasa de crecimiento de la economía de México se ubicaba ya en niveles de estancamiento y el acceso del país a los mercados de capital había quedado impedido. La clausura se había producido por los excesos, por el abuso. Se había generado una gran deuda externa de México en dos variantes sectoriales: la deuda externa pública y la privada. Ambas al borde de la moratoria; de la quiebra, pues. Lo peor era la quiebra moral; el deterioro hasta los suelos del prestigio del gobierno mexicano. La falta de credibilidad total y en la semilla de todo aquel desastre podía detectarse una causa original: el abandono –la destrucción– de la autonomía “carismática” del Banco de México. O más bien, en búsqueda de mayor precisión, de los principios que se buscaban atender mediante el respeto a esa autonomía.
Un antecedente muy importante de la autonomía que finalmente se le otorgó al Banco de México en 1993 tuvo que ver con la expedición de la Ley Orgánica de 1984. La razón general para expedir un nuevo ordenamiento orgánico de la institución tuvo que ver con las muchas deficiencias que había venido mostrando la Ley Orgánica precedente cuya promulgación se remontaba al año de 1941. Sin embargo, cabe insistir que tal ordenamiento padecía de deficiencias no por su antigüedad o por el hecho de que hubiera tenido que sufrir una gran cantidad de reformas y ajustes en el camino. Los frentes de deficiencia de dicho ordenamiento habían quedado identificados de tiempo atrás internamente en el Banco de México. Y fueron enunciados con toda precisión en la exposición de motivos para la Ley de 1984. El ordenamiento precedente presentaba deficiencias, sobre todo respecto al control del “monto del financiamiento susceptible de concederse por el Instituto Central…” Pero esa Ley también mostraba defectos en cuanto “al régimen de facultades para regular el crédito”, respecto “a la integración y competencia de los órganos de administración de la institución” y “a las operaciones que puede realizar…” (p. 12). Como lo podrá adivinar el lector, el punto clave emanaba de las dificultades para tener control sobre el crédito primario. Textualmente, el marco normativo que ofrecía la Ley Orgánica de 1941 no contenía disposiciones que permitieran limitar en forma adecuada el financiamiento primario que estaba en posibilidad de suministrar el Banco de México. Y por la tanto, el régimen de la Ley Orgánica de 1941 daba lugar a que fuese posible que el Instituto Central concediese un financiamiento primario excesivo. Y ese hecho daba lugar a que resultara imposible “procurar condiciones crediticias cambiarias favorables a la estabilidad en el poder adquisitivo de nuestra moneda” (p. 13). Es decir, bajo la vigencia de la Ley Orgánica precedente no había habido condiciones para un control adecuado del crédito primario conducente a la búsqueda de un ambiente de estabilidad económica. O, dicho de otra manera, había que modificar el régimen normativo aplicable al Banco de México a fin de darles un mejor y eficaz fundamento a “las políticas y estrategias de combate a la inflación” (Ley Orgánica del Banco de México, 1984, p. 16).
Otra denuncia planteada en aquella exposición de motivos abrió el frente para una crítica que había quedado soterrada por años. Esa crítica era respecto al tema, ya enunciado, de “la integración y competencia de los órganos [de gobierno] de la institución…” (pp. 12 y 13). A lo largo de toda la existencia del Banco de México se había hecho evidente la muy grande disfuncionalidad que siempre había mostrado su Consejo de Administración. Había sido ciertamente una gran incongruencia que representantes de los bancos comerciales formaran parte del órgano de gobierno del Banco de México. El conflicto de intereses se había manifestado de manera evidente, sobre todo cuando se trataban en ese cónclave asuntos relacionados con la intervención del Banco de México como prestamista de última instancia o en casos de problemas cambiarios (con pérdida de reservas internacionales). Tal vez el problema de la disfuncionalidad del Consejo de Administración haya tenido su origen en la decisión, claramente inadecuada, de darle al Banco de México la personalidad jurídica de sociedad anónima. La personalidad de S.A. es y era adecuada para negocios privados con fines de lucro. El Banco de México siempre había sido una entidad del sector público y nunca habría podido responder a una finalidad de rentabilidad. Por desgracia, las cosas empeoraron una vez que en septiembre de 1982 el Banco de México fue transformado en organismo público descentralizado por el presidente López Portillo. La Junta de Gobierno correspondiente se mostró todavía menos especializada y porosa que el previo Consejo de Administración. Así que la oportunidad resultó muy propicia tanto para la definición de una nueva Junta de Gobierno y para otro órgano colegiado al que se le denominó Comisión de Crédito y Cambios. Con una división del trabajo muy bien pensada entre ellas.
De una manera indirecta o, si se quiere sutil, el arreglo principal que se planteó en la Ley Orgánica de 1984 evocaba (o invocaba) al período de la autonomía reglamentaria que había estado en vigencia legal desde la fundación en 1925 hasta el año fatídico de 1938. Los elementos fundamentales para el enfoque estaban nuevamente presentes. En primer lugar, la intención de la estabilidad como objetivo principal de la política monetaria. En segundo lugar, la idea de poder fijar topes o límites a la expansión monetaria. O más bien, al crédito primario del Banco de México. Sin embargo, en el nuevo ordenamiento se planteó una forma novedosa de poner en ejecución tal principio. Una forma no legal, como había sido el caso en las leyes constitutiva de 1925 y orgánica de 1936. Según la Ley Orgánica de 1984, el procedimiento para aplicar topes o límites a la expansión del crédito primario sería de naturaleza operativa. En la aplicación de dicho procedimiento, a principios de todos los ejercicios la principal responsabilidad que tendría la nueva Junta de Gobierno sería la de determinar un tope para el año correspondiente al monto que pudiese alcanzar la expansión del crédito primario del Banco (1984, p. 14). Como suele suceder en la práctica, el gran reto técnico se planteó en esa responsabilidad. Ello, toda vez que, para estimar el tope deseado de expansión, necesariamente tendría que tenerse una meta implícita de inflación para alcanzar. Fue en este punto, en el cual el enfoque planteado más que evocativo se volvió un tanto premonitorio. Ello, al adelantarse en varios años al enfoque de política monetaria “Objetivos de inflación”.
Gran interés deberá despertar en el lector de qué forma quedaría integrada la Junta de Gobierno contemplada en la Ley Orgánica de 1984 y las facultades que le fueron conferidas. En cuanto a la integración de dicho órgano colegiado, en razón de que el Banco seguía sin autonomía legal, estaría en lo principal compuesto por funcionarios públicos de alta jerarquía de las secretarias de Hacienda, Programación y Presupuesto, además de otros también de elevado rango; pero lo más importante residiría en las facultades operativas concedidas a tal órgano. La principal de ellas, ya comentada, relativa a “determinar el monto máximo que pueda alcanzar el saldo del financiamiento interno del Banco…” (1984, p. 42, artículo 25, frac. I), pero al respecto, hay que tener en cuenta la finalidad última implícita en el arreglo: dar lugar a la estabilización definitiva de la economía nacional y además mantenerla de manera permanente. De ello, la decisión para que la Junta de Gobierno celebrara una sesión ordinaria al fin de cada trimestre con la intención de dar seguimiento a la conducción de la política monetaria a la luz del tope máximo predeterminado a principios de año. Y, en términos de rendición de cuentas, informar anualmente al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión respecto al desempeño de la política monetaria con relación, también, al monto máximo predeterminado para el crédito primario (1984, pp. 14-15). Todo un arreglo muy bien pensado y, aparentemente, muy funcional.
Durante la década de los noventa del siglo XX, el mundo fue testigo de un movimiento masivo muy poderoso en favor de la autonomía de los bancos centrales, pero el florecimiento que empezó a cobrar la autonomía de la banca central a partir de la década de los noventa del siglo XX fue parte de un proceso de mucha mayor amplitud. Por un lado, en esa corriente se ubicó una marejada de reformas de corte ortodoxo en muchos países, significativamente, como parte de dicho impulso se fortaleció mucho la propuesta de otorgar autonomía a los bancos centrales. Un movimiento en algún sentido concurrente fue el propio desarrollo del concepto de la banca central. En particular respecto a aspectos operativos esenciales. El cronista de tan importante transformación fue un académico estadunidense de nombre Alan Blinder. En términos del profesor Blinder, la intención transformadora fue la de darle modernidad a la banca central. Ello, por conducto del expediente de centrar la atención en tres aspectos. El primero, fundamental, respecto a la transparencia del funcionamiento. El segundo, en relación con la conveniencia de que todo banco central dotado de autonomía contara con un órgano de gobierno colegiado. Y el tercero, respecto de una relación independiente del banco central con los mercados de dinero, de capitales y cambiario (Blinder, 2004, pp. 1-4).
En una perspectiva global, el caso pionero de la corriente en favor de la autonomía fue Nueva Zelanda. Ese caso vino a considerarse como “abridor de brecha” porque se cumplieron prácticamente la totalidad de los prerrequisitos para darle fortaleza a la autonomía recién concedida al Banco de Reserva de Nueva Zelanda. El esfuerzo se inició con la denominada unicidad del mandato: “la consecución y mantenimiento de la estabilidad del nivel general de precios”. El segundo fundamento fue respecto a la determinación de un órgano colegiado para la conducción de la política monetaria. Y en el mismo orden descrito, se establecieron mecanismos muy sólidos de comunicación con la sociedad y con la opinión pública. Y el sistema quedó reforzado con el establecimiento de canales formales para cumplir con el imperativo de la rendición de cuentas frente a los poderes políticos. Por último, una cuestión técnica de mucha importancia: el compromiso de dar un seguimiento permanente y actualizado al desempeño de los indicadores relacionados con la conducción de la política monetaria. Y también de reaccionar de manera preventiva ante choques alcistas imprevistos (Singleton, et al., 2006, pp. 308-309).
Con respecto a América Latina, el ejemplo pionero fue el del Banco Central de Chile (BCCH), al cual se le otorgó autonomía en 1989. El común denominador de todas las administraciones que habían gobernado a ese país en un periodo de más de medio siglo, desde finales de los treinta hasta principios de los noventa, había sido la inflación elevada (Bianchi, 2009, pp. 11-12). Con esos precedentes, el momento clave inicial para concederle autonomía al BCCH fue una ley (la Ley 18840) que entró en vigor en 1989. Ya en la Constitución de 1980 había quedado estipulado en el artículo 9º que el Banco Central de Chile sería “un organismo autónomo de carácter técnico con patrimonio propio” (Fontaine, 2012, p. 395).
En México, el elenco de los precursores de la autonomía de la banca central no era muy numeroso, pero sí selecto. En una primera etapa histórica se habían distinguido las figuras de Alberto Pani, Manuel Gómez Morín y, desde luego, Miguel Palacios Macedo. En una generación siguiente se destacaban los casos de los ya mencionados artífices de la “Autonomía carismática”: Rodrigo Gómez en el Banco de México y Antonio Ortiz Mena en la secretaria de Hacienda. Y ya en tiempos más recientes seguramente no faltaban ejemplos de economistas con buena formación que simpatizaban con la idea de que a la banca central se le concediera independencia. Sin que el recuento fuera exhaustivo, en la Secretaría de Hacienda se encontraba el titular, Pedro Aspe, y al menos dos de sus subsecretarios: Guillermo Ortiz en la subsecretaría del ramo, y Francisco Gil Díaz en la de Ingresos. En el Banco de México se destacaban los casos del director Miguel Mancera y de su segundo a bordo, Sergio Ghigliazza. Pero en las filas de la banca central había muchos otros ejemplos de economistas y abogados de buen nivel profesional que seguramente apoyarían una propuesta en ese sentido. En las filas de los jurisconsultos, destacadamente, Francisco Borja y Roberto del Cueto. En cuanto a los economistas ubicados a nivel jerárquico elevado en la estructura profesional se encontraban Jesús Marcos Yacamán, Marín Maydón Garza y Ángel Palomino (Comunicación personal, mayo de 2012).
El planteamiento en México de una reforma para darle autonomía al Banco de México estuvo siempre en manos del presidente Carlos Salinas. Sorpresivamente, sin mediar una intervención directa en ese sentido por parte de funcionarios mexicanos, llegó a la atención del mandatario la idea. En tal sentido, un gran avance tuvo lugar cuando, en 1992, el presidente Salinas fue invitado a participar en el prestigiado Foro Económico Mundial, con sede en el pequeño pueblo alpino de Davos, Suiza. En aquella oportunidad Salinas alternó con otros jefes de Estado y con otros académicos y escritores connotados. Por deducción se concluye que de alguno de esos contactos debe haber captado la idea de que se debía otorgar autonomía a los bancos centrales. Resultó entonces muy afortunado en aquella coyuntura, que la propuesta de otorgarle autonomía al Banco de México proviniera del propio titular del Poder Ejecutivo. La propuesta encajaba perfectamente en la visión que había determinado el presidente Salinas de que su sexenio fuera el de las reformas. Y un cierre de oro podría darse con la decisión para concederle autonomía al Banco de México.
El conducto para que en el Banco de México se supiera de la importante decisión presidencial fue por conducto del director general Mancera. Acto seguido, de ese propio funcionario provinieron las medidas para llevar a cabo las tareas relativas a la preparación de las iniciativas. Para Mancera la coyuntura fue una evocación de los trabajos que alguna vez había encabezado con vistas a la redacción de la Ley del Mercado de Valores de 1975. Ya en su momento los jurisconsultos Francisco Borja y Roberto del Cueto habían prestado sus servicios como ponentes para preparar el referido proyecto. Para la preparación de las iniciativas relativas a la autonomía del Banco de México se les sumó otro abogado del Banco, bastante joven, por cierto, de nombre Javier Arrigunaga. La preparación de las iniciativas mencionadas requirió de un trabajo colegiado bajo la dirección del principal funcionario del banco central. Todo aquel trabajo, dentro de la confidencialidad más estricta. En apoyo de asesoría técnica, durante las etapas clave del proyecto, se contó con la participación del economista chileno Andrés Bianchi, quien a la sazón fungía como presidente del banco central de Chile. Un especialista con un gran conocimiento sobre la materia y además con una experiencia práctica muy vasta (Mancera, M. Comunicación personal, s.f.).
El banquero central Andrés Bianchi conocía con mucha profundidad el proceso por el cual se había llegado en su país natal a la autonomía del banco central, y estuvo disponible, en muchas etapas de manera presencial, para apoyar los trabajos orientados a conseguir la autonomía del banco central de México. Y, en ese marco, el proyecto de preparación de las iniciativas para darle autonomía al Banco de México contempló dos principios. El primero respondió a la finalidad de que los fundamentos de esa reforma quedaran consignados en el propio texto de la Constitución. Desde el punto de vista legislativo, esta intención se facilitó por el hecho de que en el artículo 28 de la Carta Magna ya había referencia a la emisión de billetes y a la acuñación de moneda como actividades exclusivas del Estado. La segunda mención en el texto constitucional con relación a la emisión de billetes había quedado en realidad obsoleta, toda vez que se refería a un Banco Único de Emisión que estaba por establecerse. De hecho, en el momento en que el Banco de México fue inaugurado en 1925, ya el texto correspondiente no coincidía con la realidad. A continuación, el grupo ponente debía preparar un proyecto para la nueva Ley del Banco de México que resultara congruente y orientado al estatus de entidad autónoma que se le deseaba conceder. Los proyectos que fueron entregados para su revisión a la Secretaría de Hacienda y al Departamento Jurídico de la Presidencia no resultaron exactamente iguales a los que se presentaron como iniciativas al Congreso. Aparte de detalles de redacción menores, la gran diferencia se marcó por la supresión de una propuesta que para el Banco de México era de importancia: la de concederle también autonomía a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (Del Cueto, R., comunicación personal, abril de 2014).
El otorgamiento de la autonomía del Banco de México se conformó en realidad con dos iniciativas. La primera para reformar la constitución en tres de sus artículos, el artículo 28 constitucional, el 73 fracción X y el 123 relativo a la situación laboral de empleados y funcionaros de la institución. Con respecto al artículo 28 constitucional, la autonomía del Banco de México quedó incorporada mediante una adición que establecía lo siguiente: “El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración”. Acto seguido, se determinó la finalidad prioritaria a perseguir, en su estatus legal, por el Banco de México: “procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional”. Para hacer más exacto aún el concepto, se añadió la referencia para evaluar el desempeño del banco central ya con autonomía: la estabilidad de los índices de precios. Asimismo, otro fundamento para el nuevo estatus del Banco de México fue la singularidad del mandato concedido. Un solo mandato para evitar malos entendidos o posibles confusiones explicativas (Banco de México, 1993a, pp. 239–241). Es decir, evitar el peligro de que la política monetaria cayera en una situación de posible esquizofrenia –en sentido metafórico– a la que, en una conferencia hizo referencia el banquero central israelí, Jacob Frenkel. ¿Debe concentrar el banco central su atención en la conducción de la política monetaria, el nivel de la inflación, el tipo de cambio o las tasas de interés? (Frenkel, comunicación personal, s.f.).
Sin embargo, según ya se dijo, la Carta Magna requirió de otras dos modificaciones para incorporar en su texto el principio de la autonomía del Banco de México. Las dos relativas al régimen laboral aplicable en las instituciones de crédito y correspondientes a la figura legal de la sindicalización bancaria. Es decir, por consideraciones de técnica jurídica había que adaptar el nuevo estatus legal del órgano central al sistema legal que tenía fundamento en el artículo 123 de la Constitución. En ese sentido, al igual que el resto de las entidades financieras del país, las relaciones laborales del Banco de México con sus trabajadores se regían desde 1982 dentro del apartado B de esa importante disposición constitucional. Por su parte, la modificación de la fracción X del artículo 73 de la Carta Magna también respondió a la finalidad anterior. En tal sentido, el Congreso de la Unión tendría facultades para expedir “las leyes reglamentarias del artículo 123” que fueran requeridas para las instituciones que forman parte del sector de la “intermediación y servicios financieros”.
Principalmente, en al artículo 28 de la Constitución había quedado definido con toda exactitud el concepto de la autonomía y también quedó establecida la referencia aplicable. Con base en lo anterior, lo que siguió fue la definición de las precondiciones a cumplir para darle eficacia a la autonomía del Banco de México. Una primera y básica, la prerrogativa con la que debía contar el banco central para determinar, sin ninguna injerencia externa, el monto y manejo de su propio crédito. El crédito interno: la fuente principal para la expansión monetaria. En tal materia, resultó indispensable que quedara también incorporado en el texto constitucional que, en adelante, ninguna instancia externa podría ordenarle al Banco de México el otorgamiento de crédito primario en cualquiera de sus variantes específicas. Resultaba evidente que, sin la protección señalada, al Banco de México le resultaría muy difícil, o quizá imposible, cumplir con su nuevo mandato: la procuración de la estabilidad del nivel de los precios. En parecido sentido, en el cuerpo del artículo 28 de la Carta Magna se definieron, asimismo, las bases para que el Banco de México contara con las facultades indispensables para expedir y aplicar regulaciones relativas a la intermediación y a los servicios financieros.
Un elemento adicional resultó fundamental para garantizar la autonomía del Banco de México. El factor correspondiente a su órgano de gobierno, en cuanto a su integración, funcionamiento y facultades. Al respecto, se había vuelto paradigmático en la materia de la política monetaria moderna que todo banco central con autonomía debía contar con un órgano de gobierno colegiado. Y, del principio anterior derivó, en el caso de México, la determinación de crear una Junta de Gobierno. Sin embargo, cabe aclarar que tal órgano directivo debería de ser muy diferente al Consejo de Administración de la época en que el Banco de México estuvo organizado como sociedad anónima (1925 a agosto de 1982) o cuando simplemente fungió en calidad de organismo público descentralizado (septiembre de 1982 a diciembre de 1984). La nueva Junta de Gobierno estaría integrada con un gobernador y cuatro subgobernadores, cada uno con una capacidad de voto de 20, aunque el gobernador sería el jefe del aparato administrativo de la institución. El gobernador duraría en su cargo seis años, empezando por el tercero de un sexenio y terminando en el primer trienio del siguiente. Los subgobernadores durarían en su cargo ocho años y cada dos tendría que procederse a la substitución correspondiente por orden secuencial. Esto último, atendiendo al principio de que los integrantes de la Junta de Gobierno fuesen designados para periodos relativamente prolongados y que su reemplazo estuviera convenientemente escalonado. Detrás de esta última determinación estuvo la intención de que la renovación del órgano colegiado fuese gradual. En cuanto al procedimiento de designación, los nombramientos corresponderían al presidente de la República con aprobación del Senado y en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Y en la ley también quedó establecido que las personas candidatas para dichos cargos debían poseer muy evidentes y comprobados conocimientos en las materias de moneda, cambios y banca. Igualmente, a manera de protección adicional para la autonomía, los integrantes de la Junta de Gobierno solo podrían ser removidos de sus cargos mediando la comisión de faltas graves ajenas al desempeño de las responsabilidades correspondientes.
La nueva Ley del Banco de México fue promulgada en diciembre de 1993. Tanto en la exposición de motivos como en el capitulado del ordenamiento quedaron estipulados los fundamentos de la autonomía que se deseaba otorgar a la institución. De ahí que en el primer párrafo del artículo 1º quedara consignado con toda precisión: “el banco central será persona de derecho con carácter autónomo y se denominará Banco de México” (pp. 136 y 137, artículo 1). Otro aspecto fundamental fue la distinción que se estableció en la ley entre las funciones de la institución y su mandato. En ese sentido, en cuanto a la principal de sus funciones quedó establecida la obligación “de proveer a la economía de moneda nacional” (p. 137, artículo 2). Y, en cuanto al mandato, ya se ha hablado del objetivo “de procurar la estabilidad del poder de compra” de la moneda nacional (p. 137, artículo 2). En términos menos técnicos, este imperativo significaba que México pudiese vivir de manera permanente en un entorno de precios estables. Un entorno estable propicio para permitir a los agentes económicos planear, ahorrar o acumular un patrimonio, además de obtener créditos y honrar su pago sin sobresaltos. Es decir, inducir la conformación de un entorno libre de dolorosos quebrantos familiares o empresariales. De manera complementaria, en ese ordenamiento quedaron asimismo precisadas otras dos finalidades para el Banco de México autónomo: “promover el sano desarrollo del sistema financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos” (p. 137, artículo 2).
Según quedó establecido en el texto constitucional, debía ser atributo esencial de un banco central autónomo su capacidad para determinar en forma exclusiva el monto de su crédito. Este principio debía aplicarse a la totalidad de las operaciones a realizar por la entidad en cuestión, pero tenía una trascendencia particular en lo relativo al posible otorgamiento de crédito en favor del Gobierno Federal. La causa primaria de los procesos alcistas aparecidos en México y en otros países en el pasado, había sido, precisamente, el financiamiento por parte de la banca central de un déficit fiscal de magnitud importante. Por esta última esa razón, en la nueva Ley del Banco de México de 1993 se dio un tratamiento muy cuidadoso y completo a la materia correspondiente. En relación a esa partida de crédito, en el ordenamiento referido se estableció que el mismo solo podría ejercerse como un monto limitado de los ingresos gubernamentales anuales, y el conducto operativo para tal financiamiento sería mediante saldos superavitarios en la cuenta que llevaba el banco central en favor de la Tesorería de la Federación. En ese orden, en el artículo 12 del nuevo ordenamiento quedó dispuesto que dicho saldo no podría exceder de un límite equivalente al 1.5 por ciento del presupuesto de egresos de la federación, con algunas salvedades relativas al servicio de la deuda pública interna (p. 142, artículo 12). De manera preventiva se estipuló que, si el crédito primario en apoyo del gobierno rebasaba el techo referido, el Banco de México podría colocar entre el público valores a cargo del gobierno por la cantidad excedente (Banco de México, 1993a, p. 243).
De manera complementaria, el nuevo marco normativo del Banco de México resultó muy completo. Para redondear la cobertura, se buscó que con gran cuidado en la nueva Ley quedaran selladas todas las posibles aberturas por las cuales pudieran colarse operaciones de banca central con un posible sesgo inflacionario. En particular, operaciones cuya finalidad ulterior fuera el otorgamiento de crédito excedente al Gobierno Federal. Una disposición en tal materia que se mantuvo de la ley previa de 1985 fue la prohibición al Banco de México para adquirir directamente del Gobierno Federal valores a su cargo. Y en un sentido muy semejante, en el nuevo marco normativo se consideraron otros procedimientos para impedir que el Banco de México se enfrentase con frecuencia a la obligación de tener que colocar en el mercado valores a cargo o por cuenta del Gobierno Federal. De forma parecida, también se acordó en la nueva ley la prohibición para liquidar a cargo de la cuenta de la Tesorería en el Banco de México, cheques ni otros documentos en favor de terceros. Muy sabiamente don Rodrigo Gómez había predicado en su momento: “las fuerzas de la inflación son poderosas, múltiples y sutiles” (Gómez, s.f., pp. 151-154). Debían cerrárseles todos los posibles resquicios de infiltración.
¿Qué hacer con respecto a la política cambiaria en el contexto de autonomía para el Banco de México? En este sentido, cabe avanzar o pregonar, en definitiva, la gran prudencia con la que se condujeron los ponentes de la nueva Ley del Banco de México. Se trataba de un asunto de gran importancia, en razón de la interconexión muy poderosa que existe entre política cambiaria y política monetaria y, por esa interconexión, con el mandato de “procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional”. En el nuevo ordenamiento del Banco de México quedó acordado que la conducción de la política cambiaria estaría en manos de un órgano colegiado de seis integrantes: la mitad de la secretaría de Hacienda y el otro segmento del Banco de México. En dicho órgano colegiado –que se denominaría oficialmente, Comisión de Cambios– el Banco de México contaría con voz y con voto. Sin embargo, en última instancia las decisiones en materia de política de cambios corresponderían al Gobierno Federal a través de la Secretaría de Hacienda. Este resultado se derivó del voto de calidad que en caso de empate detentaría en dicho órgano colegiado el secretario de Hacienda. Y la gran amenaza para la política monetaria del Banco de México se concretó en la posibilidad eventual de que se pudiera determinar una paridad o una trayectoria para el tipo de cambio que obligara al Banco de México a una acumulación muy grande y mantenida de reservas internacionales. Esto último, mediante la expedición –asimismo grande y mantenida– de dinero redundante con potencial inflacionario. Para anticiparse a tal posibilidad, en la ley, los ponentes acordaron que el Banco de México quedaría en la capacidad de colocar en el mercado valores a cargo del Gobierno Federal por la cantidad en que hubiese aumentado el saldo de la reserva internacional. Lo anterior, con la finalidad expresa de que las medidas que se acordaran en el campo de la política cambiaria no hicieran imposible al Banco de México cumplir con su mandato respecto a la procuración de la estabilidad de precios (Banco de México, 1993a, p. 245). De manera sorpresiva, uno de los integrantes abogados en el grupo de ponentes para las iniciativas relativas a la autonomía del Banco de México declinó a la posibilidad de hacer una publicación sobre el tema. Se trató del jurisconsulto Roberto del Cueto de larga trayectoria laboral en la institución. ¿Por qué? Sería difícil responder a la pregunta. De los abogados ponentes, era quizás el de mayor inclinación a la escritura y a la publicación profesional. En compensación, resultó muy satisfactorio y favorable que los otros dos abogados participantes en el grupo de ponentes no dejaran pasar la oportunidad editorial. En tal sentido, cabe destacar en la presente crónica que hayan dejado testimonios por escrito tanto el jurisconsulto Francisco Borja al igual que el mucho más novato Javier Arrigunaga. Felizmente, los textos correspondientes fueron publicados por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. En cuanto al líder del proyecto, Miguel Mancera, economista de profesión, particularmente relevantes fueron dos presentaciones que hizo sobre la materia. La primera, en ocasión de una celebración por los 300 años del Banco de Inglaterra y, la segunda, ante la Sociedad de Exalumnos del Instituto Tecnológico Autónomo de México (Mancera, 1994).
¿Por cuáles razones había sido conveniente otorgarle autonomía al Banco de México? Quizá las fuentes idóneas para dar respuesta a tal interrogante fueron las exposiciones de motivos para las iniciativas tanto a las reformas que eran necesarias para incluir tal atributo en el texto Constitucional como la correspondiente para la nueva Ley del Banco de México. En la primera de las exposiciones de motivos referida se enunciaron dos cuestiones fundamentales. La primera, relativa al nexo causal que existe en toda economía entre crédito primario del banco central y el comportamiento del nivel de los precios. Y, la segunda, que la laxitud en el control del referido crédito primario de la banca central ha dado lugar a episodios inflacionarios de gravedad. Dicho lo anterior, el punto a enfatizar fue el de los daños severos que causa en cualquier economía que la llega a padecer el fenómeno de la inflación. Desde esa perspectiva de los daños, lo primero que se destacó en el texto citado era en cuanto al orden de la equidad económica. O, en otras palabras, el fenómeno de la inflación daba lugar a una “redistribución regresiva tanto del ingreso como de la riqueza”. Siempre en perjuicio de los grupos mayoritarios de la sociedad. Y de manera también muy importante estaba el fenómeno de cómo en los episodios alcistas se perjudican los procesos productivos y la capacidad de crecimiento. Pero el recuento de los daños no termina ahí, en razón de que también ocasiona grandes problemas a la indispensable función del ahorro y su intermediación a través del sistema financiero. Asimismo, con inflación se trastorna el proceso de la celebración de acuerdos y convenios, indispensable para la convivencia y la concordia en la sociedad. Por último, la inflación igualmente causa gran perjuicio a la moneda del país que la padece (Banco de México, s.f.-c, pp. 232-234).
En aquella exposición de motivos podía citarse lo que se obviaba o no se enseñaba de manera completa en muchos cursos universitarios de economía. Cuando se desata la inflación, se entabla una carrera alcista entre precios y salarios que irremisiblemente estos últimos siempre terminan perdiendo. Es decir, con inflación se deteriora, de manera continua, el poder adquisitivo de los salarios sin que exista mecanismo posible a la mano para detener y menos revertir tal proceso. Y da la casualidad de que los perceptores de salarios conforman demográficamente el estrato más numeroso de la población. En esos estratos bajos es donde resulta más frecuente que los ahorros se mantengan en efectivo “bajo el colchón”. O también, que se conserve por mayor tiempo en la cartera el efectivo. En ambos casos, con reducción silenciosa y traicionera del poder adquisitivo de los acervos. Y hay otro factor por conducto del cual con inflación sufren también embate las clases sociales mayoritarias. Cuando viven del funcionamiento de empresas o negocios muy pequeños. En ese caso, ha solido suceder que por efecto del proceso alcista los costos operativos pueden crecer más rápido que los ingresos sin que sea posible repercutir esos aumentos a los precios de venta conservando la clientela. Fue la situación clásica en la cual un pequeño empresario agobiado por sus problemas explicó: “me comió la inflación”.
En términos metafóricos, la inflación puede equipararse a un ladrón invisible que se infiltra por la puerta de atrás y saquea y vandaliza sin que pueda ser detenido. Con respecto a los daños que un proceso alcista causa sobre la planta productiva, ya se ejemplificó en las líneas de arriba cómo es capaz de llevar a la quiebra a empresas pequeñas que quedan apachurradas entre el incremento implacable de sus costos de producción y la incapacidad para repercutirlos íntegramente a los precios de venta. Pero el fenómeno alcista esta también en la posibilidad de ocasionar otro problema grave. El de la dificultad para hacer una planeación confiable de los proyectos de inversión. ¿Cómo llevar a cabo esa planeación cuando es imposible prever como evolucionarán hacia adelante los costos de producción en comparación con las ventas planeadas? Y ante tal dilema, lo que la experiencia ha mostrado son dos cosas. Por un lado, que los proyectos de inversión se volvían más riesgosos con mayor probabilidad de fracaso. Por otro, que sabedores del hecho explicado los capitalistas optaban por inversiones especulativas sin ningún beneficio social. En otras palabras, la inflación propicia la especulación, el atesoramiento y, en el peor de los casos, la fuga de los capitales al exterior. Desde el punto de vista estrictamente monetario, los agentes económicos huyen de la moneda que está en depreciación constante.
Después de lo dicho en los párrafos anteriores, hay conclusiones muy directas que deben desprenderse. La primera, muy evidente, que la inflación es un fenómeno económico tremendamente pernicioso. Y, la segunda, ya señalada, es que existe una conexión causal directa entre expansión monetaria y elevación desordenada del nivel de los precios. En ese marco, la llave para la expansión monetaria es el crédito primario del banco central. De lo expuesto, la conveniencia de que el banco central se encuentre dotado de autonomía con la finalidad de que no haya ninguna instancia en la sociedad que lo pueda obligar a conceder crédito primario. Como lo podrá haber deducido el lector perspicaz, un evento en particular es temido por los bancos centrales en cualquier latitud. Cuando se genera déficit fiscal importante y aflora la tentación de financiarlo con crédito primario del banco central. La enunciada había sido la causa madre de las grandes inflaciones del pasado en México. En suma, como lo dijera con gran sabiduría el legendario banquero central mexicano, Rodrigo Gómez: “las fuerzas de la inflación son poderosas, múltiples y sutiles” (Gómez, s.f., pp. 151-153). El mejor arreglo legal e institucional para luchar en contra de esas fuerzas es con un banco central dotado de autonomía, pero aún en un contexto estructural semejante, la lucha contra las fuerzas de la inflación debe ser permanente, incansable y sin cuartel. Siempre será una lucha difícil.